回歸空間差異化和尊重生活多樣性
——避免城市精細(xì)化治理走偏的兩個(gè)核心支撐點(diǎn)

文/韓福國

在國家提出要用繡花針般的精細(xì)化方式進(jìn)行治理以后，中國各個(gè)城市把這一“精細(xì)化治理”的概念用在許多政策文本當(dāng)中。但如果城市治理的精細(xì)化，像許多部門簡單地界定為“政策繁復(fù)出臺(tái)”和“過度整治”，以及用“攝像頭增加”替代“信息化管理”，像許多學(xué)者簡單地論證這些政策合理化那樣，精細(xì)化可能與管理科學(xué)化與治理民主化背道而馳。按照這個(gè)思維路徑和操作模式下去，精細(xì)化可能解決不了“短板”，反而造成強(qiáng)化。目前城市治理的許多領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)了戴著精細(xì)化治理的帽子，而出現(xiàn)了“拍腦袋決策”的治理困境。

回歸城市與尊重生活

（一）空間差異化：城市精細(xì)化治理的空間所指

城市空間差異化是治理精細(xì)化的基礎(chǔ)，這是“繡花針比喻”的核心。眾所周知，在不同的地方，繡花有不同的特點(diǎn)，這均是適合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、文化演變和人們生活方式的結(jié)果。作為人口高密度生存空間，城市呈現(xiàn)方式差異性更大。

從城市歷史觀察，如果要界定傳統(tǒng)的南北建筑風(fēng)格差異（如果有的話），人們習(xí)慣用“四合院”和“閘弄口”做一個(gè)對(duì)比，如同各地的繡花一樣，各有自己的“精致和地道”：磚瓦紅墻平頂屋、窯洞和“磚打壘”是一個(gè)風(fēng)格，可以抵抗少雨大風(fēng)沙的侵蝕；馬車和大帳篷適合草原民族的流動(dòng)；黑瓦白墻的“徽派建筑”適合江南水鄉(xiāng)；而吊腳樓和“竹棚子”則適合山區(qū)多雨的區(qū)域等等，不一而足。因此，各個(gè)地方的文化精致性體現(xiàn)在物質(zhì)空間建構(gòu)上，基礎(chǔ)就是各個(gè)地方的差異性，它既保證了城市文化的適應(yīng)性，也使得建筑持久耐用，很好地適應(yīng)了《雅典憲章》到《馬丘比丘憲章》對(duì)城市所定義的“宜居”本質(zhì)。

各個(gè)區(qū)域的城市也基本體現(xiàn)了地方民居的建筑特征?，F(xiàn)代城市忽視了歷史差異化和多樣性的建設(shè)基準(zhǔn)，旅游也就缺乏了很重要的文化資源。

“國家之間結(jié)構(gòu)、制度和文化的差異極大地影響了城市比較治理的研究”，這也決定著不同國家的城市治理方式的差異。隨著現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展，尤其是鋼筋混凝土和電梯馬桶等基本條件的興起，城市越來越千篇一律，繡花針的差異性被“鋼筋水泥之花”的一致性所取代，城市更新（urban regeneration）也被粗放式建設(shè)（rough construction）所掩蓋。

在建筑風(fēng)格一致化的全球城市發(fā)展背景下，管理和治理構(gòu)成了政府和社會(huì)的兩個(gè)層面。管理側(cè)重于政策供給和宏觀建筑、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃；但城市治理關(guān)系到具體生活街區(qū)小環(huán)境。當(dāng)談到“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，關(guān)鍵點(diǎn)在于能否做到“城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展”。管理的基礎(chǔ)是要辨認(rèn)城市的各自特征，認(rèn)同其差異化的物質(zhì)空間規(guī)劃和空間更新，而不是雷同的物質(zhì)建設(shè)模式。治理這個(gè)“繡花針”應(yīng)該“扎”在城市街區(qū)和社區(qū)差異化結(jié)構(gòu)上，“要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會(huì)治理能力，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力”。只有這樣，現(xiàn)代城市的外在的“鋼鐵水泥之花”才能和內(nèi)在的治理“繡花針”相互配合，形成有機(jī)、有序、有未來的城市更新之路。

