關于全省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合情況的調(diào)研報告

□調(diào)研組

建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制是黨中央重大決策部署，是我省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的重要保障。按照省人大常委會工作部署和年度監(jiān)督工作計劃，省人大財經(jīng)委、省人大常委會預算工委緊扣黨中央決策部署、省委工作要求，持續(xù)開展對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作的專題調(diào)研，先后多次召開省政府有關部門參加的座談會，聽取財政、審計、發(fā)展改革、國土、水利、農(nóng)業(yè)、交通等部門情況匯報；開展16市涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合情況書面調(diào)研；到濟寧、日照、德州、聊城及部分縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實地考察調(diào)研。在深入了解情況、廣泛聽取意見建議基礎上，研究推動完善改革的措施。

一、我省涉農(nóng)資金管理使用基本情況

（一）我省涉農(nóng)資金規(guī)模和分布

多年來，全省各級認真貫徹落實中央和省委關于“三農(nóng)”工作決策部署，持續(xù)增加涉農(nóng)資金投入。據(jù)統(tǒng)計，2018年各級涉農(nóng)資金總計已達2305億元，占當年一般公共預算和政府性基金預算總支出的16.95%，為全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展和民生改善提供了有力保障。按級次劃分，中央資金719億元、省級資金359億元、市級資金185億元、縣級資金1042億元。按支持領域和資金用途劃分，大致可分為5大類37個支出方向：一是生產(chǎn)發(fā)展類576億元，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、氣象事業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代流通服務體系建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)防災救災、農(nóng)業(yè)保險保費補貼等；二是生態(tài)宜居類253億元，主要用于農(nóng)村交通發(fā)展、農(nóng)村危房改造、美麗鄉(xiāng)村建設獎補、村級公益事業(yè)建設“一事一議”財政獎補、農(nóng)村環(huán)境整治等；三是扶貧開發(fā)類124億元，主要用于財政專項扶貧、黃河灘區(qū)居民脫貧遷建、專項彩票公益金支持貧困老區(qū)扶貧開發(fā)、公益事業(yè)扶貧發(fā)展等；四是農(nóng)村改革類160億元，主要用于村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障、扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革補助等；五是公共服務類1192億元，主要用于農(nóng)村教育、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育等社會事業(yè)發(fā)展。

（二）涉農(nóng)資金管理使用存在的矛盾和問題

長期以來，涉農(nóng)資金管理使用存在以下矛盾和問題：一是政出多門。省級涉農(nóng)資金管理部門就有30余個，支出政策比較多，難免“各唱各調(diào)”。二是交叉重復。部門職能交叉重復，一些領域同一事項由多個部門管理、多頭安排項目和資金，不僅影響資金科學、合理配置，而且建設標準、項目資金管理、驗收要求各不相同，使基層難以把握，無所適從。三是結(jié)構(gòu)固化。受體制機制制約，長期以來資金分配無法突破部門分割的藩籬。四是使用分散。每年中央、省級涉農(nóng)專項資金各有40項左右，市縣兩級涉農(nóng)專項資金“撒芝麻鹽”“小散亂”問題更為突出，嚴重影響涉農(nóng)資金使用效益。

（三）前期試點探索涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合有關情況

針對涉農(nóng)資金管理使用中存在的突出問題，我省積極探索開展涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作。2013年，省政府在萊蕪市開展涉農(nóng)資金整合試點，對性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金進行歸并，通過集中財力，實施連片綜合開發(fā)，提升涉農(nóng)資金規(guī)模效益。2014年，全省22個縣啟動實施涉水涉地資金整合試點，整合資金集中支持高標準農(nóng)田建設。2015年，國家財政部、國家發(fā)展改革委選擇山東等4個省份開展涉農(nóng)資金管理改革試點，探索建立“省級層面整合、縣級整體推進”的涉農(nóng)資金整合模式。2016年，選擇20個脫貧任務比較重的縣，支持縣級統(tǒng)籌整合使用各行業(yè)、各級次、各渠道涉農(nóng)資金，集中力量支持脫貧攻堅。通過以上試點，我省積累了一些經(jīng)驗，取得了一定成效。

二、建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制改革實踐及成效

（一）我省改革實踐

2017年8月29日，中央全面深化改革領導小組召開會議，習近平總書記出席會議并作重要講話，做出探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的重大決策部署。2017年12月，國務院印發(fā)《關于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》（國發(fā)〔2017〕54號），要求按照堅持問題導向、堅持簡政放權(quán)、堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、堅持分類施策基本原則，著力推進涉農(nóng)資金行業(yè)內(nèi)整合和行業(yè)間統(tǒng)籌，改革完善涉農(nóng)資金管理體制機制，健全保障措施，切實提升國家支農(nóng)政策效果和支農(nóng)資金使用效益。

