欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府公共服務(wù)研究※
——基于江西省鄉(xiāng)村的調(diào)查

羅曉蓉

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330000）

加快構(gòu)建基本公共服務(wù)體系，努力提升基本公共服務(wù)水平，構(gòu)建縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動互補(bǔ)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，是許多人較為關(guān)切的一個熱點(diǎn)問題。健全和完善基層政府基本公共服務(wù)體系，搭建基層公共服務(wù)平臺，成為各地基層政府的重要探索實(shí)踐。欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于總體發(fā)展的相對落后，面臨的問題更加突出。本文以江西省部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府為例，對這一問題進(jìn)行分析。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府公共服務(wù)存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)“缺失”“軟化”。由于便民服務(wù)中心性質(zhì)沒有準(zhǔn)確界定，基本上都界定為“臨時機(jī)構(gòu)”或者“派出機(jī)構(gòu)”，性質(zhì)定位可謂是“五花八門”，有政府直屬機(jī)構(gòu)、政府派出機(jī)構(gòu)、政府臨時常設(shè)性機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及參照公共管理的事業(yè)單位等，這直接影響了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)“軟化”和“缺失”集中表現(xiàn)在：一是缺少標(biāo)準(zhǔn)化的管理方式，對工作人員的工資、福利、獎懲、績效考核的管理標(biāo)準(zhǔn)化不夠，這導(dǎo)致窗口工作人員工作積極性不高；有些偏遠(yuǎn)村級代辦點(diǎn)，雖然鎮(zhèn)干部下沉到村，但是下沉人員工作強(qiáng)度大盼頭少積極性不高。二是缺少完整的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章制度，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程比較缺失。由于便民服務(wù)中心只是集中辦事平臺，沒有納入機(jī)構(gòu)編制，中心主任屬于兼職，更替頻繁，不利于窗口協(xié)調(diào)工作，使得窗口職能部門間配合欠協(xié)調(diào)、缺乏回應(yīng)性。三是缺少標(biāo)準(zhǔn)化的行政審批和服務(wù)流程。最突出的就是“坐窗口”與“下鄉(xiāng)”的矛盾。下鄉(xiāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員少，在便民服務(wù)大廳的工作人員有下鄉(xiāng)任務(wù)，不能長期在窗口坐等群眾辦事；有時一下鄉(xiāng)，遇到群眾辦事窗口沒人，造成群眾來回跑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“提高工作人員的素質(zhì)”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)社區(qū)書記一致認(rèn)為的實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)覆蓋行政村（社區(qū)）應(yīng)重點(diǎn)解決”的前三位問題之一。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（行政村）社區(qū)公共服務(wù)資金投放重點(diǎn)與服務(wù)需求評估兩者之間不匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和試點(diǎn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的村支書對本地公共服務(wù)需求評估顯示：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最突出的公共服務(wù)需求是：農(nóng)民業(yè)余文化生活缺乏享受性公共服務(wù)，占75.7%；農(nóng)民收入太少和就業(yè)不足這類發(fā)展性公共服務(wù)，占59.5%；農(nóng)村道路、橋梁、飲水問題這類基礎(chǔ)性公共服務(wù)，占59.5%。村支書認(rèn)為，行政村社區(qū)公共服務(wù)最突出的三大問題分別是：農(nóng)民收入太少，就業(yè)不足，占65.4%；農(nóng)民業(yè)余文化生活缺乏，占55.8%；看病難、看病貴問題，占53.8%。如果按需求由強(qiáng)到弱排序的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（行政村）社區(qū)公共服務(wù)需求依次是：享受性公共服務(wù)＞發(fā)展性公共服務(wù)＞保障性公共服務(wù)＞基礎(chǔ)性公共服務(wù)。這種排序表明：過去幾年，通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合治理，村民的基礎(chǔ)性公共服務(wù)需求得到相當(dāng)?shù)臐M足；隨著農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保險全覆蓋，危房改造、飲水安全工程、保障性需求也得到一定程度滿足；村民對享受性需求開始增長，基層政府公共服務(wù)供給中，在專注于基本公共服務(wù)均等化的同時，要相應(yīng)增加相關(guān)方面的享受性公共服務(wù)，以增強(qiáng)吸引需求。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)資金投放重點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)，污染治理；改善村莊道路、橋梁狀況，這些領(lǐng)域?qū)儆诨A(chǔ)性公共服務(wù)和保障性公共服務(wù)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和試點(diǎn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的村支書對本地公共服務(wù)需求評估結(jié)果排序：享受性公共服務(wù)＞發(fā)展性公共服務(wù)＞保障性公共服務(wù)＞基礎(chǔ)性公共服務(wù)有差異。比較公共服務(wù)建設(shè)資金投放重點(diǎn)與公共服務(wù)需求評估：需求評估最迫切的農(nóng)民業(yè)余文化生活享受性公共服務(wù)和農(nóng)民收入和就業(yè)發(fā)展性公共服務(wù)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金投放的安排中被改善村莊道路、橋梁狀況基礎(chǔ)性公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)，污染治理；加強(qiáng)治安，維護(hù)村莊安定團(tuán)結(jié)保障性公共服務(wù)所替代。公共服務(wù)資金投放重點(diǎn)與服務(wù)需求評估不匹配。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）黨委書記沒有把村級代辦點(diǎn)建設(shè)納入基本公共服務(wù)覆蓋比較急切的任務(wù)。村級代辦點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)遞送“最后一公里”。目前，江西省行政村全部建有便民服務(wù)代辦點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占40.5%，大部分行政村有便民服務(wù)代辦點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占29.7%，小部分行政村有便民服務(wù)代辦點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占13.5%，還沒有便民服務(wù)代辦點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占16.2%。

