特朗普執(zhí)政后美國國家安全委員會的變化

孫成昊

[內(nèi)容提要] 特朗普任內(nèi)的美國國家安全委員會架構(gòu)在沿襲前一屆政府“三級委員會”模式的基礎(chǔ)上略有調(diào)整，并未出現(xiàn)突破式改革。但國安會也有一系列新變化和新特征，包括核心幕僚變動導(dǎo)致機制不穩(wěn)、正式會議數(shù)量銳減影響機制作用等，這些變化主要歸因于特朗普的執(zhí)政風(fēng)格、管理方式以及非正式?jīng)Q策流程造成的沖擊。而國家安全顧問一職頻繁更迭也致使國安會在決策體系中發(fā)揮的作用在各個階段有所不同。從美國國安會70余年的歷史看，國際格局的結(jié)構(gòu)變化、美國面臨的國家安全挑戰(zhàn)和決策體系內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移決定了其發(fā)展方向，而總統(tǒng)如何定位和使用國安會則將最終確立這一機制的架構(gòu)與效率。

特朗普執(zhí)政不到三年，國家安全顧問(又稱總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理)一職已更換三人，第四任國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩于2019年9月履新。國家安全顧問及國安會內(nèi)重要幕僚頻繁更替、特朗普政府相關(guān)對外決策前后矛盾，折射出國安會機制的混亂無序，創(chuàng)立于1947年的美國國家安全政策頂層協(xié)調(diào)機制面臨嚴(yán)峻的“暮年危機”。本文擬從特朗普政府國安會機制的新變化入手，分析國安會機制在特朗普執(zhí)政下調(diào)整的動因，并評估特朗普任內(nèi)國安會機制所發(fā)揮的作用。

一、特朗普任內(nèi)國安會機制的新變化

政治素人出身的特朗普不僅未能糾正美國國安會長期存在的弊病，還在實踐中屢屢犯錯，國安會高層人事頻繁更迭，決策機制迄今未能進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)，成立70余年的國安會面臨前所未有的“暮年危機”，其組織力、協(xié)調(diào)力、凝聚力均遭削弱。

第一，在國安會架構(gòu)設(shè)置方面，特朗普在人員和機構(gòu)設(shè)置上做出微調(diào)。特朗普執(zhí)政之初，國安會短暫調(diào)整了核心人員構(gòu)成。其一是前首席戰(zhàn)略顧問史蒂芬·班農(nóng)一度躋身常設(shè)成員，獲得與部分內(nèi)閣官員“平起平坐”的地位；其二是國家情報總監(jiān)、參謀長聯(lián)席會議主席不再是國安會會議常設(shè)成員，只是當(dāng)“會議與其職責(zé)相關(guān)時”被邀參會。但這兩項調(diào)整一出，立即遭到美國戰(zhàn)略界和媒體批評。外界認(rèn)為，班農(nóng)在國安會獲得與國務(wù)卿、國防部長平起平坐的地位，儼然成為“影子總統(tǒng)”，給予政治顧問如此高規(guī)格待遇，這是往屆政府所沒有的。(1)Nolan McCaskill, “Former NSC Member Mullen: Steve Bannon Doesn’t Belong on the National Security Council,” Politico, February 6, 2017, https://www.politico.com/story/2017/02/steve-bannon-no-national-security-council-michael-mullen-234676; David Rothkopf, “The Danger of Steven Bannon on the National Security Council,” The Washington Post, March 15, 2017, https://www.washingtonpost.com/opinions/the-danger-of-steve-bannon-on-the-national-security-council/2017/01/29/ba3982a2-e663-11e6-bf6f-301b6b443624_story.html?utm_term=.45c6e4d8b88a.(上網(wǎng)時間：2019年8月3日)白宮承受巨大壓力后不得不澄清，國家情報總監(jiān)、參謀長聯(lián)席會議主席仍擁有常設(shè)成員地位，隨時可列席會議，但對班農(nóng)的問題卻沒有及時回應(yīng)。第二任國家安全顧問赫伯特·麥克馬斯特履新后著力理順國安會機制，宣布班農(nóng)不再是國安會常設(shè)成員，力圖重新恢復(fù)國安會決策中樞作用。(2)Ivo H. Daalder and James M. Lindsay, The Empty Throne: America’s Abdication of Global Leadership, New York: Public Affairs, 2018, p. 73.然而，班農(nóng)對國安會機制其實并不熱衷，在弗林任職期間只參加過一次常務(wù)副部長級委員會會議。(3)Robert Costa and Abby Phillip, “Stephen Bannon Removed from National Security Council,” The Washington Post, April 5, 2017, https://www.washingtonpost.com/news/post-politics/wp/2017/04/05/steven-bannon-no-longer-a-member-of-national-security-council/?utm_term=.6232c3e941a1.(上網(wǎng)時間：2019年8月11日)除了一度打破常規(guī)將班農(nóng)塞進(jìn)部長級委員會之外，特朗普還提升了國安會行政秘書的地位。雖然行政秘書一職是1947年以來國安會唯一擁有法定地位的職位，但是自肯尼迪政府以來其職責(zé)就集中于文書管理，逐漸無足輕重。然而，在特朗普的國安會中，所有的功能和地緣委員會的主管都將接受行政秘書的領(lǐng)導(dǎo)，行政秘書除了幕僚管理以外，還將參與政策流程。為了配合行政秘書的新地位，特朗普特意挑選了退役陸軍中將、原82空降師指揮官基斯·凱洛格擔(dān)綱。按常理而言，特朗普對國安會的改革應(yīng)致力于糾正奧巴馬政府的積弊，特別是精簡人員、裁撤或合并一些不必要的機構(gòu)和人員設(shè)置。但特朗普不斷“花樣翻新”，設(shè)立了一些與原有機構(gòu)功能重疊的新機構(gòu)、新職位，并一一填充上自己的親信，充分顯示了特朗普對國安會機制和人員安排的隨心所欲。

特朗普執(zhí)政后的國安會還有一個被外界普遍忽略的變化，即再一次把國土安全委員會從國安會剝離。國土安全委員會在2001年“9·11事件”后由當(dāng)時的小布什政府設(shè)立，在奧巴馬任內(nèi)并入國安會。特朗普政府再次改變前任政府做法，重新將二者分開，也未對此做出任何公開解釋，媒體和學(xué)界關(guān)注度也不高。這一舉動證明，當(dāng)前美國對于國土安全的職責(zé)是否應(yīng)當(dāng)劃歸國安會仍有較大爭議。

第二，在國安會人員變動方面，國家安全顧問三次換將，國安會中高層幕僚多次變更，嚴(yán)重打亂國安會機制連貫性，導(dǎo)致國安會表現(xiàn)波動較大。國家安全顧問一職若頻繁更迭，會影響團隊建設(shè)和表現(xiàn)，甚至影響美國國家安全決策方向。特朗普時期的國安會在首任國家安全顧問弗林因“通俄門”辭職、麥克馬斯特接任后步入穩(wěn)定期，在博爾頓接任之后則再次“脫軌”。而在擔(dān)任國家安全顧問17個月后，博爾頓也黯然離場，由奧布萊恩接任，國安會未來還將在新任國家安全顧問的領(lǐng)導(dǎo)下再次調(diào)整。

