瓊中PPP模式：創(chuàng)新政策性金融支持貧困地區(qū)污水處理

文｜莫壯才

省政府2017年在瓊中黎族苗族自治縣（下稱瓊中）召開了全省農(nóng)村生活污水處理現(xiàn)場會，推介瓊中富美鄉(xiāng)村水環(huán)境治理PPP模式，即備受社會各界關(guān)注和認(rèn)可的省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新政策性貸款支持推進(jìn)的“瓊中模式”。

瓊中在海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)時與白沙黎族自治縣合稱作“一窮（瓊）二白”，因這兩個縣在全省財政收入排名分別是倒數(shù)第一、第二。而今，瓊中作為海南三江之源，生態(tài)資源豐富，空氣質(zhì)量好，被列入全國全域旅游試點縣。

然而，實施全域旅游首先不能回避的問題就是農(nóng)村生活污水處理。因此，瓊中縣委、縣政府實施了富美鄉(xiāng)村水環(huán)境治理工程。工程項目包括全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）污水處理廠網(wǎng)、6個供水廠網(wǎng)以及全縣轄內(nèi)544個自然村，實現(xiàn)供水、污水處理“兩水合一”，對全縣所有村鎮(zhèn)、全縣建檔立卡貧困人口6214戶25110人“兩個全覆蓋”。

這是一個大膽又必須盡快上馬的民生工程。根據(jù)概算，這個工程項目需要投資13億元，這對瓊中而言是一個巨大的數(shù)字。為解決項目建設(shè)資金問題，瓊中先是引入了PPP模式，接著又通過項目對外招商。工程項目以上市公司興源環(huán)境科技股份有限公司控股的上海三乘三備環(huán)境工程有限公司與縣水務(wù)公司按9：1占比組建項目公司，作為業(yè)主進(jìn)行投融資建設(shè)運營。項目分三期建設(shè)，建設(shè)資金除公司自有自籌外，還缺口資金9億元，由省農(nóng)發(fā)行主動跟進(jìn)貸款融資解決。

在省農(nóng)發(fā)行貸款融資主導(dǎo)下，工程項目按下列機制推進(jìn)：一是企業(yè)主導(dǎo)。實行“公益性項目，政府購買服務(wù)、企業(yè)化運營”，這是PPP模式的主要特色。由政府出資引導(dǎo)、授權(quán)縣水務(wù)公司跟上海三乘三備環(huán)保工程有限公司組建項目公司，主導(dǎo)推進(jìn)項目規(guī)劃、工程設(shè)計和工程概算，編制項目投融資建設(shè)與運營方案等前期各項準(zhǔn)備，之后啟動項目投融資建設(shè)。工程項目于2018年10月完成PPP合同談判，并與縣政府簽訂了項目PPP合同文件。目前已完成52個村莊污水村站建設(shè)，正在建設(shè)村莊38個，已建成自來水廠，完成了2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水廠、2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠規(guī)劃、選址和環(huán)評。近日將開工建設(shè)。二是政府扶持。PPP模式一般適用于公益、準(zhǔn)公益性項目。屬于各級地方政府事權(quán)范圍，政府安排專項資金予以支持建設(shè)。因此，從項目規(guī)劃至項目運營的全過程中，政府扮演兩個角色：委托專業(yè)機構(gòu)從事項目規(guī)劃、項目工程方案設(shè)計，項目啟動建設(shè)后跟蹤實施全程監(jiān)督。三是覆蓋村鎮(zhèn)。工程項目以“富美鄉(xiāng)村”為目標(biāo)，按上述“兩個覆蓋”要求對供水、污水處理實施規(guī)劃設(shè)計、投融資建設(shè)。瓊中地域廣大，村莊分散且體量小，污水處理一般以自然村落為單元，采用家庭獨立初級處理、集中生物處理和濕地生態(tài)處理等工藝流程。四是建管一體。這是“瓊中模式”的最大亮點。該模式較好地解決了目前普遍存在的鎮(zhèn)村污水處理項目建設(shè)與運營“兩張皮”問題，工程項目實現(xiàn)“建管一體”，獲得政府對其投融資建設(shè)以及建成之后運營的特許經(jīng)營權(quán)，期限長達(dá)25年，并約定工程項目投融資建設(shè)及運營回報等。這也滿足了社會資本介入投資工程項目應(yīng)該實現(xiàn)的“財務(wù)可持續(xù)”的前提條件。五是規(guī)劃回報?！碍傊心Ｊ健睂ν度谫Y回報做出了財政規(guī)劃安排：使用者付費+可行性缺口補貼，收入回報率6.9%，以政府公信力呈現(xiàn)項目投融資未來收入預(yù)期，直觀地定量了項目融資能力。這也滿足農(nóng)發(fā)行低成本貸款介入支持的基本條件。鑒于此，還因為工程項目顯著的公共服務(wù)扶貧效益和民生效益，農(nóng)發(fā)行跟進(jìn)先期貸款3億元支持工程項目建設(shè)，貸款已陸續(xù)發(fā)放到位。后續(xù)資金將同步工程項目建設(shè)進(jìn)度予以貸款支持。

省農(nóng)發(fā)行之所以創(chuàng)新貸款支持，是因為“瓊中模式”能夠可操作地實現(xiàn)政府與社會資本雙贏。在PPP模式框架下，社會資本一次性（3-5年相對集中年份）對工程項目投融資建設(shè)，在約定運營年度內(nèi)獲得“化零為整”的回報，積“小勝”成“大勝”，實現(xiàn)社會資本投融資目標(biāo)；政府也在這個約定運營年度每年對社會資本投融資回報“付費”，最后獲得一個按PPP合同約定產(chǎn)能正常運營的項目，完成上“兩個全覆蓋”戰(zhàn)略目標(biāo)。

當(dāng)下，一個公共服務(wù)項目花費動輒上億、幾億甚至更多。目前市縣財政尤其是貧困縣不堪重負(fù)，但采用PPP模式，這個問題可能就會迎刃而解?！碍傊心Ｊ健本褪亲詈玫睦印Ｒ粋€項目投資通過較長年限逐年分?jǐn)?，“費用”被“拉細(xì)”了，財政負(fù)擔(dān)變小了。瓊中財政收入在全省市縣中排名比較靠后，瓊中能承受，其他市縣應(yīng)該也可嘗試。

我省村鎮(zhèn)水環(huán)境治理是美麗海南百鎮(zhèn)千村建設(shè)重要組成部分，被納入了我省“六大環(huán)境專項治理”行動和我省建制鎮(zhèn)污水處理三年行動計劃，省財政曾在兩年年度還拔出專款作為資本金在各市縣組建水務(wù)公司，專司包括農(nóng)村污水處理在內(nèi)的水務(wù)項目投融資建設(shè)與運營。至此，構(gòu)建起按現(xiàn)代企業(yè)制度要求運營的服務(wù)全省城鄉(xiāng)水務(wù)生產(chǎn)運營的公司組織架構(gòu)。目前，省農(nóng)發(fā)行發(fā)揮政策性金融優(yōu)勢，先期拿出100億元信貸額度與省水務(wù)集團(tuán)同向而行推進(jìn)銀企深度戰(zhàn)略合作，借鑒“瓊中模式”策劃生成一批農(nóng)村水環(huán)境治理項目并跟進(jìn)貸款融資支持。H