（二）生活多樣性：城市精細(xì)化治理的生活所指

精細(xì)化治理所針對(duì)的“城市短板”，不僅僅是一種簡單定義的“粗放”式管理，因?yàn)榇址攀焦芾砦幢夭皇蔷?xì)化治理。在多樣性的街區(qū)營造和社區(qū)自治之間，許多看上去粗放式的治理方式，卻恰恰是適合街區(qū)和社區(qū)自身的邏輯，也能帶來它們的活力，雅各布斯對(duì)美國城市的考察驗(yàn)證了這一點(diǎn)。精細(xì)化治理所要面對(duì)的正是人群多元化集聚所帶來的多樣化生活差異，如果只是一個(gè)一致性的治理模式，也就無所謂精細(xì)化治理的必要。

多樣性是一種平衡，是人們生存持續(xù)的基礎(chǔ)，現(xiàn)代城市一直試圖在一致化和多樣性之間的對(duì)抗中保持平衡。

傳統(tǒng)城市秩序結(jié)構(gòu)明顯，區(qū)域分隔突出，但社會(huì)治理具有“熟人社區(qū)”的支撐，加上自發(fā)性社會(huì)組織，形成了一個(gè)社會(huì)合作結(jié)構(gòu)，雖然也有種種困境，但基本上保持了自己的內(nèi)在機(jī)理和文化特征。當(dāng)下城市也必須回歸到自身脈絡(luò)和機(jī)理中，尊重多樣化的街區(qū)，建構(gòu)多樣化的社區(qū)自治模式，否則，治理又是千篇一律。

中國城市建設(shè)與治理的困境，既要改變“半生不熟的西方化”路徑，又要改變那種“即使原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和城市肌理遭受嚴(yán)重?fù)p毀也在所不惜”的做法。在許多急切開工的城市設(shè)計(jì)規(guī)劃中，無序擴(kuò)張的熱點(diǎn)項(xiàng)目致使原本繁華的地段元?dú)獯髠瑔适б酝纳虡I(yè)熱度和生活活力，并且導(dǎo)致城市空間的支離破碎。

現(xiàn)代城市治理“短板”的確認(rèn)基礎(chǔ)

（一）城市治理短板的精細(xì)化確認(rèn)

在理論淵源上，從弗雷德里克·泰勒的科學(xué)管理開始到愛德華茲·戴明（W.Edwards Deming）提出的“為質(zhì)量而管理”的質(zhì)量管理理論，以及豐田生產(chǎn)方式（TPS—Toyota Production System），即“精益生產(chǎn)”，構(gòu)成了精細(xì)化管理的理論基礎(chǔ)。但精細(xì)化管理的具體所指，很難有一個(gè)清晰的理論基礎(chǔ)，在目前的學(xué)術(shù)研究中，中國語境下的精細(xì)化管理也缺乏充分論證，但是精細(xì)化必須“標(biāo)靶式”地精準(zhǔn)針對(duì)治理短板，才能彌補(bǔ)“短板”，否則會(huì)陷入繡花針到處“亂扎”，把城市有內(nèi)在規(guī)律和生命力的機(jī)理搞得“千瘡百孔”。

中外城市都面臨著精細(xì)化治理難題，但當(dāng)前中國城市側(cè)重的是城市空間的更新和改造。中國社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來劇烈的結(jié)構(gòu)化變遷，隨著城市化進(jìn)程加速，傳統(tǒng)的“單位社區(qū)”逐步消解；大量流動(dòng)人口在城市居住，形成了“混合型社區(qū)”；鄉(xiāng)村城市化后“傳統(tǒng)社區(qū)”瓦解，出現(xiàn)了“內(nèi)陷型社區(qū)”，使得當(dāng)下“社區(qū)建設(shè)”承擔(dān)著十分嚴(yán)峻的社會(huì)整合任務(wù)，良好治理缺乏有效的制度載體承接，也面臨物質(zhì)空間的更新。

如果“繡花”體現(xiàn)了具有不同的區(qū)域文化特征的精細(xì)化，治理就需要有“繡花般的”科學(xué)程序、結(jié)構(gòu)和技術(shù)，否則，就缺乏具體的問題所指和方式改進(jìn)，不但無法解決短板，反而可能增加短板。