對黨中央、國務院關于建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的部署要求，我省高度重視。省委書記、省人大常委會主任劉家義多次作出批示、提出要求，強調(diào)各級各部門要認真學習貫徹習近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，站在全面從嚴治黨的高度，講政治、顧大局，圍繞打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板，推動涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作。省委、省政府結(jié)合實際，聚焦深層次矛盾問題，積極推進改革。2017年10月，省政府印發(fā)《關于進一步推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的意見》（魯政發(fā)〔2017〕30號），部署全面實施涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作。文件提出：加強部門資金整合，在全省范圍內(nèi)探索建立覆蓋各類涉農(nóng)資金的“大專項+任務清單”統(tǒng)籌整合模式；下放管理權(quán)限，建立目標到縣、任務到縣、資金到縣、權(quán)責到縣“四到縣”涉農(nóng)資金管理體制。按照魯政發(fā)〔2017〕30號文件規(guī)定，各級穩(wěn)步推進統(tǒng)籌整合工作，資金規(guī)模效應初步顯現(xiàn)，全面實施涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作取得一定成效。

國發(fā)〔2017〕54號文件印發(fā)后，為深入貫徹中央改革精神，2018年6月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于加快推進省級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的實施意見（試行）》（魯辦發(fā)〔2018〕29號，以下簡稱《實施意見》），提出創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理體制，將涉農(nóng)資金全部納入鄉(xiāng)村振興“資金池”，設立鄉(xiāng)村振興重大專項資金，徹底改變以部門為主體的資金管理體制。省級統(tǒng)籌安排資金，主要用于省委、省政府確定的鄉(xiāng)村振興重大任務、重大工程（項目）以及應急救災支出，按照“職能部門報需求、領導小組定任務、財政部門預算評審下資金”的方式管理；切塊分配市縣使用資金，市縣集中用于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“鄉(xiāng)村振興有規(guī)劃、財政部門切資金、市縣統(tǒng)籌使用”的方式進行管理。

（二）制度突破及其成效

我 省《 實 施 意 見》 的 出臺，從根本上改變了“部門分割”“多頭管理”的原有體制，實現(xiàn)了涉農(nóng)資金管理體制的重大變革。通過完善頂層設計，推動省級層面跨部門資金統(tǒng)籌整合，著力打破長期以來基層推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合過程中面臨的隱性限制，為基層開展實質(zhì)性資金整合、發(fā)揮資金聚集效應、提高資金使用績效提供了有力的制度保障。概括改革取得的突破和成效，主要是理順了以下重要關系：一是中央和地方的關系。明確中央涉農(nóng)資金嚴格執(zhí)行國發(fā)〔2017〕54號文件和相關專項資金管理辦法規(guī)定，農(nóng)業(yè)補貼類資金、中央約束性任務資金和實行項目管理的資金原則上不納入統(tǒng)籌整合范圍，切塊下達的指導性任務資金，在符合中央管理要求的前提下納入統(tǒng)籌整合范圍。二是統(tǒng)籌整合和脫貧攻堅的關系。要求2020年前，各級每年安排用于脫貧攻堅的資金不得少于上年，確保打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)。三是集中統(tǒng)一管理和各負其責的關系。堅持集中統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)村振興重大專項資金由省委農(nóng)村工作領導小組按照“統(tǒng)一集中、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一考核”的原則管理。省級職能部門負責提報需求、制定標準、加強指導和參與監(jiān)督考核等工作。各市縣履行統(tǒng)籌整合主體責任，科學配置、合理安排資金，推動統(tǒng)籌整合工作取得實質(zhì)突破。四是頂層設計和上下聯(lián)動的關系。從省級層面加強涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，指導市縣參照省級做法加大本級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度，實現(xiàn)上下聯(lián)動。五是資金整合和全面深化改革的關系。以涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合為引領，倒逼涉農(nóng)領域加快“放管服”改革，以改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，確保資金整合取得實質(zhì)性突破。從市縣調(diào)研情況看，《實施意見》受到基層普遍歡迎，認為這是涉農(nóng)資金管理體制的根本性變革，極大地突破了原有體制束縛，“解決了過去認為不可能解決的問題”。

（三）《實施意見》的貫徹落實

《實施意見》印發(fā)后，各級各部門按照省委、省政府工作要求和文件規(guī)定，立即行動起來，積極采取有效措施，穩(wěn)步有序推進統(tǒng)籌整合各項工作。

一是加強組織動員。省政府及時召開推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作電視會議，部署統(tǒng)籌整合工作，統(tǒng)一思想，明確任務。隨后，省政府新聞辦召開新聞發(fā)布會，省財政廳赴各市開展政策宣講，組織對省直有關部門和市縣財政部門進行專題培訓等。以上舉措積極宣傳涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革重大意義，詳細解讀改革政策，對于各級各部門把握改革正確方向，結(jié)合實際落實改革措施，起到了積極的促進作用。

