加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理 助力海南鄉(xiāng)村振興

文｜丁式江

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持規(guī)劃先行，有序推進(jìn)，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)。今年3月8日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議河南代表團(tuán)審議時(shí)提出，要按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則,通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃。按照省委、省政府的統(tǒng)一部署和要求，我省今年將全面推動(dòng)村莊規(guī)劃編制工作，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供科學(xué)的規(guī)劃支撐。

新一輪村莊規(guī)劃編制工作迫在眉睫

2012-2013年，我省開展了一輪村莊規(guī)劃編制工作。2015年，我省開展省域“多規(guī)合一”改革，劃定了村莊開發(fā)邊界。2018年，我省結(jié)合村莊實(shí)際并根據(jù)市縣總體規(guī)劃調(diào)整工作進(jìn)一步優(yōu)化了村莊開發(fā)邊界，為鄉(xiāng)村振興預(yù)留了充足的發(fā)展空間，但與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在需求相比，仍然有一定差距，無法對(duì)鄉(xiāng)村振興工作提供科學(xué)的規(guī)劃支撐。

一是村莊規(guī)劃特色不突出、可操作性不強(qiáng)。我省村莊規(guī)劃編制存在一些現(xiàn)實(shí)問題，如現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料不全，地形圖資料嚴(yán)重缺乏，沒有很好地結(jié)合村莊的歷史沿革、區(qū)位條件、民俗風(fēng)情、資源稟賦等認(rèn)真研究規(guī)劃編制，規(guī)劃成果內(nèi)容繁瑣、不接地氣，沒有得到村民的廣泛認(rèn)同，不夠簡(jiǎn)便，可操作性不強(qiáng)。同時(shí)，村莊規(guī)劃特色不“特”，體現(xiàn)不出當(dāng)?shù)氐娜宋奶攸c(diǎn)、傳統(tǒng)特色和地域特征，有新房無新村、有新村無新貌等現(xiàn)象比較突出。

二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施欠賬多。全省村莊安全飲水、道路、排水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足村莊發(fā)展需要，衛(wèi)生室、幼兒園、體育健身場(chǎng)所、小公園等公共服務(wù)設(shè)施配套不齊全，農(nóng)村群眾上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老、出行等方面的短板亟待補(bǔ)齊。

三是村莊規(guī)劃管理缺位。目前我省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所人員配備長(zhǎng)期存在空缺，在崗人員專業(yè)素養(yǎng)不高，專業(yè)技術(shù)人才流失嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理員日常主要從事非規(guī)劃管理工作，規(guī)劃管理崗位職責(zé)不能充分發(fā)揮。部分市縣對(duì)農(nóng)房報(bào)建工作不夠重視，違建行為屢禁不止，網(wǎng)格化巡查防控機(jī)制形同虛設(shè)，農(nóng)房建房“逢建必報(bào)”制度沒有落實(shí)，農(nóng)村違法建房問題比較突出。

四是鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌管控缺失。農(nóng)村建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)或規(guī)劃執(zhí)行不力，建筑布局混亂無序，建筑高度管控不力，建筑外觀缺乏特色，新建的農(nóng)村沿路建筑多為“火柴盒”“麻將條”，外立面效果不美觀，對(duì)鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌的整體破壞不容小覷。農(nóng)村歷史古跡、傳統(tǒng)建筑破壞嚴(yán)重，使傳統(tǒng)的文化古跡失去了其原本淳樸的風(fēng)貌和真實(shí)的歷史價(jià)值。且村莊建設(shè)占用基本農(nóng)田、林地，挖山、填水等侵蝕了村莊的生態(tài)環(huán)境，破壞了農(nóng)村原生態(tài)自然景觀。農(nóng)村人居環(huán)境沒有從根本上得到改觀，“臟亂差”現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。