一般而言，中國現(xiàn)代城市治理短板主要呈現(xiàn)在這幾個(gè)突出方面：一是管理者的現(xiàn)代知識(shí)儲(chǔ)備匱乏，只會(huì)照搬文件政策，而缺乏執(zhí)行文件政策的具體現(xiàn)代程序和方法，造成治理的“呆板化”；二是城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難，生產(chǎn)者的技能水平低，導(dǎo)致城市無法擺脫原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)所鎖定的治理結(jié)構(gòu)，造成“路徑鎖定”；三是居民自治能力不足，雖然城市基層治理，尤其是當(dāng)前許多社區(qū)治理模式創(chuàng)新不斷，但基本是依靠政黨組織和政府資源支撐，造成治理的“內(nèi)生動(dòng)力匱乏”；四是環(huán)境容量與挑戰(zhàn)日益加劇，基礎(chǔ)設(shè)施的需求和供給與環(huán)境的張力形成沖突，因此，現(xiàn)在城市治理面臨著各種層面的“資源短缺”；五是多元人群的大規(guī)模集聚導(dǎo)致了很多“鄰避運(yùn)動(dòng)”的產(chǎn)生；六是城市群的大空間尺度的交通和一體化問題，造成很多大城市擁擠而中小城市人口流失等一系列問題。

（二）差異化的城市分層空間營造

精細(xì)化治理面臨的另一個(gè)問題，要求城市治理首先尊重街區(qū)的歷史傳統(tǒng)，即差異化街區(qū)營造和多樣性社區(qū)生活方式。它在根本上要求城市擺脫傳統(tǒng)單一思維的大規(guī)劃和總體規(guī)劃。公共選擇學(xué)派恰恰是借助于20世紀(jì)70年代之后的分散化和鄰里政府運(yùn)動(dòng)，來證明大而統(tǒng)一的大都市區(qū)政府很難贏得城市居民的青睞。

中國目前的城市建設(shè)基本上延續(xù)了“大項(xiàng)目”和“大工程”的底色，采取“自上而下”的政治-行政推動(dòng)模式，大尺度美觀設(shè)計(jì)和大規(guī)?？臻g拆遷相結(jié)合，因此，城市治理不得不服從于外在的建設(shè)工程進(jìn)展方式。由于過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市商業(yè)與商品房為主要關(guān)注點(diǎn)，忽視了城市是人們的生活空間這一根本出發(fā)點(diǎn)，使得整個(gè)城市的建設(shè)規(guī)劃到社區(qū)建設(shè)規(guī)劃是同一個(gè)方式，同一個(gè)模式，在根本上導(dǎo)致了各個(gè)街區(qū)的建設(shè)逐步一致化。

城市不是有序地演化和尊重，而是被無情地“割裂”。人們常常冠冕堂皇地談起“沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚，城市憑什么有好的生活”，這種極化的態(tài)度恰恰是馬克思所言的“生產(chǎn)的異化結(jié)果”，違背了《馬丘比丘憲章》所界定的城市四大功能——居住、生產(chǎn)、交通和游憩。至少“居住和游憩”是為了生活本身，生產(chǎn)和交通是服務(wù)于這一目的。

如果精細(xì)化意味著尊重差異化，那么中國目前城市的建設(shè)和更新，尤其是已經(jīng)成熟的城市空間內(nèi)的“更新”，應(yīng)該有不同的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和街區(qū)更新模式的定位。首先，區(qū)級(jí)城市空間的發(fā)展定位差異化，根據(jù)自己的資源稟賦確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略；其次，街區(qū)建設(shè)風(fēng)格的差異化，而不是所有的街道都是同一種建筑風(fēng)格和商業(yè)定位；再次，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的差異化，因?yàn)槊總€(gè)社區(qū)都是不同的人群結(jié)構(gòu)和居住空間，各個(gè)社區(qū)的自治資源也各不相同；最后，治理方式的差異化。多元社會(huì)、文化和建筑意味著現(xiàn)代城市要進(jìn)行差異化治理，就像每個(gè)人的體溫不一樣，有溫度的城市社區(qū)應(yīng)該是適合每個(gè)社區(qū)的溫度?，F(xiàn)代城市的整個(gè)管理制度需要政策的統(tǒng)一，但是在具體治理方式的選擇上，需要各個(gè)街區(qū)和社區(qū)具有差異化。

