推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的思考

王健 王立鵬

實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，利國(guó)利民。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指，建成于2000年以前、公共設(shè)施落后，且影響居民基本生活、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)。全國(guó)共有老舊小區(qū)約16萬個(gè)，建筑面積約為40億平方米，涉及居民超過4200萬戶、一億多人。習(xí)近平總書記在主持2019年7月30日召開的中央政治局會(huì)議上指出，要實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市停車場(chǎng)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施建設(shè)等補(bǔ)短板工程。

意義

1.城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是民生工程

（1）改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是民生工程。當(dāng)前大部分城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建成已有20年以上，市政配套設(shè)施老化、公共服務(wù)缺項(xiàng)等問題突出，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是垂直交通缺乏，高齡老人或殘障人士上下樓困難。二是公共設(shè)施老化。如供水、供暖管道陳舊，電力設(shè)施老化，排水設(shè)施不通暢，平頂住宅樓滲雪漏雨，環(huán)衛(wèi)和消防設(shè)施不達(dá)標(biāo)等。三是公共服務(wù)缺失。大部分城鎮(zhèn)老舊小區(qū)公共服務(wù)缺乏，有的小區(qū)甚至沒有物業(yè)管理。

（2）改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是民心工程。對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)房屋主體結(jié)構(gòu)加固、房屋部件構(gòu)件修繕更新、屋面整修改造、外墻及樓梯間粉飾，提高了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)房屋質(zhì)量。同時(shí)，樓房加裝平層入戶電梯、底層加坡道和頂層平改坡也奠定了居家養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)公共設(shè)施改造，也提高了居民的居住質(zhì)量。

2.城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是發(fā)展工程

（1）增加社會(huì)投資，刺激居民消費(fèi)。一是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可直接增加節(jié)能環(huán)保、新型建筑材料、電梯、防水保溫建筑材料、供水供暖供氣和地下管道等諸多行業(yè)的投資需求。另外，完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的管理運(yùn)行體制，增加智慧社區(qū)功能、補(bǔ)建休閑設(shè)施、養(yǎng)老健身設(shè)施與治安防護(hù)設(shè)施，必將產(chǎn)生新增投資。二是政府扶持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金具有極強(qiáng)的放大效應(yīng)。如家電、家具等行業(yè)消費(fèi)增長(zhǎng)及居民所增加的消費(fèi)，都是有支付能力的社會(huì)需求，其增加將引致相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資增加，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)消費(fèi)和投資共同增加，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（2）城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造具有三重效應(yīng)。一是促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提升城市發(fā)展質(zhì)量。二是形成刺激經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)鏈，迅速解決傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。三是避免大拆大建，有利于節(jié)能降耗發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。

問題

1.標(biāo)準(zhǔn)滯后

標(biāo)準(zhǔn)的滯后制約了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。如老舊小區(qū)增加平層入戶電梯，需要增加連廊、改變?nèi)莘e率，而且采光、樓間距等標(biāo)準(zhǔn)都不能滿足現(xiàn)行建筑標(biāo)準(zhǔn)的要求。

2.改造項(xiàng)目申報(bào)審批難

審批手續(xù)繁瑣導(dǎo)致城市老舊小區(qū)改造申報(bào)審批難，如電梯加裝涉及住建、規(guī)劃、消防等多個(gè)部門。再如不少地方政府規(guī)定，僅接受本市、本區(qū)管理的住宅區(qū)的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目審批，不受理屬地其他產(chǎn)權(quán)（如央產(chǎn)房、省產(chǎn)房、多元產(chǎn)權(quán)共存的小區(qū)住宅等）的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目審批。導(dǎo)致非本市本區(qū)管理的老舊小區(qū)住宅改造審批空白。

3.資金籌措渠道狹窄，難以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

目前，全國(guó)老舊小區(qū)改造以政府出資為主，缺乏社會(huì)投資，這一舉措雖能惠及民生，但不易帶動(dòng)社會(huì)投資和個(gè)人消費(fèi)，難以形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

對(duì)策

1.改造三原則

（1）電梯平層入戶原則。一是能夠很好地解決“懸空老人”的上下樓問題。二是能夠促進(jìn)戶內(nèi)裝修，刺激個(gè)人消費(fèi)。三是有利于形成銀發(fā)經(jīng)濟(jì)。

（2）綜合改造原則。統(tǒng)籌考慮老舊小區(qū)平層加裝電梯、氣電暖水路、環(huán)境優(yōu)化、微電、停車位等改造，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。切忌一事一議一辦，既引起居民反感，又浪費(fèi)社會(huì)資源。

（3）堅(jiān)持一個(gè)實(shí)施主體原則。明確項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任主體，便于政府相關(guān)部門監(jiān)督管理，減少小區(qū)改造的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本。同時(shí)有利于改造后建立健全小區(qū)物業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)柔性治理。

2.完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，明確政府職責(zé)

（1）按照準(zhǔn)公共利益原則對(duì)老舊小區(qū)改造進(jìn)行立法：對(duì)于達(dá)到相關(guān)規(guī)定的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，由地方政府審批，明確該項(xiàng)目審批人不適用于終身責(zé)任追究制的范圍。

（2）由國(guó)家規(guī)劃主管部門對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中遇到的容積率、樓間距和采光時(shí)間等問題，進(jìn)行變通解決，如在其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，增加改造區(qū)域內(nèi)的容積率，電梯平層入戶所增加的面積可視為不會(huì)給樓間距和采光標(biāo)準(zhǔn)造成影響。

（3）制訂符合老舊小區(qū)改造的技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，保證老工程的安全和質(zhì)量。

（4）制定城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的技術(shù)導(dǎo)則，加快相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，讓節(jié)能高效低成本的新材料、新技術(shù)進(jìn)入老舊小區(qū)改造市場(chǎng)。

（5）對(duì)符合法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，地方部門不受理或拖延不審批的，要追究責(zé)任。

3.創(chuàng)新行政管理體制，實(shí)行“一門審批”

推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，需要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制，簡(jiǎn)化行政審批，實(shí)行“一門審批”：按照屬地原則，由住建局牽頭，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施中相關(guān)部門對(duì)文件和材料的審批，規(guī)定時(shí)間內(nèi)不答復(fù)的，視為同意，并報(bào)規(guī)劃部門備案。同時(shí)，區(qū)住建局受理轄區(qū)內(nèi)所有產(chǎn)權(quán)小區(qū)改造項(xiàng)目材料、負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的審批及后續(xù)開工、施工、監(jiān)督、與居民代表共同驗(yàn)收等工作。

4.引入社會(huì)資金，進(jìn)行市場(chǎng)化改造

推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，應(yīng)遵循“誰使用誰享受誰付費(fèi)”的原則。

（1）個(gè)人出一點(diǎn)。居民作為房屋產(chǎn)權(quán)人，應(yīng)對(duì)自己房屋的改造負(fù)主要責(zé)任。

（2）政府補(bǔ)一點(diǎn)。中央財(cái)政投入資金和市區(qū)財(cái)政資金，主要用于小區(qū)水、電、氣、熱、通信等設(shè)施及節(jié)能環(huán)保等系統(tǒng)改造。

（3）市場(chǎng)化改造。采取容積率獎(jiǎng)勵(lì)，創(chuàng)新投融資機(jī)制，以多種模式引入社會(huì)資金完成老舊小區(qū)改造。

5.試點(diǎn)項(xiàng)目引路

建議通過試點(diǎn)示范工程，有序推動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的全面展開，逐步完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造體制機(jī)制。