五是農(nóng)村地區(qū)超標(biāo)占地現(xiàn)象較為嚴(yán)重。全省農(nóng)村戶均宅基地面積226平方米，遠(yuǎn)高于戶均175平方米的法定面積。但村民的陳舊觀念影響了存量宅基地流轉(zhuǎn)和退出，全省農(nóng)村集體自治能力不強(qiáng)，不少地區(qū)“祖宗地”“祖宅”觀念根深蒂固，村莊內(nèi)部的祖宅大多空置，“空心村”現(xiàn)象比較普遍。

高質(zhì)量編制簡(jiǎn)明易懂好用的村莊規(guī)劃

2019年省政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建筑風(fēng)貌，編制全省村莊規(guī)劃，力求不再出現(xiàn)“麻將條”“火柴盒”式建筑，注重歷史文化遺存和傳統(tǒng)村落民居保護(hù)，塑造體現(xiàn)椰風(fēng)海韻、熱帶雨林、少數(shù)民族特色、南洋文化等本土特征的城鄉(xiāng)風(fēng)貌。這為我省村莊規(guī)劃工作提出了新的要求。

一是以人為本創(chuàng)新規(guī)劃編制方法。村莊規(guī)劃編制要深入開展駐村調(diào)研、逐戶走訪，詳細(xì)了解村莊發(fā)展歷史脈絡(luò)、文化背景和人文風(fēng)情。規(guī)劃編制要讓村民全程參與，做村民看得見、看得懂的規(guī)劃，確保規(guī)劃符合村民追求美好生活的愿望。要鼓勵(lì)和支持本地規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)室、規(guī)劃設(shè)計(jì)師深度參與村莊規(guī)劃編制，設(shè)計(jì)出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、村民認(rèn)可的規(guī)劃圖集。支持優(yōu)秀“規(guī)劃師、建筑師、工程師”下鄉(xiāng)服務(wù)，提供駐村技術(shù)指導(dǎo)。

二是因地制宜、分類推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作。因地制宜對(duì)集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護(hù)類村莊、搬遷撤并類村莊等類型進(jìn)行認(rèn)真研究，提出差異化規(guī)劃思路和指導(dǎo)措施，確保村莊規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。

三是合理布局村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。要綜合考慮群眾接受、經(jīng)濟(jì)適用、維護(hù)方便等需求，合理布局、統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生廁所、垃圾和污水處理等鄉(xiāng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照硬化、綠化、亮化、美化、凈化要求，規(guī)劃村內(nèi)道路，合理布局村莊設(shè)施，有效提升村容村貌，合理規(guī)劃供水、排水、電力、電信等基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌安排綜合服務(wù)站、文化服務(wù)中心等公共服務(wù)設(shè)施。

四是強(qiáng)化村莊景觀風(fēng)貌和特色。按照“小尺度、融自然、承鄉(xiāng)愁”原則，嚴(yán)格執(zhí)行“村莊范圍內(nèi)新建住房不得超過3層，高度一般不得超過12米”規(guī)定，提升農(nóng)房建筑設(shè)計(jì)水平，體現(xiàn)村莊特色民居風(fēng)貌。堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然原則，不挖山、不砍樹、不占田、不填塘、不改渠，注重水系、山林及農(nóng)田的有機(jī)融合，保留村莊獨(dú)特的自然風(fēng)貌和田園景觀。

五是村莊規(guī)劃成果要簡(jiǎn)明、易懂、好用。結(jié)合我省農(nóng)村實(shí)際，針對(duì)不同類型村莊，可以有選擇地編制規(guī)劃內(nèi)容，簡(jiǎn)化規(guī)劃成果。如：人口基數(shù)大的中心村和建設(shè)活動(dòng)比較多的村莊，編制內(nèi)容全面的村莊規(guī)劃；分散型或規(guī)模較小的村莊可只編制農(nóng)房建設(shè)管理要求；傳統(tǒng)村落、特色景觀村落等應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，依據(jù)需求，增加相應(yīng)保護(hù)規(guī)劃和旅游規(guī)劃等內(nèi)容。

高標(biāo)準(zhǔn)抓好抓實(shí)村莊規(guī)劃實(shí)施管理

按照中央農(nóng)辦等五部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》，要把加強(qiáng)村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，持之以恒推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)落地。海南要充分發(fā)揮村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興中的引領(lǐng)作用，必須切實(shí)抓好村莊規(guī)劃實(shí)施管理工作。

