論我國環(huán)境法律的體系化

文/徐以祥

體系化的方法是法學(xué)的重要方法之一。特別是在大陸法系國家，體系化不僅被認為是法學(xué)學(xué)科理性和科學(xué)的象征，還被認為是維護法秩序的安定和正義的關(guān)鍵所在。梳理現(xiàn)有的文獻，以下兩個層面的運用是比較普遍的：第一，將體系化方法作為法學(xué)學(xué)科理論體系建構(gòu)的重要方法進行運用；第二，將體系化方法作為法律體系科學(xué)化建構(gòu)和立法完善的重要方法進行運用。前一個層面的運用可被稱為法學(xué)的體系化，后一個層面的運用可被稱為法律或立法的體系化。在我國環(huán)境法領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境法律在近年來進入活躍期，大量的立法和修法活動接踵而至，環(huán)境法律之間的整體架構(gòu)問題的日漸凸顯，需要運用體系化的方法來討論環(huán)境法律體系的科學(xué)建構(gòu)。

我國環(huán)境法律的體系性困境

我國目前的環(huán)境法律規(guī)范是一個以要素保護為重心和主線的法律規(guī)范系統(tǒng)。除個別法律帶有綜合性的內(nèi)容外，大多數(shù)環(huán)境類法律注重發(fā)揮單行法的規(guī)范功能，主要包括規(guī)范污染控制、規(guī)范單項資源利用和生態(tài)保護三類法律。這種以要素保護為重心和主線的法律規(guī)范將生態(tài)環(huán)境保護這一宏大的任務(wù)分解為污染防治、自然資源保護和生態(tài)保護等子系統(tǒng)，并進一步將各個子系統(tǒng)分為各種環(huán)境要素、資源要素和生態(tài)要素進行立法保護。通過步步分解的做法將生態(tài)環(huán)境保護這一宏大任務(wù)進行落實，具有一定的科學(xué)性和合理性。然而，我國目前以要素為重心和主線的環(huán)境法律規(guī)范構(gòu)成，存在著以下比較突出的整體結(jié)構(gòu)和功能上的問題：

（一）注重要素保護但忽略體系整合。首先，環(huán)境立法被分割為污染防治、自然資源保護和生態(tài)保護三個子系統(tǒng)，造成了污染防治、自然資源保護和生態(tài)保護之間的立法分離。其次，以要素保護為重心的環(huán)境法律容易忽略各種環(huán)境及資源要素之間的相互影響，還會過分關(guān)注某一問題的及時解決而導(dǎo)致法律資源的非理性配置。

（二）環(huán)境立法空白與立法重疊并存。一方面，我國的環(huán)境立法中存在立法空白和短板的現(xiàn)象。在環(huán)境法律的三個重要領(lǐng)域中，污染防治領(lǐng)域的立法相對完善，生態(tài)保護的法律則成為目前我國環(huán)境立法最為薄弱的領(lǐng)域。另一方面，我國的環(huán)境立法中存在法律條文的重復(fù)和法律制度的重疊問題。首先，各個環(huán)境法律之間存在形式上的條文重疊。其次，一些法律的規(guī)定之間雖然在形式上不存在條文的重疊，但在制度功能上存在重疊，造成了行政相對人的負擔過重，違反了環(huán)境規(guī)制的比例性原則。

（三）環(huán)境法律的價值融貫性缺失。首先，由于我國的環(huán)境資源立法是由不同的部門主導(dǎo)，在不同的背景下制定的，存在一些法律之間相互沖突的現(xiàn)象，這種法律之間的相互沖突導(dǎo)致了法律功能的失調(diào)。其次，我國不同環(huán)境資源法律規(guī)定之間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象也普遍存在。一個典型的例子就是各種規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)。

