預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系的完善

文/張新宇

疫苗對于防止疾病傳播、保證公共衛(wèi)生安全具有重要意義。正是因此，我國才在一定范圍內(nèi)實(shí)施了實(shí)質(zhì)意義上的疫苗強(qiáng)制接種制度。同樣需要注意的問題是，限于目前的科技水平，疫苗并不可能絕對地安全，即使疫苗不存在任何的質(zhì)量問題，接種疫苗也可能造成受種者的身體損害。雖然多數(shù)情況下，接種疫苗僅會造成受種者短時(shí)間的低燒或局部紅腫等輕微損傷，但其也可能對受種者的個(gè)體健康造成嚴(yán)重?fù)p害，甚至可能造成公民癱瘓、死亡等極端后果。

我國已經(jīng)構(gòu)建了相應(yīng)的國家責(zé)任體系，允許公民對預(yù)防接種致害申請行政補(bǔ)償或國家賠償。但是，由于我國預(yù)防接種致害涉及民事和國家責(zé)任兩個(gè)體系，包括民事、行政補(bǔ)償、國家賠償三種責(zé)任形式；因此，如果各個(gè)責(zé)任形式之間不能有效銜接，就有可能出現(xiàn)對受種者不能充分救濟(jì)、對行政機(jī)關(guān)不能有效監(jiān)督等問題。本文即主要針對責(zé)任銜接中的問題展開研究，并提出相應(yīng)的完善建議。

現(xiàn)行預(yù)防接種致害救濟(jì)制度存在三種責(zé)任形式

我國的預(yù)防接種致害救濟(jì)主要由民事和國家責(zé)任兩個(gè)體系構(gòu)成。民事責(zé)任體系主要針對質(zhì)量不合格疫苗以及接種單位違反接種規(guī)范造成的損害進(jìn)行賠償。而國家責(zé)任體系則以行政補(bǔ)償制度為其主要內(nèi)容，針對合格疫苗造成的預(yù)防接種異常反應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償?！跋嚓P(guān)各方均無過錯(cuò)”既是進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，也是對民事和行政責(zé)任的一種明確劃分。簡而言之，對于一類疫苗而言，有過錯(cuò)的預(yù)防接種致害要進(jìn)行民事救濟(jì)，而無過錯(cuò)的疫苗接種致害則適用行政補(bǔ)償。

疫苗的生產(chǎn)方和接種方是否存在過錯(cuò)是劃定民事和國家責(zé)任界限的關(guān)鍵，而在國家責(zé)任體系內(nèi)，理論上亦存在行政補(bǔ)償與國家賠償?shù)膮^(qū)分問題。之所以要求國家在特定情形下承擔(dān)一定的國家賠償責(zé)任，是因?yàn)閲?yán)格來說，在預(yù)防接種過程中除了疫苗生產(chǎn)方和接種方可能存在過錯(cuò)外，國家也可能存在怠于履行監(jiān)管職責(zé)的情況。而國家賠償除了具備損害救濟(jì)功能外，也具有一定的違法抑制功能。如此，通過國家賠償制度亦可以起到督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員積極履行法定職責(zé)的作用。

現(xiàn)行預(yù)防接種致害救濟(jì)制度責(zé)任銜接中的問題

（一）民事責(zé)任與行政補(bǔ)償之間存在救濟(jì)漏洞

除了“過錯(cuò)”之外，“因果關(guān)系”也是確定是否進(jìn)行救濟(jì)的關(guān)鍵因素，“因果關(guān)系”的復(fù)雜性很可能導(dǎo)致民事責(zé)任與行政補(bǔ)償之間出現(xiàn)救濟(jì)漏洞。因果關(guān)系二分論雖將因果關(guān)系分為事實(shí)因果關(guān)系（責(zé)任成立的因果關(guān)系）和法律因果關(guān)系（責(zé)任范圍的因果關(guān)系）兩個(gè)層次，但在因果關(guān)系的實(shí)際判定中，卻并非只需進(jìn)行兩個(gè)步驟的判斷。例如，事實(shí)因果關(guān)系又可再細(xì)分為因果關(guān)系I和因果關(guān)系II。因果關(guān)系I關(guān)注的問題是，發(fā)生了什么；而因果關(guān)系II關(guān)注的問題則是，如果侵權(quán)行為人小心行事，會發(fā)生什么。