麥克馬斯特上任后迅速發(fā)力“清洗”弗林舊部和班農(nóng)的“民族主義”支持者，重新理順國安會內(nèi)部關(guān)系，加強領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。履職10天之內(nèi)，麥克馬斯特廢除了弗林設(shè)立的新職務(wù)(分別為負(fù)責(zé)地區(qū)事務(wù)和跨國議題的副國家安全顧問)。由弗林提攜進(jìn)入國安會的副國家安全顧問K.T.麥克法蘭隨后離職，由特朗普女兒伊萬卡的得力助手迪娜·鮑威爾接任，負(fù)責(zé)跨部門協(xié)調(diào)及牽頭撰寫《國家安全戰(zhàn)略》報告。2017年7月，麥克馬斯特相繼解雇班農(nóng)密友、國安會副幕僚長特拉·達(dá)爾以及負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃的高級主管里奇·希金斯。7月底8月初，麥克馬斯特又連續(xù)解雇弗林的兩名國安會手下、負(fù)責(zé)中東事務(wù)的高級主管德里克·哈維和負(fù)責(zé)情報項目的高級主管艾茲拉·科恩-瓦特尼克。這些人的共同特點是支持弗林和班農(nóng)的反全球化理念，達(dá)爾是布賴特巴特新聞網(wǎng)的專欄作家，希金斯則因撰寫了“全球主義者、銀行家、‘深層國家’(deep state)等正摧毀美國”的備忘錄而遭解雇。(4)Rosie Gray, “An NSC Staffer Is Forced out over a Controversial Memo,” https://www.theatlantic.com/politics/archive/2017/08/a-national-security-council-staffer-is-forced-out-over-a-controversial-memo/535725/.(上網(wǎng)時間：2019年8月3日)這一輪人事調(diào)整表明麥克馬斯特在政策取向上與弗林、班農(nóng)等人涇渭分明，屬于當(dāng)時白宮內(nèi)部少有的傳統(tǒng)“建制派”。麥克馬斯特還一度促使國安會機制重回正軌，加強了國安會高級官員與總統(tǒng)的有效互動。在特朗普與外國領(lǐng)導(dǎo)人通電話時，麥克馬斯特重新讓國安會相關(guān)高級官員出現(xiàn)在橢圓形辦公室，而他的前任弗林只讓他們在樓下的戰(zhàn)情室“旁聽”。(5)Tara Palmeri, “NSC Staff Allowed Back into the Oval Office for Trump’s Foreign Calls,” Politico, March 8, 2017, https://www.politico.com/story/2017/03/nsc-staff-oval-office-trump-foreign-calls-235812. (上網(wǎng)時間：2019年8月5日)

同麥克馬斯特做法類似，博爾頓在2018年4月上任后，一周內(nèi)火速重塑國安會高層幕僚，迅速安插“自己人”，撤銷網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員一職，牢牢把握國安會決策流程的控制權(quán)，為白宮可能出現(xiàn)的內(nèi)部斗爭做好了充分的人事準(zhǔn)備。(6)Josh Rogin, “John Bolton’s New Deputy Is a Hawk with Sharp Elbows, Just like Him,” The Washington Post, April 23, 2018, https://www.washingtonpost.com/news/josh-rogin/wp/2018/04/23/john-boltons-new-deputy-is-a-hawk-with-sharp-elbows-just-like-him/?utm_term=.4545df3a0238. (上網(wǎng)時間：2019年8月5日)博爾頓不僅解雇了2018年1月接任鮑威爾的副國家安全顧問納迪亞·沙德羅，還安排意識形態(tài)色彩鮮明的人士把守國安會要職。博爾頓上任前，國安會多數(shù)崗位由國務(wù)院、國防部和情報機構(gòu)等部門派員“掛職”一到兩年，然后輪替。但博爾頓主掌國安會后，一旦這些人履職期滿，他就刻意將崗位空出，或填上與自己意識形態(tài)接近的右翼保守派分子。如國安會負(fù)責(zé)中東和北非的部門在奧巴馬任內(nèi)有18人，博爾頓掛帥國安會時該部門人數(shù)只有原來的1/3左右。博爾頓還請來有30年交情的顧問、政策主張保守的查爾斯·庫珀曼擔(dān)任副國家安全顧問，打造國安會內(nèi)對自己言聽計從的“小圈子”，以便策劃對抗俄羅斯、朝鮮和伊朗的政策。(7)Karen DeYoung, GregJaffe, John Hudson and Josh Dawsey, “John Bolton Puts His Singular Stamp on Trump’s National Security Council,” The Washington Post, March 4, 2019, https://www.washingtonpost.com/world/national-security/john-bolton-single-minded-advocate-puts-his-stamp-on-the-national-security-council/2019/03/04/5c59517e-3609-11e9-854a-7a14d7fec96a_story.html?utm_term=.8319bf8fa46f. (上網(wǎng)時間：2019年9月12日)

第四任國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩是律師出身，卻并非政壇新手。早在2005年，他就成為小布什任內(nèi)美國在聯(lián)合國的副代表。2007年，他又在時任國務(wù)卿賴斯的手下處理與阿富汗相關(guān)的事務(wù)。奧布萊恩在2017年進(jìn)入特朗普的視野，當(dāng)時特朗普考慮讓他出任海軍部部長，但最終他并未出任這一職務(wù)。次年5月，特朗普任命奧布萊恩為國務(wù)院負(fù)責(zé)人質(zhì)事務(wù)的總統(tǒng)特使。奧布萊恩的任命，標(biāo)志著國家安全委員在白宮決策體系中的進(jìn)一步矮化。作為國務(wù)卿蓬佩奧曾經(jīng)的“下屬”，能否擺脫“小跟班”角色，將自己擺在與蓬佩奧平起平坐的位置協(xié)調(diào)政策，將成為奧布萊恩及其領(lǐng)導(dǎo)的國安會面臨的巨大考驗。

從國安會中層人事方面看，由于國安會幕僚的任命無需參議院批準(zhǔn)，負(fù)責(zé)地區(qū)事務(wù)的關(guān)鍵崗位在早期已配置完畢，如擁有豐富涉華經(jīng)歷的馬特·波廷杰早早出任負(fù)責(zé)東亞事務(wù)的高級主管，并未因弗林、麥克馬斯特、博爾頓離去而遭革職，反而在奧布萊恩接任博爾頓后晉升為副國家安全顧問，凸顯亞洲和中國事務(wù)在美國整體對外決策中的重要性。第二任國家安全顧問麥克馬斯特上任后又分別任命傳統(tǒng)基金會的莉莎·柯蒂斯和布魯金斯學(xué)會的菲奧娜·希爾擔(dān)任負(fù)責(zé)南亞和中亞事務(wù)、俄羅斯與歐洲事務(wù)的高級主管。這些學(xué)者型官員融入國安會的情況因人而異。如負(fù)責(zé)俄羅斯事務(wù)的希爾已在2019年8月離開國安會，由負(fù)責(zé)防擴散事務(wù)的官員接任。

