擔當作為 開拓進取扎實做好立法服務(wù)保障工作

□山東省人大常委會法制工作委員會

2018年，山東省人大常委會法制工作委員會深入學(xué)習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，全面貫徹落實習近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，認真貫徹落實黨中央決策部署和省委工作安排,切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程，按照省人大常委會黨組和機關(guān)黨組的要求,擔當作為，開拓進取，在省人大各專門委員會和常委會各工作部門的大力支持下,扎實做好立法服務(wù)保障工作，圓滿地完成了各項工作任務(wù)。省人大常委會全年共審議法規(guī)案24件，其中，制定法規(guī)和法規(guī)性決定7件，修改法規(guī)36件（含打包修改28件），廢止法規(guī)和有關(guān)決議、決定30件，宣布失效決議、決定12件，批準設(shè)區(qū)的市報批法規(guī)和決定45件。

一、著力服務(wù)保障省人大常委會開展重點領(lǐng)域立法，不斷提高立法質(zhì)量

抓住法規(guī)立項這個“牛鼻子”，努力把省委作出部署、政府著力推進、社會普遍關(guān)注、人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項作為立法重點，扎實做好科學(xué)編制立法規(guī)劃、計劃的各項基礎(chǔ)性工作，將新舊動能轉(zhuǎn)換、生態(tài)環(huán)保、民生保障、社會治理等方面法規(guī)列入年度立法計劃。狠抓工作落實，明確立法任務(wù)，落實時間表和路線圖，邀請專家論證，深入調(diào)查研究，推動法規(guī)起草部門有序開展工作，確保完成立法工作任務(wù)。

（一）做好自身建設(shè)法規(guī)的修改工作，為省人大及其常委會依法履行職責更好地提供服務(wù)保障。先后完成了修改常委會組成人員守則、議事規(guī)則、討論決定重大事項的規(guī)定等自身建設(shè)法規(guī)的基礎(chǔ)性工作。相關(guān)法規(guī)及時增加了“堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)”“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”以及牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等內(nèi)容。常委會聚焦“抓好人大代表隊伍建設(shè)，完善規(guī)范人大代表言行制度”，于11月省十三屆人大常委會第七次會議初次審議了《山東省人民代表大會議事規(guī)則修正案(草案）》，并于今年2月省十三屆人大二次會議審議通過，法工委切實做好了相關(guān)基礎(chǔ)性服務(wù)工作。

（二）做好經(jīng)濟領(lǐng)域立法的服務(wù)保障工作，扎實推進高質(zhì)量發(fā)展。認真做好制定或者修改臺灣同胞投資保護、無線電管理、石油天然氣管道保護、農(nóng)村公路等法規(guī)的服務(wù)保障工作，推動新舊動能轉(zhuǎn)換促進條例（草案）起草工作。臺灣同胞投資保護條例鼓勵臺灣同胞投資參與山東經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和海洋強省建設(shè)，有利于保護和鼓勵臺灣同胞投資，推動我省與臺灣地區(qū)經(jīng)濟社會融合發(fā)展。農(nóng)村公路條例建立健全了農(nóng)村公路養(yǎng)護資金募集機制，補充細化農(nóng)村公路養(yǎng)護舉措，對于打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板起到了積極的推動作用。經(jīng)常委會會議初次審議的新舊動能轉(zhuǎn)換促進條例，是國內(nèi)首例相關(guān)地方性法規(guī)。在起草過程中，及時吸收省委、省政府出臺的支持實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展等改革措施和意見，及時跟進新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程進度，加大改革引領(lǐng)和創(chuàng)新驅(qū)動，確保省委工作安排落地見效。

（三）做好社會領(lǐng)域立法的相關(guān)基礎(chǔ)性工作，保障和促進民生事業(yè)發(fā)展。做好制定反家庭暴力、學(xué)生體質(zhì)健康促進、學(xué)校安全等法規(guī)的調(diào)研、論證、修改等工作，為常委會會議審議提供服務(wù)保障。學(xué)生體質(zhì)健康促進條例規(guī)定了嚴禁學(xué)生將手機等電子產(chǎn)品帶入課堂，注重學(xué)校衛(wèi)生與食品安全，加強視力和心理保護，減輕學(xué)生課業(yè)負擔等內(nèi)容,得到了社會的一致好評。反家庭暴力條例明確了家庭暴力的首辦負責制，完善了出具告誡書的相關(guān)程序，擴大了申請人身保護令的范圍，有利于促進家庭和諧、社會穩(wěn)定。

（四）做好生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的服務(wù)保障工作，大力推進生態(tài)文明建設(shè)。做好常委會修改水、大氣和噪聲污染防治以及海洋、地質(zhì)環(huán)境保護等方面法規(guī)的基礎(chǔ)性工作。將河長制、湖長制、灣長制納入水污染防治條例、海洋環(huán)境保護條例，明確規(guī)定省政府可以制定嚴于國家標準的水污染物排放標準等措施，建立健全更嚴格更嚴密的生態(tài)環(huán)境保護法律制度。按照全國人大常委會要求，補充細化了大氣污染防治條例，進一步加嚴措施，增加對在用重型柴油車、非道路移動機械的監(jiān)管和治理要求，擴大實施冬季錯峰生產(chǎn)管理的行業(yè)領(lǐng)域，為打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)奠定堅實法治基礎(chǔ)。為落實我省經(jīng)略海洋戰(zhàn)略，建設(shè)綠色可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境，認真貫徹省委工作安排，積極推進長島海洋生態(tài)保護立法工作，形成的《山東省長島海洋生態(tài)保護條例（草案）》已于今年3月召開的省十三屆人大常委會第十一次會議進行了初次審議。