就江西省情況看，村級代辦點(diǎn)往往設(shè)立在村部，村內(nèi)需要提供辦公場、所辦公用品；但是，因村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村級代辦點(diǎn)往往辦公條件差，基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施不足、辦公用具不全，文件不能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批、電腦打印蓋章，甚至復(fù)印打印文件還要到別處辦理，這增加了村民辦事程序。有的行政村設(shè)立了村級代辦點(diǎn)，但是村民不知曉，更談不上對其功能的了解；有的行政村代辦點(diǎn)有牌子，但沒有開展工作、沒有專職人員或輪班值守人員，或者是工作人員對服務(wù)事項(xiàng)的辦事流程辦理方式不夠熟悉，沒有固定幫辦專賣，形同虛設(shè)；有的村級代辦點(diǎn)不具備集中辦公條件，往往實(shí)行“一室多用”“一窗多牌”；更多的是，村代辦點(diǎn)沒有全覆蓋，無法用互聯(lián)網(wǎng)，資源共享不夠，上下聯(lián)動差，不便民?？傊?，村級代辦點(diǎn)功能不健全，信息資源缺乏。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和試點(diǎn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的村支書并沒有把“加快村（社區(qū)）代辦點(diǎn)的建設(shè)”作為基本公共服務(wù)覆蓋比較急切的任務(wù)之一。“基本公共服務(wù)覆蓋行政村（社區(qū)）應(yīng)重點(diǎn)解決”十幾項(xiàng)任務(wù)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為，“加快村（社區(qū)）代辦點(diǎn)的建設(shè)”占45.9%，列第六；村支書認(rèn)為“加快村（社區(qū)）代辦點(diǎn)的建設(shè)”占32.7%，列第七。作為政府公共服務(wù)便民服務(wù)中心（站點(diǎn)）最薄弱的一環(huán)，村級代辦點(diǎn)建設(shè)沒有納入基本公共服務(wù)覆蓋比較急切的任務(wù)，這將影響公共服務(wù)的便利性、可及性與有效性。

4.服務(wù)保障覆蓋面窄。便民服務(wù)中心民生服務(wù)保障覆蓋面窄，這對普通群眾的生活影響最為直接。隨著江西省中心村群眾集中居住點(diǎn)迅速增多，集中居住點(diǎn)大都有1000多人，有的達(dá)到3000-4000人，居（村）民對社會保障、文化生活和公共服務(wù)需求的量與質(zhì)都急劇膨脹。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）社區(qū)公共服務(wù)中，發(fā)展、安全、環(huán)境需求沒有納入基本公共服務(wù)范疇，特別對特殊人群服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、文化學(xué)習(xí)技能培訓(xùn)服務(wù)嚴(yán)重不足。調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)做得不夠好的是提供回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)；提供農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)信息、種植、養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)等；豐富村（居）民業(yè)余生活。村支書認(rèn)為，行政村社區(qū)公共服務(wù)做得不夠好的是提供回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)；提供農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)信息、種植、養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)等；豐富村（居）民業(yè)余生活、養(yǎng)老保障，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，治理和防止環(huán)境污染。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的公共服務(wù)存在問題的原因