在這個(gè)意義上，規(guī)劃需要從傳統(tǒng)的城市規(guī)劃降為街區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃，從而形成城市治理的有生命力的內(nèi)在機(jī)理（integral fabric），也有助于宏觀層面的城市管理短板的界定和彌補(bǔ)，否則，城市建設(shè)與管理還是停留在“運(yùn)動(dòng)式”的階段。

民主參與：“彌補(bǔ)”城市治理短板的有效路徑

發(fā)展中國家城市發(fā)展的初期，往往十分關(guān)注如何學(xué)習(xí)、模仿以至于趕超發(fā)達(dá)國家的城市外在物質(zhì)形態(tài)，容易忽視自己內(nèi)在的中觀和微觀層次的治理機(jī)制，尤其是自下而上的內(nèi)生性的基層社區(qū)民主參與的制度和方法。這幾乎也是所有發(fā)展中國家的城市發(fā)展路徑模仿的困境。

一個(gè)現(xiàn)代化的城市治理，必然是多元民主式治理，因?yàn)楝F(xiàn)代城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本的變化，人在城市空間內(nèi)的生活條件與城市的物質(zhì)空間發(fā)生了根本性變化，城市已經(jīng)是一個(gè)基于生活方式多樣性和居住空間差異化基礎(chǔ)上的多樣社會(huì)復(fù)合體。這使得中國政府管理的模式和中國共產(chǎn)黨的政黨執(zhí)政基礎(chǔ)發(fā)生了變化，這是從“管理到治理只有一字之差”，但卻“有天壤之別”的原因所在。如果只是口頭重視管理和治理的區(qū)別，而不是從根本思維模式上轉(zhuǎn)變，只是簡單的“照本宣科”而已。

正是在這個(gè)意義上而言，社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理形成了兩個(gè)同時(shí)進(jìn)展的任務(wù)：既要社會(huì)發(fā)育形成良好的社會(huì)建設(shè)態(tài)勢(shì)，又要形成一個(gè)良好的社會(huì)主義民主治理結(jié)構(gòu)，民眾才能參與到城市問題的解決當(dāng)中，才能真正“彌補(bǔ)”而不是簡單地通過政策運(yùn)動(dòng)“掩蓋”城市治理的“短板”。實(shí)際上，許多國家與地區(qū)都讓公民參與到環(huán)境治理當(dāng)中，從而產(chǎn)生了很好的效果。

在城市管理的外在框架一致的前提下，反過來觀察，如果認(rèn)同差異化城市治理結(jié)構(gòu)的合理性和必要性，那么對(duì)城市治理短板的界定也必然是差異化的方式。這樣一來，只有各個(gè)“城市小空間”的民主參與，才能決定自己的空間是否存在著治理短板?，F(xiàn)代城市居民的民主參與形成了多樣化差異化存在的基礎(chǔ)，只有人們認(rèn)識(shí)到自己生活空間的“短板”所在，只有認(rèn)同自己的治理結(jié)構(gòu)，此后，一個(gè)內(nèi)生性的城市治理才會(huì)出現(xiàn)。

在當(dāng)下對(duì)城市空間的改造過程中，許多地方政府部門往往過多地注意城市空間的“新”，以此來凸顯自己的政績工程，或者錯(cuò)誤地理解和運(yùn)用了“群眾路線”，把部分居民反映的問題作為整體問題，從而以為自己掌握了“民意”而迅速地制定政策，更不用說故意逢迎上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，借“社會(huì)需求”而出臺(tái)政策的極端情況了。

因此，現(xiàn)代城市的“精細(xì)化治理”需要民主參與的“短板確認(rèn)”方式，它與管理制度改革一起構(gòu)成了現(xiàn)代城市提升整體性治理的兩個(gè)相互配合的制度結(jié)構(gòu)。