第三，在國安會日常運作方面，高級別正式會議銳減，“小圈子”決策成為機制運作的主導(dǎo)模式。截至目前，博爾頓在特朗普政府擔(dān)任國家安全顧問的時間最長，對國安會日常性工作影響最大。博爾頓履職期間有意將國安會打造為“仲裁者”，按個人好惡挑選政策選項上報總統(tǒng)，并嚴(yán)格控制正式會議數(shù)量以及參會人員，導(dǎo)致國安會正式會議數(shù)量急劇下降。博爾頓只要求高級別安全官員參會，有時還邀請毫無決策經(jīng)驗的意識形態(tài)“盟友”代替其他內(nèi)閣部門官員與會，以此減少政策辯論。本應(yīng)在國安會機制中發(fā)揮重要作用的部長級委員會及常務(wù)副部長級委員會召開的協(xié)調(diào)會議寥寥無幾。前國防部長詹姆斯·馬蒂斯一度抱怨麥克馬斯特組織的會議太多，之后又抱怨博爾頓開會太少。甚至在美國退出《中導(dǎo)條約》這一重大問題上，博爾頓任內(nèi)的國安會部長級委員會沒有開過一次會，嚴(yán)重破壞了應(yīng)有的決策流程。2018年6月美朝“特金會”一周之前，博爾頓都沒有召開內(nèi)閣級別的國安會會議討論如此重要的峰會。(8)Eliana Johnson, “Trump and Bolton Spurn Top-Level North Korea Planning,” Politico, June 7, 2018, https://www.politico.com/story/2018/06/07/trump-bolton-north-korea-630362. (上網(wǎng)時間：2019年10月16日)相比之下，博爾頓更重視小范圍非正式會議，每周定期與國務(wù)卿和國防部長碰頭，但他們的會議沒有文字記錄，相關(guān)內(nèi)容更不會告知內(nèi)閣其他部門。博爾頓會為總統(tǒng)安排時間短、范圍小的國安會會議，堅信“小圈子”氛圍更適合特朗普，也方便自己控制通向總統(tǒng)的信息。

總之，國安會機制在架構(gòu)上并無太大變化，但其人員和運作卻出現(xiàn)了比較明顯的變動。架構(gòu)方面，國安會依然堅守“三級委員會”的傳統(tǒng)模式；人員方面，國安會已迎來第四任國家安全顧問，且每一位履新后都會帶來國安會內(nèi)新一輪人事變動；運作方面，國安會高級別正式協(xié)調(diào)會議的減少成為特朗普任內(nèi)這一機制最為顯著的新特征。

二、特朗普個人因素推動國安會機制變化

近年來，美國戰(zhàn)略界一直十分關(guān)注政府內(nèi)部的跨部門決策機制，在不同時期均對國安會機制提出或大或小的建議，希望以此影響美國政府針對國安會機制的調(diào)整。特朗普執(zhí)政前，美國戰(zhàn)略界普遍批評奧巴馬時期的國安會到處插手、瑣碎管理、過度膨脹，建議國安會提升戰(zhàn)略規(guī)劃能力、鼓勵各部門坦誠表達(dá)觀點、避免國安會會議形式大于內(nèi)容、加強政策監(jiān)督落實、提升人力資源建設(shè)等。(9)較有代表性的改革建議可參考：Shawn Brimley, Dafna H. Rand, Julianne Smith and Jacob Stokes, Enabling Decision: Shaping the National Security Council for the New President, Center for a New American Security, June 2015, https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report_NSC-Reform_Final.pdf?mtime=20160906081915; Kim Holmes, Memo to a New President: How Best to Organize the National Security Council, The Heritage Foundation, April 14, 2016, https://www.heritage.org/defense/report/memo-new-president-how-best-organize-the-national-security-council; Luke Strange, The National Security Council: A Tool for Decision, American Enterprise Institute, March 2018, http://www.aei.org/wp-content/uploads/2018/03/NSC.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年8月3日)由于奧巴馬任內(nèi)的國安會延續(xù)了老布什任內(nèi)的“斯考克羅夫特模式”，因此就國安會機制本身而言，調(diào)整變革的空間仍然存在。一直以來，最有代表性、呼聲最高的改革方案是恢復(fù)艾森豪威爾時期的國安會模式，這一主張在奧巴馬任內(nèi)也有所體現(xiàn)。(10)Fred I. Greenstein, The Hidden-Hand Presidency: Eisenhower as Leader, New York: Basic Books, 1982;Philip G. Henderson, “Organizing the Presidency for Effective Leadership: Lessons from the Eisenhower Years,” Presidential Studies Quarterly, 17(1), 1987, pp. 43-69; Robert Bowie and Richard Immerman, Waging Peace: How Eisenhower Shaped an Enduring Cold War Strategy, Oxford University Press, 1998; Fred Greenstein and Richard H. Immerman, “Effective National Security Advising: Recovering the Eisenhower Years,” Presidential Studies Quarterly 115(3),2000, pp.335-345; Raymond Millen, “Cultivating Strategic Thinking: The Eisenhower Model,”Parameters- The Journal of the United States Army War College 42(2), 2012, pp.56-70. (上網(wǎng)時間：2019年8月16日)

在國安會人員規(guī)模上，當(dāng)時美國戰(zhàn)略界提出了兩個截然不同的改革方向。一派主張國安會應(yīng)保持或繼續(xù)擴大現(xiàn)有規(guī)模。這一派認(rèn)為，當(dāng)前美國政府有效的政策協(xié)調(diào)仍然發(fā)生在國安會層面，其他部門和機構(gòu)均無力確?？绮块T政策協(xié)調(diào)。在沒有替代機制的前提下，國安會保持一定規(guī)模才能更好應(yīng)對不斷變化的國際形勢。另一派指出國安會人數(shù)過多，導(dǎo)致其職能超越最初設(shè)想，不再僅僅是協(xié)助總統(tǒng)制定戰(zhàn)略和監(jiān)督執(zhí)行。更嚴(yán)重的是，國安會人員已經(jīng)越權(quán)干涉其他部門事務(wù)，前國防部長羅伯特·蓋茨就曾表示，國安會幕僚有時會直接打電話給前線的四星上將，對整個指揮鏈條構(gòu)成破壞。(11)Eyder Peralta and Mark Memmott, “Gates: Obama Made Solid Decisions, but Was Swayed by Factious Staff,” NPR, https://www.npr.org/sections/thetwo-way/2014/01/13/261419660/gates-obama-made-solid-decisions-but-was-swayed-by-factious-staff. (上網(wǎng)時間：2019年9月17日)這一派認(rèn)為，只有限制規(guī)模，國安會才能更好地聚焦于核心戰(zhàn)略職責(zé)。(12)Shawn Brimley, Dafna H. Rand, Julianne Smith and Jacob Stokes, Enabling Decision: Shaping the National Security Council for the New President, Center for a New American Security, June 2015, https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report_NSC-Reform_Final.pdf?mtime=20160906081915.(上網(wǎng)時間：2019年10月11日)美國前國防部副部長、戰(zhàn)略與國際研究中心總裁約翰·哈姆雷建議把國安會人員數(shù)量限制在50人，因為過多的人員只會讓國安會精力分散在本應(yīng)由各行政部門處理的事務(wù)上。(13)John Hamre, “Reflections: Improving the Interagency Process,” CSIS, February 23, 2016, https://defense360.csis.org/improving-the-interagency-process/.(上網(wǎng)時間：2019年9月21日)