1.基層政府向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)型尚需時日。公共服務(wù)型政府尚未建立是我國公共服務(wù)總量上供給不足的最主要原因。表現(xiàn)在社區(qū)公共服務(wù)層面，就是基層政府雖然已經(jīng)意識到公共服務(wù)建設(shè)的重要性，加大了對公共服務(wù)建設(shè)的投入力度，但是在具體執(zhí)行中沒有真正樹立公共服務(wù)理念，存在著“越位”“錯位”“缺位”現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：一是政府職能缺位。通過上述對江西省街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）服務(wù)中心、社區(qū)便民服務(wù)站（點(diǎn)）政府社區(qū)公共服務(wù)的現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)，發(fā)展、安全、環(huán)境等公共服務(wù)供給仍然存在不足。政府缺乏對部分公共服務(wù)的提供力度，一些公共服務(wù)供給出現(xiàn)“真空”。二是政府職能越位。目前，我國社區(qū)公共服務(wù)市場化處于起步階段，基本公共服務(wù)多元化供給的制度機(jī)制不健全，政府直接供給、“包打天下”，“單中心”政府模式無法保證生產(chǎn)和供給的全面性和有效性。三是政府職能錯位。從縱向上看，政府職能錯位主要表現(xiàn)在各級政府之間職能界線不清。在公共服務(wù)生產(chǎn)和供給上缺乏明確的職責(zé)范圍和權(quán)力清單，監(jiān)督反饋機(jī)制匱乏。從橫向上看，主要是各級政府部門職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清，影響公共服務(wù)供給的有效性。

2.缺乏有效的需求表達(dá)和供給決策機(jī)制。政府社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)和供給主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦），運(yùn)行機(jī)制主要是“自上而下”式的供給機(jī)制。這種“自上而下”式的供給機(jī)制按照上級部門的偏好供給，居民缺少充分表達(dá)需求、參與決策的渠道；在居民需要多樣化個性化的當(dāng)下，公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性矛盾突顯。更遑論有些基層政府為達(dá)標(biāo)出政績、造亮點(diǎn)，用行政手段強(qiáng)行推動的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，就成為了“形象工程”“參觀工程”；而一些居民群眾急需要辦的項(xiàng)目，往往因其“小”，不夠“出彩”，得不到及時辦理。這樣的供給式服務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)供給與居民需求的脫節(jié)不匹配，造成資源的極大浪費(fèi)。

3.公共財政制度存在結(jié)構(gòu)性障礙。我國公共財政制度存在結(jié)構(gòu)性障礙，主要表現(xiàn)為：一是財政資源配置不均，“重城輕農(nóng)”的格局仍然存在，農(nóng)村基本公共服務(wù)的財政投入嚴(yán)重不足?？h鄉(xiāng)（街道）基層政府的財力不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力短缺，縣鄉(xiāng)基層政府財政能力不足，農(nóng)村公共服務(wù)的供給受到嚴(yán)重影響。另外，雖然基層政府可以通過轉(zhuǎn)移支付獲得上級政府的資金支持，但大多是專項(xiàng)資金，由于基層政府缺乏配套資金，直接影響到農(nóng)村公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。二是基層政府財權(quán)和事權(quán)不對等?？h鄉(xiāng)級政府財政無穩(wěn)定的稅收來源，收入不穩(wěn)定。而且，教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這些公共服務(wù)建設(shè)大多由縣鄉(xiāng)基層政府提供，基層政府在基本公共服務(wù)的財權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對稱，“錢少事多”，造成地方基層公共服務(wù)供給不足，“缺斤少兩”。

4.缺乏完善的基本公共服務(wù)法律法規(guī)?，F(xiàn)代社會，提供基本公共服務(wù)是政府的責(zé)任，享有基本公共服務(wù)是公民的權(quán)利。政府責(zé)任和公民權(quán)利需要法律法規(guī)的規(guī)范和保障。但是，目前我國關(guān)于公共服務(wù)供給的法律制度和政策體系還相對滯后。

一是各項(xiàng)公共服務(wù)中存在法律法規(guī)空白。正如黨的十八屆四中全會提出的，要“依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。”二是社會政策體系銜接協(xié)調(diào)欠缺。無法有效地將基本公共服務(wù)輸送到個體家庭社區(qū)和各類機(jī)構(gòu)組織中去，輸送到貧困者、失獨(dú)群體等弱勢群體中去，輸送到老年人、青少年、婦女等各種有需求的特殊社會群體中去。三是在考核監(jiān)督等方面的制度不健全。GDP是考核政府政績的最重要硬指標(biāo)，政府在公共服務(wù)和社會管理方面的職能履行更多地依靠行政首長的人治推動，存在人走政息，公共服務(wù)建設(shè)上缺乏動力約束機(jī)制和長效機(jī)制現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府公共服務(wù)的對策