至少在理論上存在這樣一種可能，疫苗接種中的民事主體存在過錯(cuò)，但是，過錯(cuò)與損害結(jié)果之間僅存在因果關(guān)系I，并不存在因果關(guān)系II。在這種情況下，受種者顯然無法獲得民事上的賠償。但是，由于預(yù)防接種致害行政補(bǔ)償以“相關(guān)各方均無過錯(cuò)”為基本前提，在民事主體存在過錯(cuò)的情況下，受種者自然也無法取得行政補(bǔ)償。

在郭某與某中心醫(yī)療損害責(zé)任糾紛一案中，原告郭某在家長的帶領(lǐng)下至被告某中心接種麻疹和乙腦疫苗，但被告某中心并沒有按照上海市預(yù)防接種工作規(guī)范的要求對郭某進(jìn)行書面告知及簽字。在接種后，原告開始出現(xiàn)過敏性皮疹等反應(yīng)，其遂以被告違反接種規(guī)范，未盡告知義務(wù)為由，要求被告對其進(jìn)行賠償。上海市黃浦區(qū)醫(yī)學(xué)會出具的鑒定結(jié)論雖然認(rèn)定被告違反接種規(guī)范，且不能排除接種疫苗引起過敏。但是，由于原告郭某在疫苗接種前并無過敏病史，鑒定結(jié)論最終認(rèn)定，書面告知與損害結(jié)果并無因果關(guān)系，郭某與某中心不構(gòu)成醫(yī)療事故。顯然，醫(yī)學(xué)會認(rèn)為，在沒有過敏史的情況下，即使進(jìn)行書面告知也不能避免損害的發(fā)生，因而雖然不能排除因果關(guān)系I的存在，但由于不具備因果關(guān)系II，是以整體上仍不存在因果關(guān)系。

因此，目前的預(yù)防接種救濟(jì)制度以相關(guān)各方是否存在“過錯(cuò)”作為判定救濟(jì)方式的標(biāo)準(zhǔn)，這種區(qū)分方式雖然看似嚴(yán)絲合縫，實(shí)際上卻存在一定的救濟(jì)漏洞，使得一部分損害既無法獲得民事賠償，也不能獲得行政補(bǔ)償。對于受種者而言，這顯然是不公平的。

（二）國家賠償?shù)倪`法抑制功能難以發(fā)揮

現(xiàn)行行政補(bǔ)償和國家賠償兩種制度并行的理想目標(biāo)是，對于國家合法的侵權(quán)行為進(jìn)行行政補(bǔ)償，對于國家違法的侵權(quán)行為則進(jìn)行國家賠償，并對可能存在的公務(wù)人員違法行為進(jìn)行追償。如此，國家賠償除了具有損害救濟(jì)的功能之外，也可以起到一定的違法抑制作用。但是，制度理想與實(shí)踐之間往往存在很大的落差，在預(yù)防接種致害救濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，國家賠償幾乎沒有發(fā)揮任何的違法抑制功能。

國家賠償在預(yù)防接種致害救濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)未能發(fā)揮作用是多方面原因造成的：

第一，在預(yù)防接種致害救濟(jì)領(lǐng)域，國家賠償在程序上處于較為末端的位置。實(shí)際情況當(dāng)中，預(yù)防接種致害一旦發(fā)生，能第一時(shí)間了解到損害發(fā)生的往往是疫苗接種機(jī)構(gòu)。其后，當(dāng)?shù)丶部夭块T一般也會參與到損害事件的調(diào)查中來。因此，在損害發(fā)生初期，民事賠償和行政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)機(jī)構(gòu)就已經(jīng)可以參與到救濟(jì)程序當(dāng)中。畢竟對于多數(shù)受種者而言，首要問題是盡可能地獲取充分的救濟(jì)，而不是追究某個(gè)具體的機(jī)構(gòu)或者工作人員。因此，多數(shù)受種者會根據(jù)自己的實(shí)際情況，選擇接受民事賠償或者行政補(bǔ)償，亦或是與相關(guān)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的討價(jià)還價(jià)。除非受種者對于補(bǔ)償或賠償結(jié)果極不滿意，受種者幾乎不會越過民事賠償和行政補(bǔ)償，直接通過國家賠償尋求救濟(jì)。