法律體系化的基本原理

（一）法律體系的涵義。在法學(xué)上，法律體系有其獨有的涵義。在最一般的意義上，法律體系是“由法律要素以一定的結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)而成的整體”。但是，不同學(xué)者對法律體系是以何種“法律要素”，以何種“結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)”形成何種“整體”，莫衷一是。馮威將近代以來的法律體系模式劃分為三種類型，即公理化—演繹性模式、價值論模式和規(guī)范論模式。規(guī)則—原則的規(guī)范論模式的法律體系在吸收了純粹法學(xué)的規(guī)范理論的基礎(chǔ)上，進一步將法律規(guī)范類型化為法律規(guī)則和法律原則兩種基本要素，其法律體系觀既兼顧了法律體系的形式理性和邏輯自足性，又吸收了利益法學(xué)價值融貫的思想內(nèi)核，是一種具有很強解釋力的法律體系觀。

（二）法律體系的內(nèi)在體系和外在體系的劃分。法律體系可以劃分為內(nèi)在體系和外在體系。外在體系被界定為法律的規(guī)則體系，而內(nèi)在體系被界定為以原則為核心的價值體系。在外在的規(guī)范體系中，抽象的法律概念（類型作為補充）是基本的基石，法律規(guī)則是主要的規(guī)范形態(tài)；在內(nèi)在的規(guī)范體系中，法律理念是其基本的基石，法律原則是其基本的規(guī)范形態(tài)。

（三）法律體系化的涵義和特征。法律體系化，即根據(jù)法律體系的要求，通過立法、法律解釋等手段，使相關(guān)法律規(guī)范成為具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的法律規(guī)范所構(gòu)成的、具有內(nèi)在價值融貫的有機整體的過程。法律體系化包括內(nèi)在的價值體系和外在的規(guī)則體系兩個方面。法律體系化具有外在體系的形式理性特征，這些特征包括：第一，內(nèi)容的全面性；第二，規(guī)范的一致性；第三，邏輯的自洽性。法律體系化還具有內(nèi)在體系的價值融貫性特征，其強調(diào)各種規(guī)范的目標一致化，要求由法律理念作為基石的法律原則所追求的價值在具體的法律規(guī)則和由法律規(guī)則所組成的法律制度能夠得到一貫性的表達。

法律體系化基本原理在環(huán)境法中的運用

在梳理法律體系化基本原理的基礎(chǔ)上，需要討論將法律體系化的基本原理在環(huán)境法領(lǐng)域中進行具體運用的問題。

（一）法律體系化基本原理在環(huán)境法領(lǐng)域的適用性探討

環(huán)境法律規(guī)范具有與傳統(tǒng)部門法律規(guī)范不同的特征。環(huán)境法是一個不同于民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)部門法的規(guī)范集成方式。按照近年來所興起的領(lǐng)域法學(xué)的理論，環(huán)境法律屬于領(lǐng)域性法律，研究環(huán)境法律的法學(xué)屬于領(lǐng)域法學(xué)。環(huán)境法是一個新興的法律領(lǐng)域，是以應(yīng)對和解決生態(tài)環(huán)境問題為中心的，其調(diào)整的是涉及環(huán)境保護的社會關(guān)系。環(huán)境法是按照事物的領(lǐng)域來進行規(guī)范集成的，它所關(guān)注的不是調(diào)整社會關(guān)系的法律性質(zhì)，而是事物的性質(zhì)，因而從傳統(tǒng)的法律部門的視角來看，其調(diào)整的社會關(guān)系是綜合性的，其調(diào)整的方法也是綜合性的。

盡管環(huán)境法律規(guī)范具有與傳統(tǒng)部門法律規(guī)范不同的特征，但是法律體系化基本原理在環(huán)境法領(lǐng)域中仍然有運用的可能性。這主要有以下幾個理由：第一，環(huán)境法律領(lǐng)域是一個成熟和穩(wěn)定的法律領(lǐng)域，具有數(shù)量眾多而穩(wěn)定的環(huán)境法律；第二，環(huán)境法律具有其獨特的理念和價值追求，從價值層面具備法律體系化的條件；第三，從實踐情況來看，環(huán)境法律體系化已經(jīng)在多個國家付諸實踐。