1.理順“關(guān)系”，強(qiáng)化“聯(lián)動”，加強(qiáng)“共治”。理順“關(guān)系”，就是明確三級便民服務(wù)中心（站點(diǎn)）政府組織各自的公共服務(wù)供給責(zé)任，注重化解條塊分割合力不夠帶來的服務(wù)碎片化問題，通過職能調(diào)整歸并，逐步實(shí)現(xiàn)同類事務(wù)由一個政府部門管理，提高基層政府公共服務(wù)供給能力。強(qiáng)化“聯(lián)動”，就是要建立政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制、政府與社區(qū)間的合作機(jī)制和社區(qū)組織之間的互動機(jī)制這“三大機(jī)制”，讓自上而下的“行政化”、自下而上的“社會化”、平等競爭的“市場化”構(gòu)成社區(qū)公共服務(wù)三大不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量。一是建立政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，打破現(xiàn)有各部門“縱強(qiáng)橫弱”“條塊分割”的局面。二是建立政府與社區(qū)間的合作機(jī)制，根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的不同屬性特點(diǎn)，提供社區(qū)居民互助互益服務(wù)、社會組織志愿服務(wù)、企業(yè)網(wǎng)絡(luò)市場服務(wù)、政府公共服務(wù)，這些不同類型的服務(wù)相互補(bǔ)充合作，滿足多元化服務(wù)需求。三是建立社區(qū)組織之間的互動機(jī)制，根據(jù)社區(qū)公共服務(wù)集體消費(fèi)屬性，培養(yǎng)社區(qū)居民對公共產(chǎn)品的消費(fèi)習(xí)慣，加強(qiáng)社區(qū)與居民利益關(guān)聯(lián)。加強(qiáng)“共治”，強(qiáng)調(diào)政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、社區(qū)單位、居民協(xié)商合作，共同參與和維護(hù)社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給；推動政府與社區(qū)職能的“雙歸位”，政府部門委派給或轉(zhuǎn)移到社區(qū)的行政性工作必須要有權(quán)力清單，社區(qū)不承擔(dān)清單之外的事務(wù)，真正地把工作重點(diǎn)放在服務(wù)居民上。

2.以社區(qū)為“抓手”，建好“站（點(diǎn)）”。以社區(qū)為“抓手”，增強(qiáng)社區(qū)回應(yīng)群眾現(xiàn)實(shí)需要的意愿和能力，通過提供菜單式、個性化、靈活服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給與服務(wù)需求的有效對接。建好“站（點(diǎn)）”，就是打通公共服務(wù)供給“最后一公里”。隨著江西省中心村群眾集中居住點(diǎn)迅速增多，在居住空間上，由原來的農(nóng)村散居變?yōu)樯鐓^(qū)聚居，對發(fā)展型、享受型公共服務(wù)有著迫切需求。廣東德慶縣為每個村社會公共服務(wù)站配套“服務(wù)直通車”（摩托車），以“服務(wù)到家”方式解決偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民公共服務(wù)問題，打通最后一公里，其經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。

3.推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化是精細(xì)化的前提。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一種管理創(chuàng)新工具，是對公共服務(wù)中具有重復(fù)性的活動進(jìn)行規(guī)范，保證公共服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化、高效化發(fā)展。目前，全國各地沒有統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)模式，不同地區(qū)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的范圍、程度、水平差異明顯，基本上呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城市優(yōu)于鄉(xiāng)村，省、市、縣優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的狀況?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）做起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制定《社會公共服務(wù)辦事指南》，建立社區(qū)便民服務(wù)中心服務(wù)規(guī)范，明確規(guī)定對服務(wù)中心的場所設(shè)施、工作內(nèi)容、服務(wù)管理等方面的要求。梳理社區(qū)便民服務(wù)項(xiàng)目。健全服務(wù)人員職業(yè)能力評價體系，完善社區(qū)包片聯(lián)戶工作規(guī)范。引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士參與，多方協(xié)同推進(jìn)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

4.以民生需求為導(dǎo)向，多主體協(xié)同提供服務(wù)。以民生需求為導(dǎo)向，是要解決為誰服務(wù)的問題。當(dāng)前，社區(qū)公共服務(wù)供給與社區(qū)居民需求之間仍存在較大差距。對于基層政府而言，要改變社區(qū)公共服務(wù)主要是建設(shè)行政服務(wù)中心的觀點(diǎn)，認(rèn)識到在社區(qū)范圍內(nèi)，需求多樣化、瑣碎化、不確定，政府整齊劃一、制度化方式提供的公共服務(wù)根本無法滿足社區(qū)居民需求。多主體協(xié)同，是要解決服務(wù)由誰提供、如何提供的問題。有些地方政府認(rèn)為社區(qū)公共服務(wù)主要是建設(shè)行政服務(wù)中心問題，實(shí)質(zhì)是把多元化主體協(xié)同排除在外。多主體協(xié)同服務(wù)，要打破原有的政府、企業(yè)、非政府組織獨(dú)立提供服務(wù)的方式，構(gòu)建立體的、階梯式的多主體協(xié)同服務(wù)機(jī)制。