一是加快建立健全規(guī)劃管理基層服務(wù)機(jī)構(gòu)?！叭忠?guī)劃，七分管理”，加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理是保障農(nóng)村人居環(huán)境的根本舉措。市縣要以此次機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，整合鄉(xiāng)村國(guó)土、規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)村國(guó)土規(guī)劃建設(shè)管理人才隊(duì)伍優(yōu)化整合，配齊配優(yōu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源和規(guī)劃管理員。

二是建立健全“逢建必報(bào)”制度。要加快完善農(nóng)村宅基地申報(bào)、審批制度，規(guī)范報(bào)建程序，簡(jiǎn)化報(bào)建手續(xù)，提高農(nóng)房報(bào)建審批效率。同時(shí)要制定符合本地現(xiàn)狀的農(nóng)村建房圖集，對(duì)按照政府提供的圖紙?jiān)O(shè)計(jì)建設(shè)的農(nóng)房，可研究給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，完善“以簡(jiǎn)促報(bào)、以獎(jiǎng)促報(bào)”的工作機(jī)制，確保將“逢建必報(bào)”落到實(shí)處。

三是大力開展農(nóng)村“兩違”整治工作。按照屬地職責(zé)，加強(qiáng)“兩違”巡查，落實(shí)網(wǎng)格化管理職責(zé)，持續(xù)保持打違的高壓態(tài)勢(shì)，切實(shí)壓實(shí)管控責(zé)任，對(duì)違建“零容忍”，發(fā)現(xiàn)一處、制止一處、拆除一處，形成“以打促報(bào)、以巡促報(bào)”的工作機(jī)制。

四是創(chuàng)新農(nóng)村用地政策。結(jié)合農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)政策，研究宅基地有償使用和退出機(jī)制，探索對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地試行有償使用制度，倒逼退出多占的宅基地。要結(jié)合村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌集體建設(shè)用地配置，避免零星分散布局農(nóng)村集體建設(shè)用地，切實(shí)提高農(nóng)村集體建設(shè)用地使用效率，充分發(fā)揮對(duì)鄉(xiāng)村振興的支撐作用。對(duì)小規(guī)模的公共設(shè)施用地以及路面寬度（車行道）不超過8米的農(nóng)村道路用地，探索“只征不轉(zhuǎn)”或“不征不轉(zhuǎn)”等土地利用機(jī)制，按照現(xiàn)狀農(nóng)用地管理，簡(jiǎn)化用地審批流程和手續(xù)，加快推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

五是加強(qiáng)村莊環(huán)境整治。以村莊規(guī)劃為依據(jù)，抓好以“清潔村莊美化家園”為主題的村莊清潔行動(dòng)，加強(qiáng)村莊建設(shè)管理，優(yōu)先推動(dòng)鄉(xiāng)村衛(wèi)生廁所、垃圾和污水處理等環(huán)保設(shè)施建設(shè)；整治提升村容村貌，突出海南鄉(xiāng)土風(fēng)情、民族特色和地域特點(diǎn)，防止“千村一面”，嚴(yán)格控制新建民房體量和風(fēng)貌；加快改造農(nóng)村危房；對(duì)已有農(nóng)房進(jìn)行質(zhì)量安全改造，強(qiáng)化村莊綠化、美化，建設(shè)綠色生態(tài)村莊。

我省將在2020年底前編制（修編）完成全省村莊規(guī)劃，切實(shí)抓好抓實(shí)村莊規(guī)劃體系建設(shè)，努力將海南農(nóng)村建設(shè)成為白天看綠化、晚上看亮化、晴天看美化、雨天看凈化、建筑看文化、村莊景區(qū)化、鋪裝海綿化、點(diǎn)火燃?xì)饣a(chǎn)業(yè)特色化、治理規(guī)范化的美麗鄉(xiāng)村，促進(jìn)海南鄉(xiāng)村振興，助力海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自貿(mào)港建設(shè)。H