特朗普執(zhí)政后，受到他向內(nèi)閣放權(quán)之言的鼓舞，不少人呼吁新總統(tǒng)應(yīng)建立更加“去集權(quán)化”、下放決策權(quán)的新機制，甚至是董事會式的國安會。以此而言，外界對特朗普任內(nèi)的國安會并非沒有期待。特朗普政府于2017年1月28日公布《關(guān)于國家安全委員會和國土安全委員會組織的第2號國家安全總統(tǒng)備忘錄》(NSPM-2)，4月4日又公布《關(guān)于國家安全委員會、國土安全委員會和子委員會組織的第4號國家安全總統(tǒng)備忘錄》(NSPM-4)，勾勒出新一屆國安會的組織架構(gòu)和人員設(shè)置。文件中規(guī)定，國安會常規(guī)出席人員包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、財政部長、國防部長、司法部長、能源部長、國土安全部長、國家安全顧問、國土安全顧問和美國常駐聯(lián)合國代表。當(dāng)討論議題涉及國際經(jīng)濟時，商務(wù)部長、美國貿(mào)易代表和總統(tǒng)經(jīng)濟政策顧問將受邀參會。國家情報總監(jiān)和參謀長聯(lián)席會議主席作為國安會法定顧問也將參加會議。

特朗普缺乏從政經(jīng)驗，卻并未虛心采納戰(zhàn)略界對國安會的政策建言，反而更信任選舉團隊中政治經(jīng)驗普遍欠缺的“小圈子”成員。特朗普完全忽略外界的諸多國安會改革建議，幾乎原封不動保留奧巴馬任內(nèi)的國安會架構(gòu)。其任內(nèi)國安會的新變化主要受總統(tǒng)執(zhí)政風(fēng)格、管理方式以及非正式?jīng)Q策流程沖擊的影響較大。

第一，特朗普不重視國安會機制及國家安全團隊建設(shè)。國安會的人員和組織問題在特朗普正式就職前的過渡期就有預(yù)兆。從任命新澤西州州長克里斯·克里斯蒂擔(dān)任過渡團隊負(fù)責(zé)人到轉(zhuǎn)由副總統(tǒng)彭斯和女婿庫什納接手負(fù)責(zé)，特朗普的國家安全團隊組建歷經(jīng)波折。在特朗普女兒伊萬卡舉薦下，邁克爾·弗林進(jìn)入國家安全顧問候選人隊列。(14)Nancy Cook, “How Flynn — and the Russia Scandal — Landed in the West Wing,” Politico, November 11, 2017, https://www.politico.com/story/2017/11/11/how-michael-flynn-got-west-wing-job-244790. (上網(wǎng)時間：2019年9月16日)然而，對弗林的背景審查出現(xiàn)嚴(yán)重疏漏，暴露出特朗普及其團隊對這一職位的輕視。在正式任命前，一些媒體已經(jīng)報道弗林曾為土耳其的利益游說，但弗林并未如實報告，過渡團隊毫無察覺。弗林得勢后立即“清洗”克里斯蒂在國家安全團隊中的人員，嚴(yán)重遲滯了團隊組建速度。直到2016年12月中旬，弗林的親信基斯·凱洛格才被任命為國安會行政秘書，可見國安會上層官員的任命十分緩慢。

特朗普過渡團隊對國家安全事務(wù)的非專業(yè)性是國安會機制初期陷入混亂的另一重要原因。團隊成員對接觸奧巴馬政府的國家安全團隊毫無興趣，直到2016年11月22日，特朗普的國家安全團隊才與奧巴馬的國家安全團隊首次會面。(15)Mark Landler, “Trump National Security Team Gets a Slow Start,” The New York Times, January 19, 2017, A12.在特朗普就職前，弗林與奧巴馬的國家安全顧問蘇珊·賴斯至少見過四次，但下屬官員之間見面的次數(shù)寥寥無幾。(16)Ben Rhodes, The World as It Is: A Memoir of the Obama White House, New York: Random House, 2018, pp. 407-408.特朗普團隊對奧巴馬政府準(zhǔn)備的過渡文件同樣漠不關(guān)心。奧巴馬的國安會官員曾準(zhǔn)備大量不涉密文件和材料供特朗普團隊閱讀，但奧巴馬任內(nèi)的副國家安全顧問本·羅茲和白宮辦公廳主任丹尼斯·麥克多諾均表示這些文件被束之高閣。(17)Ben Rhodes, The World as It Is: A Memoir of the Obama White House, New York: Random House, 2018, pp. 407-408; Chris Whipple, The Gatekeepers: How the White House Chiefs of Staff Define Every Presidency, New York: Broadway Books, 2017, p. 299.

第二，特朗普缺乏耐心、不喜歡文字的個人特性對國安會的工作提出了新要求，導(dǎo)致國安會難以向總統(tǒng)傳遞更為全面詳盡的信息。身為卡特政府國安顧問的茲比格涅夫·布熱津斯基認(rèn)為，從國安會誕生之初，總統(tǒng)的個人工作風(fēng)格就決定了國安會機制的特征。(18)Zbigniew Brzezinski, “The NSC’s Midlife Crisis,” Foreign Policy, No. 69， Winter, 1987/1988, p. 81.特朗普任內(nèi)，國安會幕僚為了吸引總統(tǒng)注意力，必須在會議發(fā)言上盡量簡短。此外，幕僚必須爭取把重要文件的篇幅控制在一頁左右，配上許多圖標(biāo)和地圖以達(dá)到更好效果。(19)David Sanger, Eric Schmit and Peter Baker, “Turmoil at the National Security Council, From the Top Down,”The New York Times, Page 1, February 12, 2017.即使上報的文件已經(jīng)“瘦身”，特朗普還是會認(rèn)為篇幅過長。國安會官員會特意把特朗普的名字放在文件顯眼之處，這樣更有可能吸引總統(tǒng)注意力，確?？偨y(tǒng)閱讀文件。(20)Steve Holland and Jeff Mason, “Embroiled in Controversies, Trump Seeks Boost on Foreign Trip,” Reuters, May 17, 2017, https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-trip/embroiled-in-controversies-trump-seeks-boost-on-foreign-trip-idUSKCN18D0C7.(上網(wǎng)時間：2019年10月13日)特朗普很少閱讀前任總統(tǒng)必看的《總統(tǒng)每日簡報》，更喜歡官員的口頭匯報，并且將慣常的與國家安全顧問、中情局局長和國家情報總監(jiān)的每日會晤改為一周兩三次，聽取匯報的過程還經(jīng)常會被其他闖入辦公室的人和打進(jìn)的電話所打斷。(21)Dexter Filkins, “John Bolton on the Warpath,” The New Yorker, April 29, 2019, https://www.newyorker.com/magazine/2019/05/06/john-bolton-on-the-warpath.(上網(wǎng)時間：2019年10月15日)為了不讓特朗普感到枯燥無聊，國安會的情報官員會想盡辦法在匯報時加入照片、視頻和圖表。(22)Carol D. Leoning, Shane Harris and Greg Jaffe, “Breaking with Tradition, Trump Skips President’s Written Intelligence Report and Relies on Oral Briefings,” The Washington Post, February 9, 2018, https://www.washingtonpost.com/politics/breaking-with-tradition-trump-skips-presidents-written-intelligence-report-for-oral-briefings/2018/02/09/b7ba569e-0c52-11e8-95a5-c396801049ef_story.html.(上網(wǎng)時間：2019年10月15日)在2017年4月美國對敘利亞發(fā)動有限軍事打擊前，正是伊萬卡和時任副國家安全顧問迪娜·鮑威爾準(zhǔn)備的有關(guān)圖片觸動了特朗普，讓他最終下定決心。(23)Michael Wolff, Fire and Fury: Inside the Trump White House, Henry Holt and Co., pp. 192-194.