法律體系化的原理在環(huán)境法領(lǐng)域不僅是可以運用的，而且具有運用的必要性。環(huán)境法律作為一個以應(yīng)對和解決環(huán)境問題為中心的法律領(lǐng)域，決定了環(huán)境法律需要遵循生態(tài)理性的要求，即要遵循生態(tài)環(huán)境這一領(lǐng)域的特殊規(guī)律，追求實質(zhì)性的效果，生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性決定了環(huán)境法應(yīng)當貫徹綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法。用系統(tǒng)和整體的方法來將環(huán)境法律體系化，能夠有效促進環(huán)境法律目標的實現(xiàn)，對環(huán)境問題的有效應(yīng)對具有重要的意義。

（二）環(huán)境法律體系化的主要要求

環(huán)境法律體系化首先應(yīng)當具備法律體系化的特征，即應(yīng)當符合法律體系的外在形式理性的要求和內(nèi)在的價值融貫性要求。除此之外，作為一個以解決和應(yīng)對環(huán)境問題為主要目標和存在價值的領(lǐng)域性法律，環(huán)境法律體系化還應(yīng)當符合實效性的要求，即環(huán)境法律的體系化應(yīng)當能夠增強環(huán)境法律應(yīng)對和解決環(huán)境問題，系統(tǒng)和有效地防范環(huán)境風(fēng)險。因此，環(huán)境法律體系化應(yīng)當符合三項基本要求：（1）法律體系化的形式理性要求；（2）法律體系化的價值融貫性要求；（3）法律體系化的效用理性要求，即通過體系化能夠促進環(huán)境法律系統(tǒng)地、有效地防范環(huán)境風(fēng)險，提升環(huán)境品質(zhì)。這三項要求中，價值融貫性屬于環(huán)境法內(nèi)部體系的要求，而環(huán)境法律體系化的形式理性要求和效用理性要求屬于外部體系的要求。

我國環(huán)境法律體系化的未來路徑

針對我國環(huán)境法律整體結(jié)構(gòu)及功能上存在的體系性問題，根據(jù)法律體系化的一般原理，我國環(huán)境法律要實現(xiàn)體系化的整合需要選取以下路徑：

（一）以環(huán)境價值融貫性為核心建構(gòu)環(huán)境法的內(nèi)在價值體系

環(huán)境法的內(nèi)在體系，是指以生態(tài)利益為核心利益訴求，以環(huán)境法的一般法律原則為主要規(guī)范形態(tài)的價值體系。生態(tài)文明的理論要求法律對具有公共性的、體現(xiàn)未來時代人利益和自然生態(tài)本身價值的生態(tài)環(huán)境利益進行系統(tǒng)性的、整體性的保護，這決定了僅僅依托傳統(tǒng)的法律部門不能對生態(tài)環(huán)境提供有效的保護。生態(tài)文明需要一個以生態(tài)環(huán)境價值為核心價值，以生態(tài)環(huán)境公共利益保護為核心訴求的法律體系。在生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范中，生態(tài)環(huán)境保護是其核心的價值訴求，這些法律規(guī)范對生態(tài)環(huán)境提供直接的保護，為生態(tài)環(huán)境利益設(shè)置核心的法律原則，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護的核心的制度體系。