第二，申請國家賠償?shù)碾y度較大，這也很可能使得受種者傾向于接受民事賠償或行政補(bǔ)償。預(yù)防接種致害救濟(jì)屬于行政賠償?shù)姆懂牐`法歸責(zé)是行政賠償?shù)奈ㄒ粴w責(zé)原則。受此影響，“法”經(jīng)常被進(jìn)行狹義理解。由于疫苗接種過程當(dāng)中的工作規(guī)范、免疫程序、使用指導(dǎo)原則等均不屬于法律、法規(guī)。因此，即使違反上述規(guī)范、程序等，例如，未按照預(yù)防接種工作規(guī)范對疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)進(jìn)行報(bào)告，或者未依照規(guī)范展開督導(dǎo)工作，也很難被認(rèn)定為“違法”。甚至，這些接種規(guī)范、程序、指導(dǎo)原則等，也很可能被認(rèn)為不是強(qiáng)制性規(guī)定，因而根本不屬于可訴的行政行為。而且，由于在預(yù)防接種領(lǐng)域，相關(guān)機(jī)關(guān)主要以不作為違法致害居多，這又使得申請國家賠償?shù)碾y度進(jìn)一步加大。

第三，追償制度也并未有效運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，即使受種者獲得了國家賠償，國家賠償制度的違法抑制功能也未必能得以發(fā)揮。

預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系的必要調(diào)整

（一）由行政補(bǔ)償進(jìn)行兜底性的損害救濟(jì)

預(yù)防接種致害救濟(jì)的首要目的在于對遭受損害的受種者進(jìn)行充分的救濟(jì)。但是，由于預(yù)防接種致害涉及多種責(zé)任形式，若想充分實(shí)現(xiàn)救濟(jì)功能，就必須考慮責(zé)任形式的銜接，特別是民事責(zé)任與行政補(bǔ)償之間的銜接問題。

雖然從應(yīng)然層面而言，預(yù)防接種致害的救濟(jì)體系應(yīng)當(dāng)沒有漏洞。但正如前述，部分預(yù)防接種致害雖與相關(guān)各方的過錯(cuò)具有一定關(guān)聯(lián)，但由于不具備因果關(guān)系II，此種損害無法獲得民事救濟(jì)。而由于目前行政補(bǔ)償要求“相關(guān)各方均無過錯(cuò)”，這部分預(yù)防接種致害也無法獲得行政補(bǔ)償。那么，需要考慮的問題就是，對于這個(gè)不該存在的救濟(jì)漏洞，到底應(yīng)當(dāng)通過民事途徑還是行政補(bǔ)償進(jìn)行救濟(jì)。

實(shí)際上，民事途徑也不失為一種選擇。但是，必須考慮的問題是，所謂的因果關(guān)系II至少為侵權(quán)訴訟中的被告提供了一種抗辯的可能，即如果能證明自己即使小心行事，也無法避免損害結(jié)果的發(fā)生，就可以免于被追究侵權(quán)賠償責(zé)任。如果對因果關(guān)系II—概不予考慮，通通要求疫苗生產(chǎn)方、接種方承擔(dān)賠償責(zé)任，顯然過于苛刻。良好的預(yù)防接種致害救濟(jì)制度既應(yīng)當(dāng)為受害者提供必要的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)對疫苗生產(chǎn)企業(yè)的研發(fā)工作進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓膭?lì)。從這個(gè)角度來說，顯然也不應(yīng)當(dāng)對相關(guān)民事主體過于苛刻。

正是因此，筆者認(rèn)為，由行政補(bǔ)償進(jìn)行兜底性的損害救濟(jì)，將行政補(bǔ)償導(dǎo)向一種純粹的結(jié)果責(zé)任，從而消除救濟(jì)漏洞更為合理。所謂“結(jié)果責(zé)任”是指，不論原因行為是合法還是違法，也不論行為人是否具有故意或者過失，只要作為行政活動的結(jié)果所產(chǎn)生的損害為一般社會觀念所不允許，那么，國家或者公共團(tuán)體就必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。由于其不追求故意過失之類主觀性歸責(zé)事由，所以，這種觀點(diǎn)又稱為無過失賠償責(zé)任?？紤]到預(yù)防接種也有相當(dāng)大的國家強(qiáng)制因素在內(nèi)，公民個(gè)體并沒有充分的選擇自由。行政補(bǔ)償?shù)氖滓康木蛻?yīng)當(dāng)是對國家行為所造成的損害進(jìn)行填補(bǔ)，至于相關(guān)各方的行為是違法還是合法，以及其是否存在過錯(cuò)，并不是行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)首要考慮的問題。只要公民確系因接種疫苗而導(dǎo)致了損害，若其無法取得民事賠償，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兜底性的救濟(jì)責(zé)任。因此，要求“相關(guān)各方均無過錯(cuò)”才屬于“預(yù)防接種異常反應(yīng)”的規(guī)定實(shí)有進(jìn)一步討論的必要。