第三，特朗普的決策風(fēng)格與歷任國家安全顧問沖突較大，其強調(diào)“內(nèi)部競爭”但又謀求“忠誠度”的管理方式破壞了白宮內(nèi)部權(quán)力穩(wěn)定，干擾國安會發(fā)揮傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)作用。從特朗普正式就職后國安會的表現(xiàn)看，雖然第二任國家安全顧問麥克馬斯特試圖重新樹立傳統(tǒng)的國安會機制，但特朗普并未收斂個性，常常繞過國安會機制“自主決策”。從部門關(guān)系看，特朗普讓下屬競爭的執(zhí)政風(fēng)格加劇了各部門爭斗。特朗普更喜歡開放、競爭、隨意但其個人必須居于中心的決策體系，更愿意以命令的方式治理官僚體系，而不喜歡融入決策流程或者參與其中。前白宮辦公廳主任賴因斯·普里伯斯曾透露，特朗普“讓身邊環(huán)繞著互相競爭的官員”,如在關(guān)稅問題上曾經(jīng)讓商務(wù)部長威爾伯·羅斯和高級經(jīng)濟顧問加里·科恩當(dāng)著自己的面辯論。(24)Kyle Balluck, “Priebus Counsels White House Staff to Ignore ‘Distractions’,” The Hill, March 4, 2018, https://thehill.com/homenews/administration/376632-priebus-counsels-white-house-staff-to-ignore-distractions.(上網(wǎng)時間：2019年9月25日)此外，特朗普會混淆下屬職責(zé)領(lǐng)域，把同一個任務(wù)交辦給不同官員，還常常把某些超出職責(zé)范圍的任務(wù)交給特定官員去處理。這種競爭性的管理風(fēng)格導(dǎo)致重要官員如走馬燈般更迭。特朗普執(zhí)政首年政府決策“A隊(A-Team)”的離職率達(dá)到34%，第二年達(dá)到31%，而奧巴馬執(zhí)政首年官員離職率僅為9%，第二年為15%。(25)關(guān)于“A隊”(A-Team)的定義可參考：Kathryn Dunn Tenpas, “Tracking Turnover in the Trump Administration,” July 2019, https://www.brookings.edu/research/tracking-turnover-in-the-trump-administration/; Kathryn Dunn Tenpas, “Why Is Trump’s Staff Turnover Higher than the 5 Most Recent Presidents?” January 19, 2018, https://www.brookings.edu/research/why-is-trumps-staff-turnover-higher-than-the-5-most-recent-presidents/.(上網(wǎng)時間：2019年9月23日)關(guān)鍵決策層官員的大量流失、新官員的不斷涌入只會讓國安會的協(xié)調(diào)工作變得更為困難。

第四，特朗普易受非正式?jīng)Q策流程左右，削弱了國安會這一正式政策協(xié)調(diào)機制。歷任美國總統(tǒng)都有依靠非正式?jīng)Q策流程的傳統(tǒng)，如約翰遜認(rèn)為“周二午餐會”是討論越南戰(zhàn)爭情況的絕佳場所；尼克松討厭各個幕僚在正式會議上唇槍舌劍，更喜歡獨自一人閱讀文件或與基辛格私下商量；卡特重視一周一次的“周五早餐會”，在會上與副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長及國家安全顧問交換意見。而特朗普在一系列重大問題的表態(tài)上多次與國安會立場沖突，證明國安會這一正式?jīng)Q策流程并未充分發(fā)揮白宮政策樞紐的關(guān)鍵作用。在美軍撤離敘利亞及對朝鮮制裁問題上，特朗普屢屢發(fā)出與第三任國家安全顧問博爾頓不同的聲音，暴露出總統(tǒng)與國安會機制有所脫節(jié)。尤其在朝鮮問題上，特朗普曾強烈表達(dá)對博爾頓的不滿，在解雇博爾頓后，特朗普直接批評博爾頓復(fù)制“利比亞模式”的想法“大錯特錯”，并暗示這與博爾頓離職有關(guān)。(26)Danielle Haynes, “Trump: Bolton’s Mistakes on North Korea, Tense Relationships Led to Firing,” September 11, 2019, https://www.upi.com/Top_News/US/2019/09/11/Trump-Boltons-mistakes-on-North-Korea-tense-relationships-led-to-firing/5681568228678/.(上網(wǎng)時間：2019年10月26日)由于對國安會機制不夠信任，特朗普選擇通過“小圈子”決策的方式推動一些重要議程。2019年9月，在秘密籌劃與塔利班及阿富汗政府在戴維營秘密會晤前，特朗普直接繞過國安會的正式?jīng)Q策機制，只邀請國務(wù)卿蓬佩奧、時任國家安全顧問博爾頓等極少數(shù)幕僚參與前期商討，最終導(dǎo)致對阿富汗政策出爐后遭到外界廣泛批評。(27)Peter Baker, Mujib Mashal and Michael Crowley, “How Trump’s Plan to Secretly Meet with the Taliban Came Together, and Fell Apart,” September 10, 2019, https://www.nytimes.com/2019/09/08/world/asia/afghanistan-trump-camp-david-taliban.html.(上網(wǎng)時間：2019年9月12日)

三、對特朗普任內(nèi)國安會機制作用的評估

由于美國國安會機制已在70余年中形成較為穩(wěn)定的模式，隨著美國政府決策體系權(quán)力向白宮聚攏，即使特朗普沒有順應(yīng)國安會的發(fā)展規(guī)律，這一頂層協(xié)調(diào)機制的固定架構(gòu)依然得以保留，并在特定時刻發(fā)揮不可或缺的作用。然而，國家安全顧問的頻繁更迭對國安會機制發(fā)揮的作用產(chǎn)生了不同的影響。首任國家安全顧問弗林不足一個月黯然離場，第二任麥克馬斯特力圖將國安會帶入正軌，其間較為高效地完成了部分政策協(xié)調(diào)和危機應(yīng)對任務(wù)，而第三任博爾頓喜好“小圈子”決策，國安會機制基本陷入癱瘓。