2014年修訂的《環(huán)境保護法》第5條明確規(guī)定了環(huán)境法的四項基本法律原則，即保護優(yōu)先原則、預(yù)防為主綜合治理的原則、損害擔責原則和公眾參與原則。目前的環(huán)境法四個基本原則，已經(jīng)初步構(gòu)架了環(huán)境法的內(nèi)在價值體系。保護優(yōu)先原則提出了環(huán)境法這一價值體系的核心價值理念——生態(tài)環(huán)保價值，預(yù)防原則提供了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保價值的程序理念并將比例原則融入其中。將損害擔責原則調(diào)整為環(huán)境平等原則后，環(huán)境公平原則和公眾參與原則從實體正義和程序正義兩個方面塑造環(huán)境法的價值體系——通過公正地配置環(huán)境利益與環(huán)境負擔，建立公正的環(huán)境程序來維護生態(tài)環(huán)境利益。這一價值體系能夠普遍地適用于污染防治、自然資源管理、生態(tài)保護等環(huán)境法律中，對具體的制度構(gòu)造和司法實踐提供價值指引。未來的具體的立法和法律適用，需要將這一價值體系貫徹始終，一方面對不符合這一價值體系的相關(guān)規(guī)定進行修改并制定出更好地貫徹這一價值體系的規(guī)范，另一方面要在具體的法律解釋中貫徹這些價值的功能，使這些法律原則在法律解釋中發(fā)揮出其功能。

（二）以內(nèi)容全面性和邏輯自洽性為重點完善環(huán)境法律的整體組成及其結(jié)構(gòu)

首先，我國的社會主義法律體系中應(yīng)當確立環(huán)境法律體系的地位，并按照生態(tài)文明的總體要求建構(gòu)內(nèi)容全面的環(huán)境法律體系。在當前法律體系中，環(huán)境資源法沒有成為獨立的法律體系。污染防治法被劃入了行政法，有關(guān)資源和生態(tài)保護的法律被劃入了經(jīng)濟法。在生態(tài)文明入憲的背景下，環(huán)境法作為一個獨立的部門法律體系的地位應(yīng)當?shù)玫酱_認，而且，應(yīng)當根據(jù)生態(tài)文明的要求，彌補環(huán)境法律的空白和短板。特別是在目前比較薄弱的自然資源法和生態(tài)保護法兩個領(lǐng)域，需要通過修改相關(guān)法律和制定新的法律來彌補我國環(huán)境法律體系的空白和短板。在自然資源法方面，我國目前的自然資源保護及綜合利用的法律規(guī)定是相當薄弱的，需要從自然資源的綜合統(tǒng)一管理的理念出發(fā)制定自然資源領(lǐng)域的基本法，并在《土地管理法》《森林法》《水資源法》等具體的自然資源立法中貫徹生態(tài)保護和自然保護的理念，在不超過生態(tài)限度的前提下發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟價值。在生態(tài)保護方面，我國需要制定總體的生態(tài)保護的基本法，并在此前提下制定《國家公園法》《自然保護地法》《生物安全法》等法律生態(tài)保護的具體法律，構(gòu)建我國的生態(tài)保護法律子系統(tǒng)。

其次，應(yīng)當選擇合理的模式來進行環(huán)境法律體系整合，以促進環(huán)境法律內(nèi)部的邏輯自洽和結(jié)構(gòu)合理。關(guān)于生態(tài)環(huán)境法律體系整合的模式，主要有兩種模式：（1）基本法—單行法模式；（2）法典化模式。我國目前所采取的基本法—單行法整合模式在環(huán)境法律的體系整合方面并不成功?！董h(huán)境保護法》并未承擔起生態(tài)環(huán)境保護總則的功能。一方面，《環(huán)境保護法》中存在大量的具體的污染防治的條款和污染防治的單行立法完全重合；另一方面，在自然資源和生態(tài)保護方面的總則性規(guī)定并未沒有得到提煉和規(guī)定。未來可以考慮通過適度法典化的方式來進行我國環(huán)境法律的體系整合。即從生態(tài)環(huán)境資源一體化規(guī)制的視角，制定針對污染防治、自然資源利用和生態(tài)保護的總則性規(guī)范，通過這種總則性規(guī)范來實現(xiàn)環(huán)境法律的體系整合。

（三）以提升有效性為目標推動環(huán)境法律制度體系的功能優(yōu)化

我國的環(huán)境資源法律制度體系已經(jīng)初具雛形。在污染防治方面，我國建立了從事前預(yù)防、事中控制到事后監(jiān)管的法律制度。但是，我國的環(huán)境資源法律制度面臨著系統(tǒng)有效性不足的短板，未來需要通過制度的改革和整合以提升制度系統(tǒng)的有效性，主要需要考量以下幾個方面：