（二）強(qiáng)化國家責(zé)任體系的違法抑制功能

除救濟(jì)功能外，國家責(zé)任體系還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮相應(yīng)的違法抑制功能。傳統(tǒng)意義上，這一功能應(yīng)由國家賠償制度予以發(fā)揮。但前文已述，由于我國目前的國家賠償制度仍然存在一定的缺陷，這使得國家賠償在預(yù)防接種領(lǐng)域很難發(fā)揮其應(yīng)有功能。對此，依據(jù)常規(guī)思路顯然應(yīng)該考慮對現(xiàn)行的國家賠償制度予以完善。但是，如果想讓國家賠償制度在預(yù)防接種領(lǐng)域有所作為，既需要對違法歸責(zé)原則進(jìn)行修改，又要對追償制度進(jìn)行相應(yīng)完善，其難度顯然不小。而且，現(xiàn)階段民事責(zé)任、行政補(bǔ)償和國家賠償三種責(zé)任形式并存的局面，已經(jīng)造成程序銜接上的問題，過度復(fù)雜的求償程序，很可能使得公民在救濟(jì)過程中無所適從。既然多數(shù)受種者已經(jīng)出于理性選擇，不通過國家賠償尋求救濟(jì)，此時(shí)，是否可以通過其他方式來強(qiáng)化國家責(zé)任體系的違法抑制功能就顯得尤為重要。

實(shí)際上，現(xiàn)行制度也并非對國家責(zé)任體系中應(yīng)有的違法抑制和監(jiān)督制裁功能完全予以忽視?！兑呙绻芾矸ā返?5條第2款就規(guī)定，因預(yù)防接種導(dǎo)致受種者死亡、嚴(yán)重殘疾或者群體性疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)等對社會有重大影響的疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)，由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門、承擔(dān)藥品監(jiān)督管理職責(zé)的部門按照各自職責(zé)組織開展調(diào)查、處理。如能及時(shí)展開調(diào)查，準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)造成異常反應(yīng)的原因，顯然可以對預(yù)防接種過程中的各方主體有所威懾，也能起到督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履職的作用。但是，由于衛(wèi)生部門和藥監(jiān)部門本身即為疫苗流通和接種的主管部門，如果沒有一定的外部監(jiān)督，這種內(nèi)部的調(diào)查仍可能存在避重就輕的問題。因此，在制定《疫苗管理法》的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)增加相應(yīng)的配套規(guī)定來強(qiáng)化國家責(zé)任體系的違法抑制功能。

可供選擇的完善方案

（一）通過行政法規(guī)將部分“有過錯(cuò)致害”納入行政補(bǔ)償?shù)姆懂?/h3>

前文已經(jīng)提到，考慮到不應(yīng)對民事主體過于苛刻，對于目前的救濟(jì)漏洞應(yīng)當(dāng)通過行政補(bǔ)償進(jìn)行救濟(jì)。但是，由于在此種情形下，相關(guān)各方確實(shí)存在過錯(cuò)，這又顯然與行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件“相關(guān)各方均無過錯(cuò)”明顯沖突。是以，若想將此種情形納入行政補(bǔ)償?shù)姆懂牐筒坏貌粚π姓a(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件進(jìn)行一定的突破。