二是制定實施辦法。為保障統(tǒng)籌整合工作穩(wěn)步有序推進，根據(jù)《實施意見》規(guī)定，省財政廳制定印發(fā)了《省級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實施辦法（試行）》《涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合內(nèi)部工作程序（試行）》，細化明確財政部門涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作職責以及預算編報等各環(huán)節(jié)工作程序和要求，為發(fā)揮好財政職能作用，推動統(tǒng)籌整合政策落實提供了遵循。

三是組織預算編報。按照《實施意見》確定的時間節(jié)點，組織21個省直部門提報2019年涉農(nóng)資金重大工程和切塊下達資金任務清單。據(jù)統(tǒng)計，各部門共提報重大工程97項，資金需求441億元。在對部門提報的重大工程和任務清單進行認真梳理研究基礎上，提出了2019年省級鄉(xiāng)村振興重大專項資金預算安排的初步建議。

四是各地認真抓好落實?！秾嵤┮庖姟烦雠_后，各市縣進一步加強涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合組織領導，積極推動統(tǒng)籌整合工作。各市認真研究制定貫徹落實意見，目前全省已有6市出臺了實施辦法，其余市也已研究提出實施辦法，正在履行發(fā)文程序；組織編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃，明確鄉(xiāng)村振興時間表、路線圖和重大建設項目任務；各縣（市、區(qū)）按照整得實、接得住、用得好的要求，積極行動，摸清本級涉農(nóng)資金家底，著力打造統(tǒng)籌整合平臺，編制資金統(tǒng)籌整合方案，做好承接上級涉農(nóng)資金的各項準備工作。

三、推進完善改革需著力解決的問題

此次改革是涉農(nóng)領域一次深刻的制度重構(gòu)，從涉農(nóng)資金項目確定、預算編制、管理監(jiān)督到考核評價等一系列制度需要重新建立和完善，改革力度大、涉及面廣。由于《實施意見》出臺時間較短，當前處于新舊制度轉(zhuǎn)換的過渡期，改革任務十分艱巨。從調(diào)研情況看，推進改革落實落地還需要著力解決好以下問題。

（一）涉農(nóng)資金分配管理制度有待進一步完善

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市縣對涉農(nóng)資金管理頂層設計方面的主要關注點是，簡政放權(quán)的政策能否真正落實到位，能否給基層更大的整合空間。從前期情況看，省、市約束性任務資金定向使用，不能統(tǒng)籌；指導性任務資金雖然按政策可統(tǒng)籌整合，但在實際工作中職能部門存在管理過細、過于具體的問題，往往要求縣鄉(xiāng)將指導性任務落實到片區(qū)、項目，并嚴格考核，形成“上面是指導、下面到項目”的狀況，導致資金用途被固化，整合空間被壓縮?！秾嵤┮庖姟分Ω淖冞@一狀況，整合各部門資金，統(tǒng)一切塊下達，并同步下達重點任務清單。對此，有的市縣反映，對“重點任務”的性質(zhì)不好把握，擔心像以往指導性任務一樣被層層硬化，影響基層根據(jù)實際需要統(tǒng)籌安排使用資金。

（二）綜合考核評價制度有待盡快出臺

從以往上級部門單項考核轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵤┚C合考核評價，是省委貫徹落實中央關于改進檢查考核督導工作要求的重要舉措，是涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策落實的有力保障。對于如何設置考核評價指標，有針對性地開展考核評價工作，各方面普遍關注，希望省里盡快出臺相關制度，明確考核評價政策，樹立正確導向，發(fā)揮好考核評價對統(tǒng)籌整合工作的指導和約束作用，確保改革取得良好成效。

（三）部門職能轉(zhuǎn)變有待加快推進

推動部門職能轉(zhuǎn)變是《實施意見》提出的明確要求，是確保新的涉農(nóng)資金管理體制有效運轉(zhuǎn)的關鍵。對照新的改革要求，目前部門職能轉(zhuǎn)變還不夠到位，以往部門通過直接管項目、管資金推動工作，行業(yè)規(guī)劃、計劃與資金統(tǒng)籌整合要求不夠銜接，有的規(guī)劃、計劃還捆綁一定資金，增加了統(tǒng)籌使用難度。部門項目管理、資金管理等方面的制度規(guī)定還尚未相應進行修訂完善，與資金整合的要求不相適應。同時，按照《實施意見》規(guī)定，相關職能部門要積極推進“放管服”改革，創(chuàng)新完善管理、服務方式，這方面工作也亟需加強。