第一，根據(jù)環(huán)境、資源和生態(tài)整體性保護的理念對污染防治、自然資源保護及生態(tài)保護三大制度版塊進行體系整合。在現(xiàn)有的制度下，污染防治、自然資源開發(fā)保護和生態(tài)保護被分割成三個制度版塊，這與生態(tài)系統(tǒng)整體保護的理念不符。未來需要在整體的制度整合上著力。首先，應(yīng)當強化總體的生態(tài)環(huán)境狀況評估制度和規(guī)劃制度在環(huán)境資源法中的基礎(chǔ)性地位?？茖W(xué)的風(fēng)險評估是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)性和前提性的步驟。其次，確立生態(tài)環(huán)境資源綜合規(guī)劃在各種規(guī)劃中的先定性效力，確?！岸嘁?guī)合一”并以生態(tài)環(huán)境規(guī)劃為前提。

第二，構(gòu)建以人體健康和生態(tài)安全為初級目標、以不斷提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)為高級目標的制度體系。首先，確保人體的健康和生態(tài)系統(tǒng)的安全是制度體系優(yōu)先應(yīng)當實現(xiàn)的目標，相關(guān)的制度短板需要優(yōu)先得到彌補。在公眾健康保護方面，我國應(yīng)當建立健全包括公眾健康保護的相關(guān)環(huán)境規(guī)劃制度及標準制度、健康風(fēng)險評估制度、公眾環(huán)境健康風(fēng)險管理制度、公眾環(huán)境健康風(fēng)險交流制度等具體制度在內(nèi)的法律制度。在生態(tài)系統(tǒng)安全方面，我國建立健全以生態(tài)紅線制度和國土空間開發(fā)保護制度為核心的相關(guān)制度體系，確保生態(tài)空間和生態(tài)功能的基本安全。其次，要達成生態(tài)環(huán)境品質(zhì)提升的目標，需要強化生態(tài)環(huán)境效果總體管控制度在我國環(huán)境資法律制度體系中的地位。側(cè)重于總體的環(huán)境質(zhì)量管控的主要制度包括：排放總量控制制度、取用總量控制制度、基本環(huán)境能力保持制度、保護區(qū)制度和環(huán)保“紅線”制度、環(huán)保名錄制度、環(huán)保規(guī)劃制度等。未來的環(huán)境法律制度體系建構(gòu)中，需要將這些制度提升到與微觀的項目管理和行為規(guī)制同等的地位，并處理好其與微觀的項目規(guī)制、個體行為規(guī)制制度的關(guān)系。

結(jié)論

我國的環(huán)境法律在總體結(jié)構(gòu)和功能上存在體系性的問題，需要借助于法律體系化的理論來將其體系化。法律的體系化不僅包括以法律規(guī)則為主要形態(tài)的外在規(guī)則體系的建構(gòu)，而且包括以法律原則為主要形態(tài)的內(nèi)在價值體系的建構(gòu)。法律體系化的一般原理不僅能夠在傳統(tǒng)的民法、刑法等部門法中進行運用，而且在環(huán)境法律這一新興的法律領(lǐng)域中也具有適用性，生態(tài)環(huán)境問題的整體性和系統(tǒng)性也對環(huán)境法律這一問題應(yīng)對型的法律的體系化提出了要求。根據(jù)法律體系化的一般原理和環(huán)境法律問題應(yīng)對型的特征，我國未來的環(huán)境法律體系化應(yīng)當從環(huán)境法律內(nèi)在價值體系構(gòu)建、完善環(huán)境法律的外在規(guī)則體系和增強環(huán)境法律制度的體系功能三個方面進行推進，以規(guī)范主義的進路促進生態(tài)環(huán)境問題的系統(tǒng)、長遠和有效應(yīng)對。