特朗普任內(nèi)的國安會并未改變“三級委員會”的層級決策協(xié)調(diào)架構(gòu)，在制度上確保了國安會在整個決策體系中仍處頂層。在層級和主導(dǎo)權(quán)上，國安會繼續(xù)設(shè)立三個級別的委員會，分別為由國家安全顧問召集并主持的部長級委員會，由副國家安全顧問召集并主持會議的常務(wù)副部長級委員會，由相關(guān)國安會高級官員召集和主持或與常務(wù)副部長級委員會指定的其他官員共同主持的副部長、助理部長級政策協(xié)調(diào)委員會。職能上，部長級委員會是高級別跨部門政策研究機制，負(fù)責(zé)審閱、協(xié)調(diào)和監(jiān)管國家安全政策的制定和執(zhí)行；常務(wù)副部長級委員會負(fù)責(zé)審查和監(jiān)督跨部門小組的工作進(jìn)程，就國家安全政策的制定和執(zhí)行建言獻(xiàn)策；政策協(xié)調(diào)委員會根據(jù)問題的地域和領(lǐng)域劃分職責(zé)，主要負(fù)責(zé)日常國家安全政策的跨部門協(xié)調(diào)工作，向上級委員會提供政策分析，并及時回應(yīng)總統(tǒng)決策。雖然“三級委員會”的架構(gòu)得以保持，但特朗普任內(nèi)的國安會機制仍然存在兩方面嚴(yán)重問題，影響其作為頂層協(xié)調(diào)機制所發(fā)揮的作用。

第一，特朗普任內(nèi)的國安會并未順應(yīng)其歷史發(fā)展規(guī)律，在美國國家安全戰(zhàn)略重點從反恐轉(zhuǎn)向“大國競爭”時，(28)The White House, National Security Strategy, December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.(上網(wǎng)時間：2017年12月20日)國安會機制并未實現(xiàn)重大改革，適應(yīng)對外戰(zhàn)略調(diào)整的要求。從歷史上看，美國國安會機制一直處于演變之中，從來沒有形成完全不變的固定模式。國安會機制演變的總體趨勢符合兩大規(guī)律，一是從外部動因上看，國際權(quán)力格局與外部挑戰(zhàn)變化決定國安會機制的發(fā)展方向；二是從內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)看，權(quán)力逐漸向白宮聚集推動國安會在決策體系中的地位總體上升。

從外部因素看，國際格局與外部挑戰(zhàn)的變化是國安會機制演變的重要動因，其影響效果往往在國際形勢劇變、美國國家安全戰(zhàn)略出現(xiàn)重大調(diào)整時更為明顯。國安會在1947年得以創(chuàng)立，既是美國對冷戰(zhàn)的應(yīng)對，走向戰(zhàn)備狀態(tài)的受壓反應(yīng)，同時一定程度解決了內(nèi)部部門協(xié)調(diào)的問題。冷戰(zhàn)期間，在兩極格局相對穩(wěn)定的情況下，國安會針對冷戰(zhàn)的加劇、緩和做出了一定的應(yīng)激性調(diào)整，通過對上一屆政府國安會不足的“反應(yīng)性補償”不斷修正機制，如逐步降低國務(wù)院在協(xié)調(diào)機制中的重要性、白宮嘗試與內(nèi)閣部門在決策協(xié)調(diào)中友好協(xié)作、國家安全顧問試圖發(fā)揮核心協(xié)調(diào)作用等。這些嘗試有的較為成功，協(xié)調(diào)了政策、應(yīng)對了危機，有的卻導(dǎo)致類似國家安全顧問布熱津斯基和國務(wù)卿萬斯的內(nèi)耗、里根任內(nèi)“伊朗門事件”這樣的丑聞。直到冷戰(zhàn)后，老布什任內(nèi)開創(chuàng)的國安會“三級委員會”模式才成為歷屆政府模仿的樣板機制。這一機制能夠保持穩(wěn)定，一方面是由于其設(shè)計符合部門協(xié)調(diào)規(guī)律，白宮與內(nèi)閣部門能最大程度減少業(yè)務(wù)摩擦和重疊，清晰的三級決策程序鏈條還能有效避免“下級協(xié)調(diào)上級”的尷尬局面，各級官員分兵把守、各司其職；另一方面，冷戰(zhàn)結(jié)束導(dǎo)致美國對外失去最大敵人，原本由外因推動的部分國安會變革也顯得不再必要。美國在享受“單極時刻”“一超多強”的同時失去了對國安會大膽改革的動力，此后的克林頓、小布什、奧巴馬、特朗普各屆政府都未能抵制官僚慣性的誘惑，無力對國安會做出大刀闊斧的改革，只是在原有基礎(chǔ)上修修補補。

國安會在本質(zhì)上是一個總統(tǒng)幕僚班底，在不同總統(tǒng)的執(zhí)政下，國際環(huán)境變化對國安會的塑造能力并不一致，這一點在特朗普執(zhí)政下尤其明顯?？肆诸D看到了全球化趨勢并更為重視經(jīng)濟議題，在國安會之外設(shè)立國家經(jīng)濟委員會作為補充；小布什面臨“9·11事件”挑戰(zhàn)，國家安全政策重心轉(zhuǎn)向反恐，因而設(shè)立國土安全委員會強化白宮相關(guān)政策協(xié)調(diào)能力；奧巴馬則拓展了國安會在網(wǎng)絡(luò)安全、能源安全方面的協(xié)調(diào)職能。相比前幾任總統(tǒng)，政治素人出身、缺乏外交戰(zhàn)略操盤手的特朗普顯然更不具備根據(jù)國際形勢發(fā)展調(diào)整國安會機制安排的意愿和能力。特朗普執(zhí)政后美國的“安全觀”再次變化，在白宮出爐的首份《國家安全戰(zhàn)略》報告中，美國政府對國際形勢的判斷趨于負(fù)面，認(rèn)為大國競爭和地緣博弈將全面回歸，世界正面臨愈發(fā)激烈的政治、經(jīng)濟和軍事競爭。(29)同上。然而，特朗普并未依照“大國競爭”思路對國安會做出實質(zhì)性改革，反而更側(cè)重國內(nèi)安全，強調(diào)非法移民對本土民眾生活的沖擊，體現(xiàn)特朗普仍為“內(nèi)政總統(tǒng)”而非“外交總統(tǒng)”的特性。正是在重視國內(nèi)安全理念的推動下，特朗普決定推翻前任奧巴馬對國安會的改革，將國土安全委員會重新從國安會中剝離，恢復(fù)到小布什任內(nèi)兩個委員會共存的狀態(tài)，成為其任內(nèi)國安會機制的最大變化。