結(jié)論：基于認(rèn)同的精細(xì)化治理

一個(gè)基本共識(shí)就是：沒有現(xiàn)代城市的民主治理體制，就很難形成有效的長期治理，也無從談精細(xì)化治理的可能性。當(dāng)下中國城市各種治理問題不斷涌現(xiàn)，需要在尊重城市外在物質(zhì)空間差異性和內(nèi)在生活結(jié)構(gòu)多樣性的同時(shí)，回歸科學(xué)方法和民主方式的兩個(gè)支撐點(diǎn)，尋找向“城市精細(xì)化治理路徑”轉(zhuǎn)換之可能，避免陷入城市治理困境。

1.精細(xì)化意味著回歸空間差異化和生活多樣性?，F(xiàn)代城市必須建立尊重多樣性的理念，這是治理差異化不同于管理一致性的根本點(diǎn)，否則，現(xiàn)代城市更新和建設(shè)蔓延，就會(huì)陷入“千城一面”的外在物質(zhì)形態(tài)和“準(zhǔn)單位化”的“千篇一律”的內(nèi)在生活結(jié)構(gòu)。過度強(qiáng)調(diào)一致化，會(huì)導(dǎo)致城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)形態(tài)衰敗和人群集聚方向轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致有市無城。

2.重建現(xiàn)代城市治理主體之間的民主關(guān)系。我們要重新考量基層黨組織的嵌入引領(lǐng)自治的路徑、政府主導(dǎo)的資源輸入機(jī)制，以及社會(huì)企業(yè)的責(zé)任機(jī)制，理順現(xiàn)代的黨組織、政府管理和社會(huì)企業(yè)以及居民群體之間的關(guān)系?，F(xiàn)代城市是一個(gè)流動(dòng)性社會(huì)，如果還是全部依靠政府的資源來主導(dǎo)基層問題解決，缺乏自發(fā)組織與合作的社會(huì)結(jié)構(gòu)，城市就缺乏自我生長的可能性。這也是十八大以來中國共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)、基層黨建和城市治理文件的核心精神，也是上海市等城市關(guān)于城市治理等具體政策的目標(biāo)。

3.大尺度城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向小尺度社區(qū)規(guī)劃。城市規(guī)劃十分重要，一個(gè)現(xiàn)代的社區(qū)規(guī)劃，可以有效解決城市街區(qū)空間層面上的建筑差異性，也能保持社區(qū)生活的多樣性。一個(gè)城市只有具有了豐富多樣化的社區(qū)體系，才能從政治之城轉(zhuǎn)向社會(huì)之城，需要從傳統(tǒng)的、宏大的、物質(zhì)性的城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向微觀的、重視人們生活本身的社區(qū)規(guī)劃，找準(zhǔn)城市建設(shè)和更新的精細(xì)化之路。

4.避免破壞式更新與單向度的物質(zhì)性建設(shè)?，F(xiàn)代許多城市對(duì)于成熟區(qū)域的城市更新方式，完全忽視了城市更新的基本原則，完全屈服于政績考量的大項(xiàng)目和大工程。建筑規(guī)劃的專業(yè)知識(shí)被忽視，行政訴求直接決定著城市的風(fēng)格，商業(yè)化侵蝕了社會(huì)化，許多能擁有市場的建筑規(guī)劃師變成了政府的“畫圖筆”。

5.超越對(duì)城市問題的“運(yùn)動(dòng)式治理”方式。中國城市具有成熟的政府主導(dǎo)的解決問題的組織、人力和資源，因此，習(xí)慣于運(yùn)動(dòng)式規(guī)制的方式也無可厚非。但是許多具體的政策往往忽略中央文件的精神，以運(yùn)動(dòng)式的規(guī)制來掩蓋運(yùn)動(dòng)式規(guī)制所產(chǎn)生的問題，形成一個(gè)惡性循環(huán)，最后形成一個(gè)“不倫不類”的城市空間。

6.現(xiàn)代城市治理中大數(shù)據(jù)技術(shù)的真正應(yīng)用。現(xiàn)代城市精細(xì)化治理肯定需要大數(shù)據(jù)的支撐，但是它不是大規(guī)模信息設(shè)備的增加和大數(shù)量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)，而是處理信息方式的質(zhì)的改變。精細(xì)化治理意味著對(duì)城市大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)化分析和現(xiàn)代管理模型的科學(xué)化建構(gòu)，而不是簡單的大量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和感官分析。