（四）基層治理能力有待進一步提升

新的涉農(nóng)資金管理體制對市縣基層治理能力提升提出了新的更高要求。由于長期以來一直由上級部門定任務、定項目、定資金，縣鄉(xiāng)習慣于在上級具體指導管理下開展工作，對于如何保證新體制落實、落細、落地，如何加強項目資金管理，集中財力辦大事，相關措施需要完善，有的存在“本領恐慌”問題，擔心上級放權(quán)后，資金管不好、用不好而被追責。

（五）思想認識有待進一步提高

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部門、市縣學習貫徹落實《實施意見》存在不平衡問題。主要是有的部門、市縣思想認識還沒有完全到位，主動應對、超前研究、積極作為的意識有待進一步增強。部門過去以項目、資金為抓手推動工作，路徑依賴思維較強，擔心資金切塊下達，市縣“接不住”“用不好”；有些部門擔心資金整合到其他領域，影響本行業(yè)規(guī)劃任務的完成，期望繼續(xù)通過明確約束性任務方式，保證本行業(yè)領域的投入，而在適應新體制要求，完善管理、加強服務方面超前研究考慮得不多。有的市縣存在等靠思想，對上級部門是否真正放權(quán)仍然存有顧慮。

四、對策建議

（一）健全完善資金分配管理制度

圍繞深化簡政放權(quán)，對切塊下達到基層的資金，省、市在同步下達重點任務清單時，要著力提升宏觀性、指導性，防止任務清單過于詳細、具體；鼓勵探索建立資金使用負面清單制度，通過明晰政策邊界，充分拓展資金整合空間，確保發(fā)揮好資金聚集效益。要盡快修訂完善涉農(nóng)資金管理辦法，一方面與統(tǒng)籌整合要求相適應，另一方面切實規(guī)范資金使用管理，保障資金安全運行。

（二）建立科學合理的綜合評價制度

抓緊出臺對市縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作綜合考核評價辦法，科學設置評價指標，完善評價體系，規(guī)范組織實施，提高評價的質(zhì)量和效率。加強評價結(jié)果應用，將綜合考核評價結(jié)果與政績考核及資金分配掛鉤，真正形成以資金使用績效為導向的管理模式，強化激勵約束機制。通過科學地考核評價，著力引導市縣樹立正確的發(fā)展觀、政績觀，更加關注財政資金使用的中長期效果，更加關注在完善治理體系、提高治理能力方面的改革發(fā)展成效，更加關注人民群眾的獲得感、滿意度，確保改革沿著正確的方向扎實推進。

（三）著力推動部門職能轉(zhuǎn)變、基層治理能力提升

省級各職能部門要牢固樹立大局意識、全局意識，根據(jù)“放管服”改革要求，把握好職能定位，切實轉(zhuǎn)變工作重心，科學制定行業(yè)規(guī)劃，做好行業(yè)規(guī)劃、計劃與整合要求的有機銜接，積極探索創(chuàng)新管理服務方式，盡快形成精簡、高效的管理運行機制。各市縣要認真履行統(tǒng)籌整合主體責任，切實加強涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作統(tǒng)一領導，科學規(guī)劃、合理確定本地鄉(xiāng)村振興重點領域、主導產(chǎn)業(yè)、重點項目，按照上下聯(lián)動要求，整合資金，優(yōu)化投向，集中投入，加強資金使用管理，切實增強統(tǒng)籌整合工作實效。

（四）完善組織保障措施

加強政策宣傳培訓，使各級各部門更好地把握改革精神、政策要義及具體要求，凝心聚力，上下聯(lián)動，推動改革落實落地。要加快構(gòu)建行之有效的監(jiān)督機制，建立完善覆蓋事前評估、事中監(jiān)控、事后評價、問題整改全過程以及包括人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督全方位監(jiān)督體系，為確保涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合取得良好成效提供有力保障。

（五）放大改革示范效應

圍繞全面實施績效管理改革體制機制，是新時代深化財稅體制改革的內(nèi)在要求，是破解財政收支矛盾日益突出問題的客觀需要。我省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革，從根本上改變了資金管理體制機制，并以資金管理為切入點，結(jié)合機構(gòu)改革，推動部門職能轉(zhuǎn)變和基層治理能力提升，探索出了一條解決財政專項資金多頭管理、重復設置、結(jié)構(gòu)固化、使用分散問題，全面提升財政資金使用績效的有效途徑。在集中精力推進改革的同時，應注重放大改革示范效應，及時總結(jié)推廣涉農(nóng)領域改革經(jīng)驗，全面推動財政專項資金管理創(chuàng)新，建立現(xiàn)代財政制度，從源頭上優(yōu)化財政資金供給，提高資金績效，為現(xiàn)代化強省建設提供有力保障。