鑒于《疫苗流通和預(yù)防接種條例》和《疫苗管理法》均始終要求，只有“相關(guān)各方均無過錯(cuò)”的預(yù)防接種致害方才屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)，才需要進(jìn)行行政補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，可以考慮通過行政法規(guī)將部分存在“過錯(cuò)”的預(yù)防接種致害納人行政補(bǔ)償?shù)姆懂?。例如，至少?yīng)通過行政法規(guī)明確：接種單位違反預(yù)防接種工作規(guī)范、免疫程序、疫苗使用指導(dǎo)原則、接種方案造成損害或不能排除接種疫苗造成損害，但人民法院認(rèn)定接種單位不需要承擔(dān)民事責(zé)任的，也應(yīng)視為預(yù)防接種異常反應(yīng)。如此，雖然突破了“相關(guān)各方均無過錯(cuò)”這一預(yù)防接種異常反應(yīng)的構(gòu)成要件，但由于《疫苗管理法》第52條對不屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)的事項(xiàng)進(jìn)行了列舉，行政補(bǔ)償?shù)姆秶膊粫贿^度擴(kuò)大。同時(shí)，通過行政法規(guī)的規(guī)定，則既可以有效填補(bǔ)現(xiàn)有的救濟(jì)漏洞，也可以明確，在此種特殊情況下，只有民事主體不承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任，行政補(bǔ)償才承擔(dān)兜底性的補(bǔ)償義務(wù)。

此外，從長遠(yuǎn)來看，如果能不再將“相關(guān)各方均無過錯(cuò)”作為預(yù)防接種異常反應(yīng)的構(gòu)成要件，對于進(jìn)一步合理擴(kuò)大行政補(bǔ)償?shù)姆秶簿哂兄匾饬x。例如，有學(xué)者就指出，不考慮受種者的信息接受能力和理解能力，一旦受種者存在與有過失，就徑行將損害排除出行政補(bǔ)償?shù)姆秶?，也并不符合充分救?jì)受種者的制度目標(biāo)。因此，通過行政法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)完善，也可以為逐漸擴(kuò)大行政補(bǔ)償?shù)姆秶A(yù)留空間。

（二）通過行政公益訴訟和信息公開強(qiáng)化外部監(jiān)督

實(shí)際上，由于疫苗事件頻發(fā)，目前預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系違法抑制功能有所缺失的問題已經(jīng)得到了一定程度的重視。在缺乏外部監(jiān)督的情況下，目前《疫苗管理法》雖然規(guī)定了極其嚴(yán)格的法律責(zé)任，但由于其僅規(guī)定由衛(wèi)生部門和藥監(jiān)部門組織調(diào)查、處理，實(shí)際的違法抑制效果恐怕仍不容樂觀。正是因此，除了主管部門的調(diào)查外，還需要將其他制度嵌入預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系當(dāng)中，從而真正地對國家責(zé)任體系的違法抑制功能有所強(qiáng)化。

在實(shí)踐當(dāng)中，已有一些相關(guān)制度開始發(fā)揮作用。比如，問責(zé)制度就發(fā)揮了一定的違法抑制功能。在“長生疫苗事件”后，吉林省和長春市就對共計(jì)13名干部作出了組織處理。除問責(zé)制度以外，行政公益訴訟制度也在實(shí)踐中發(fā)揮了一定作用，同樣在“長生疫苗事件”發(fā)生后，多地檢察機(jī)關(guān)就開展了公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督工作。

就上述兩個(gè)制度而言，由于問責(zé)制度制度化程度不高，將其嵌入預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系的難度較大。相對而言，行政公益訴訟主要是線索不足的問題，這一問題顯然更容易解決。因此，未來可以考慮通過相應(yīng)的配套規(guī)定，明確要求“衛(wèi)生健康主管部門及承擔(dān)藥品監(jiān)督管理職責(zé)的部門在對重大影響的疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)進(jìn)行調(diào)查和處理后，應(yīng)將相關(guān)調(diào)查結(jié)論或處理結(jié)果通報(bào)同級人民檢察院”。如此，則可以為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供必要的線索，從而盡可能地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疫苗監(jiān)管中的問題，并進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。

同時(shí)，考慮到疫苗事件頻發(fā)，公眾對疫苗監(jiān)管及救濟(jì)情況均較為關(guān)注，也應(yīng)當(dāng)對預(yù)防接種異常反應(yīng)行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況進(jìn)行信息公開。這樣，既可以滿足公眾的信息需求，實(shí)際上也可以為公民提供便利，方便其對預(yù)防接種異常反應(yīng)行政補(bǔ)償工作進(jìn)行監(jiān)督。因此，也應(yīng)當(dāng)考慮增加相應(yīng)配套規(guī)定，明確“各級衛(wèi)生健康主管部門對預(yù)防接種異常反應(yīng)行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況應(yīng)主動公開”。