從內(nèi)部權(quán)力轉(zhuǎn)移看，國安會成立的初衷是在一定程度上制衡總統(tǒng)權(quán)力并防止部門主義、權(quán)力惡斗導(dǎo)致的決策偏差，但幾十年間國安會的成長幾乎與決策權(quán)力重心從內(nèi)閣部門向白宮轉(zhuǎn)移的趨勢同步，國安會不但未能成為權(quán)力制衡器和剎車片，反而愈發(fā)成為總統(tǒng)決策的得力助手。國安會從肯尼迪時期因國家安全顧問邦迪的崛起而扮演的“小國務(wù)院”角色，到尼克松時期國家安全顧問基辛格一手打造的八個主要跨部門決策機制，再到老布什時期創(chuàng)立的“斯考克羅夫特模式”，整個過程中有過高低起伏，但在決策體系中的重要性卻與日俱增。

國安會的重要性變化具體體現(xiàn)在兩方面。其一，國安會人員數(shù)量總體保持增長趨勢。一般而言，國安會體系由三組人馬組成，第一組為總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長等法定成員，第二組為國家情報總監(jiān)、參謀長聯(lián)席會議主席等法定顧問，第三組是國安會其他專業(yè)幕僚或行政輔助人員。前兩組人相對固定，第三組人馬的規(guī)模有所起伏，整體呈擴大趨勢。歷史上，國安會第三組人馬一度寥寥數(shù)人，尼克松時期為50人左右，老布什時期回落至40人，但在克林頓時期則猛增至100人，奧巴馬任內(nèi)一度接近400人。(30)Karl F. Inderfurth, Loch K. Johnson, Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York: Oxford University Press, 2004, p.131; Karen DeYoung, “How the Obama White House Runs Foreign Policy,” https://www.washingtonpost.com/world/national-security/how-the-obama-white-house-runs-foreign-policy/2015/08/04/2befb960-2fd7-11e5-8353-1215475949f4_story.html?utm_term=.38244b3fb02f.(上網(wǎng)時間：2019年10月20日)特朗普任內(nèi)，這一組人馬繼續(xù)保持在310人左右，但受“通烏門”這一突發(fā)事件影響，特朗普希望通過縮減國安會人數(shù)提升內(nèi)部保密能力，減少政府內(nèi)部事務(wù)的知悉范圍，有意讓國防部、國務(wù)院、情報機構(gòu)等部門委派至國安會的幕僚“打道回府”。(31)Jennifer Jacobs and Justin Sink, “Trump Orders Cut to National Security Staff After Whistle-Blower,” October 5, 2019, https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-10-05/trump-orders-cut-to-national-security-staff-after-whistle-blower.(上網(wǎng)時間：2019年10月20日)同時，特朗普任內(nèi)的國安會還計劃把與白宮其他部門重疊的功能性崗位予以合并，如負(fù)責(zé)國際經(jīng)濟的部門將交由拉里·庫德洛負(fù)責(zé)的國家經(jīng)濟委員會，以此實現(xiàn)在2020年初將國安會的174個政策崗位縮減至120個。(32)Robert C. O’Brien, “Here’s How I Will Streamline Trump’s National Security Council,” The Washington Post, October 17, 2019, https://www.washingtonpost.com/opinions/robert-c-obrien-heres-how-i-will-streamline-trumps-national-security-council/2019/10/16/2b306360-f028-11e9-89eb-ec56cd414732_story.html.(上網(wǎng)時間：2019年10月21日)其二，國安會議題覆蓋領(lǐng)域不斷擴容。隨著美國面臨的國家安全挑戰(zhàn)日益復(fù)雜，國安會協(xié)調(diào)機制根據(jù)白宮日益多元的決策需求不斷演進(jìn)，除了肩負(fù)推進(jìn)“多方辯論”的內(nèi)部組織文化和目標(biāo)外，還根據(jù)熱點地區(qū)和功能性議題拓展設(shè)立相應(yīng)的子委員會(尤其體現(xiàn)在國安會“三級委員會”中最低一級的協(xié)調(diào)機制上)或類似的平行架構(gòu)，如克林頓任內(nèi)的國家經(jīng)濟委員會、小布什任內(nèi)的國土安全委員會等。與之相對應(yīng)的是國安會法定成員的拓展及參會人員的靈活性得以提升，諸如財政部長、司法部長、能源部長等官員在不同時期的政府中分別被賦予參加國安會部長級委員會相關(guān)會議的權(quán)利，國安會第三級跨部門工作小組的負(fù)責(zé)領(lǐng)域也不斷增容，實質(zhì)上不斷擠壓國務(wù)院對外決策空間。

第二，特朗普政府國家安全顧問頻繁更迭，對國安會機制產(chǎn)生效果迥異的影響，干擾了這一協(xié)調(diào)機制發(fā)揮作用時應(yīng)具備的穩(wěn)定性。第一任弗林上任時間短，影響有限。第二任麥克馬斯特實質(zhì)上屬于特朗普政府內(nèi)部少有的“建制派”，更傾向以較為傳統(tǒng)的思路打造這一政策協(xié)調(diào)機制，做出了一系列積極調(diào)整并明確國家安全顧問定位。麥克馬斯特上任后，意識到此前國安會存在的爭議，發(fā)布了《關(guān)于國家安全委員會、國土安全委員會和子委員會組織的4號國家安全總統(tǒng)備忘錄》，讓國安會重歸傳統(tǒng)，充分授權(quán)國家安全顧問。麥克馬斯特不僅擁有召集和主持部長級委員會的絕對權(quán)威，還壓縮了國土安全顧問的權(quán)限。

麥克馬斯特上任后，國安會的政策協(xié)調(diào)和危機管理能力有所增強。特朗普執(zhí)政初期，國務(wù)院、國防部等內(nèi)閣部門缺乏人手，權(quán)力進(jìn)一步向白宮集中，麥克馬斯特領(lǐng)導(dǎo)的國安會適時“奪權(quán)”。在對朝鮮政策上，麥克馬斯特領(lǐng)導(dǎo)下的國安會在2017年4月前完成了政策評估；(33)Matt Spetalnick, “Trump National Security Aides Complete North Korea Policy Review: Official,” http://www.reuters.com/article/us-northkorea-nuclear-review-idUSKBN1740UY. (上網(wǎng)時間：2019年9月21日)對古巴政策上，國安會2017年2月啟動美古政策評估，5月初國安會副部長級委員會召開會議，最終協(xié)助白宮確立在經(jīng)貿(mào)和旅游等方面收緊對古巴的若干政策。(34)Tim Fernholz, “Trump Might Ditch the Historic US-Cuba Opening for Slivers of Support in Washington”, https://qz.com/1000871/trump-might-ditch-the-historic-us-cuba-opening-for-slivers-of-support-in-washington/.(上網(wǎng)時間：2019年8月20日)在麥克馬斯特的領(lǐng)導(dǎo)以及時任副國家安全顧問鮑威爾的努力下，白宮2017年12月發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》報告，成為一段時期內(nèi)指導(dǎo)美國國家安全戰(zhàn)略的重要綱領(lǐng)性文件。(35)The White House, National Security Strategy, December 2017.

盡管在協(xié)調(diào)各部門工作方面亮點不足，但在處理危機時，麥克馬斯特任內(nèi)的國安會仍是特朗普政府較為倚重的危機應(yīng)對機制，并能夠有效發(fā)揮作用。2017年4月敘利亞“化武危機”中，特朗普認(rèn)為敘利亞的行為越過“多條紅線”，在60小時內(nèi)召開4次國安會商討如何應(yīng)對。這次國安會決策遵循了標(biāo)準(zhǔn)的“教科書式”流程，相關(guān)部門搜集信息并研判化學(xué)武器使用情況，各方激烈討論備選對策。特朗普多次會晤各位幕僚，聽取大家意見，最終決定在當(dāng)年4月7日發(fā)射導(dǎo)彈打擊敘利亞機場。(36)Ivo H. Daalder and James M. Lindsay, The Empty Throne: America’s Abdication of Global Leadership, p. 74.然而，在博爾頓接手國安會后，危機應(yīng)對這一基本任務(wù)也無法完成。特朗普最后一刻撤回軍事打擊伊朗的決定以及謀劃與塔利班領(lǐng)導(dǎo)人“戴維營會晤”被媒體披露后，國安會協(xié)調(diào)機制的混亂與無序暴露無遺。

第三任國家安全顧問博爾頓將國安會塑造成為自己所用的“小圈子”決策機制，完全背離了國安會博采眾長、協(xié)調(diào)各方的初衷，國安會機制再度陷入危機。相比弗林和麥克馬斯特，博爾頓擁有更為豐富的從政經(jīng)歷，理論上應(yīng)當(dāng)比兩位前任更有經(jīng)驗。他在上任不久后就告訴特朗普，自己無法與前任麥克馬斯特的助手凱洛格共事，迫使特朗普派遣凱洛格為副總統(tǒng)彭斯工作。博爾頓還裁減若干部門人員，如國安會負(fù)責(zé)中東和北非的部門在奧巴馬任內(nèi)有18人，博爾頓掛帥國安會時人數(shù)降到只有1/3左右。博爾頓還啟用主張對古巴制裁的政治活躍分子毛里西奧·克拉弗·卡隆出任國安會拉美事務(wù)主管，取代原先擔(dān)任這一職務(wù)的中央情報局職業(yè)情報官員。因此，國安會成為博爾頓強勢推動自己議程的場所，國安會協(xié)調(diào)機制基本被束之高閣。博爾頓常常在國安會會議上率先亮明政策立場，挑戰(zhàn)、駁斥來自各方的反對意見。他本人更多關(guān)注的是伊朗、朝鮮和中國議題，與國安會負(fù)責(zé)中東和亞洲部門的下屬來往更多，鼓吹強硬對抗政策，而對其他地區(qū)關(guān)注較少。有白宮官員抱怨，麥克馬斯特的辦公室門總是開著，而博爾頓接任后總是房門緊閉，也很少針對備忘錄文件給出反饋。(37)Dexter Filkins, “John Bolton on the Warpath,” The New Yorker, April 29, 2019, https://www.newyorker.com/magazine/2019/05/06/john-bolton-on-the-warpath.(上網(wǎng)時間：2019年10月15日)博爾頓獨來獨往的做法讓本就不依賴正式?jīng)Q策體系的特朗普更為篤信，不依靠國安會也能做出決策，最終帶來的副作用是讓國家安全顧問的地位繼續(xù)下滑。特朗普選擇與博爾頓“分道揚鑣”，甚至寧愿在一些議題上請教立場保守的?？怂闺娨暸_新聞頻道主持人塔克·卡爾森。(38)John Gans, “How John Bolton Broke the National Security Council,” The New York Times, September 10, 2019, https://www.nytimes.com/2019/09/10/opinion/john-bolton-trump.html.(上網(wǎng)時間：2019年10月10日)在特朗普看來，缺少強有力的國家安全顧問并不影響決策機制運轉(zhuǎn)，這也是他最終選擇明顯較為弱勢、缺乏政策協(xié)調(diào)經(jīng)驗的國務(wù)院官員奧布萊恩頂替博爾頓的重要原因。

四、結(jié) 語

相比前幾屆政府，特朗普任內(nèi)的美國國家安全委員會在組織架構(gòu)上沒有進(jìn)行突破式改革，只做出細(xì)微調(diào)整，主要原因在于國安會機制經(jīng)過70余年的發(fā)展已經(jīng)形成穩(wěn)定模式，缺乏政治經(jīng)驗的特朗普及其團隊沒有改革的能力和意愿。即便如此，特朗普的決策風(fēng)格、管理方式以及國安會重要人員的變化都對國安會機制產(chǎn)生了諸多影響，導(dǎo)致國安會面臨嚴(yán)峻的“暮年危機”。不過，其中一些問題并非肇始于特朗普任內(nèi)的新問題，而是國安會創(chuàng)立至今在歷屆美國政府中不時涌現(xiàn)的老問題，短期內(nèi)難以徹底化解。

國安會70余年的發(fā)展歷史還證明，國際格局的結(jié)構(gòu)變化、美國面臨的國家安全挑戰(zhàn)、決策體系內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移是決定國安會發(fā)展方向的重要動因?？傮w看，只要決策權(quán)力從內(nèi)閣向白宮聚集的趨勢沒有改變，國安會在決策體系中的位置就會十分穩(wěn)固，脫胎于尼克松時期、形成于老布什時期的“三級委員會模式”也依然是國安會機制穩(wěn)定的主架構(gòu)。這從一個側(cè)面說明，作為一個全球性大國的國家安全決策協(xié)調(diào)機制，即使其存在諸多弊病，華盛頓的決策者在面臨一系列不斷演變升級的國家安全挑戰(zhàn)時，仍不得不依賴國安會這一頂層機制，并在原有的架構(gòu)上繼續(xù)增補和改革。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國安會進(jìn)行突破式改革的動力減弱，兩極格局的結(jié)束和內(nèi)部的官僚惰性讓美國總統(tǒng)認(rèn)為沿襲既有機制已足夠滿足國家安全政策協(xié)調(diào)的要求。然而，倘若美國對外戰(zhàn)略真正轉(zhuǎn)向大國競爭并推進(jìn)具體戰(zhàn)略設(shè)計，把中國視為“冷戰(zhàn)式”的戰(zhàn)略競爭對手，重新將美國國家安全政策推入類似冷戰(zhàn)時期的“戰(zhàn)備軌道”，那么在所謂“全政府”“全社會”對華戰(zhàn)略的刺激下，(23)侯海麗、倪峰：“美國‘全政府-全社會’對華戰(zhàn)略探析”，《當(dāng)代世界》，2019年第7期，第61～68頁；張帆：“一加一大于二?——試析‘全政府’在美國國家安全體制中的應(yīng)用”，《世界經(jīng)濟與政治》，2019年第8期，第62～95頁。國安會機制仍有可能在外部強刺激因素下出現(xiàn)重塑與改革，以繼續(xù)滿足其對內(nèi)統(tǒng)合及對外決策的政治和戰(zhàn)略需求。