（五）及時做好法規(guī)清理的有關(guān)基礎(chǔ)性工作，破除無效制度障礙。建立常態(tài)化法規(guī)清理機制，及時清理與上位法不一致，不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的法規(guī)項目，切實維護國家法制統(tǒng)一，破除無效制度對改革發(fā)展的束縛。結(jié)合憲法修正案和監(jiān)察法的頒布實施、全國人大常委會開展生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護地方性法規(guī)清理工作以及國家行政審批制度改革、省委新舊動能轉(zhuǎn)換工作部署，法工委集中組織了4批次相關(guān)事項的地方性法規(guī)專項清理，先后3次打包修改、2次打包廢止地方性法規(guī)；先后參與了2批次集中清理省人大常委會制定的規(guī)范性文件工作，扎實推動“放管服”改革，增強服務(wù)企業(yè)、服務(wù)基層、服務(wù)群眾的效能。

二、統(tǒng)籌指導(dǎo)和推動設(shè)區(qū)的市依法開展立法工作

堅持“提前介入，跟蹤審查”的工作機制，指導(dǎo)和推進設(shè)區(qū)的市依法開展地方立法工作，指導(dǎo)各市制定符合本地實際、具有突出地方特色的法規(guī)。

（一）認真做好設(shè)區(qū)的市報批法規(guī)合法性審查工作。在審查過程中，嚴把合法性審查關(guān)，重點審查法規(guī)及內(nèi)容是否符合立法權(quán)限，是否與“行政三法”、相關(guān)上位法和省地方性法規(guī)相抵觸，是否符合中央決策部署和省委工作安排；加強對典型問題、共性問題的研究，統(tǒng)一審查尺度。同時，注重抓好條文合理性指導(dǎo)，把握規(guī)范設(shè)定的合理性、立法技術(shù)的規(guī)范性以及設(shè)區(qū)的市法規(guī)之間的和諧性。

（二）繼續(xù)加強對設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)。指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市開展立法計劃編制和調(diào)整工作，并按立法計劃適時調(diào)度、督促，保證設(shè)區(qū)的市立法符合立法權(quán)限。就如何理解和把握設(shè)區(qū)的市地方立法空間等事項，先后赴淄博、萊蕪開展調(diào)研和指導(dǎo)。先后接待日照、臨沂等市人大常委會法工委同志來訪，并就具體法規(guī)制定過程中的難點進行座談，增強了指導(dǎo)工作的針對性和實效性。

（三）注重工作總結(jié)和創(chuàng)新，推動審查工作高效開展。整理匯總2016年、2017年設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)有關(guān)審查意見及修改情況，歸納總結(jié)審查過程中發(fā)現(xiàn)的比較突出的合法性問題和普遍存在的合理性問題，推動更好地掌握統(tǒng)一的審查標準，更有針對性地開展立法指導(dǎo)工作。為確保省人大法制委員會組成人員能夠充分了解法規(guī)的內(nèi)容和起草、論證等情況，及時提出審查意見和建議，確保統(tǒng)一審查工作順利進行，向法制委員會匯報有關(guān)建議，并經(jīng)法制委員會研究同意，向設(shè)區(qū)的市印發(fā)《關(guān)于改進設(shè)區(qū)的市人大常委會報批法規(guī)有關(guān)工作的通知》。

（四）做好生態(tài)環(huán)保法規(guī)的清理和立法指導(dǎo)工作。按照全國人大常委會要求，組織有關(guān)設(shè)區(qū)的市完成生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作。根據(jù)全國人大常委會法工委《關(guān)于加強加快大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護地方立法工作的意見》，制定指導(dǎo)意見，督促各市加快生態(tài)環(huán)保立法和清理工作。在清理工作中，共修改法規(guī)39件，廢止14件。

（五）強化培訓(xùn)，提升各設(shè)區(qū)的市立法人員業(yè)務(wù)能力。10月底11月初，在濟南舉辦立法培訓(xùn)班，根據(jù)實踐中遇到的難點和問題，作出有針對性的課程安排，并邀請來自省編辦、省生態(tài)環(huán)境廳、清華大學(xué)等有關(guān)方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家，為各市人大常委會分管立法工作的副主任，市人大法制委、常委會法工委的相關(guān)人員共120余人授課。期間召開座談會，聽取各設(shè)區(qū)的市對立法工作的意見和建議。此次培訓(xùn)和座談，拓展了各設(shè)區(qū)的市立法人員的立法業(yè)務(wù)知識，提升了立法業(yè)務(wù)能力。

三、在增強規(guī)范性文件備案審查工作剛性上下功夫，切實維護國家法制統(tǒng)一

一年來，共收到報送備案的規(guī)范性文件78件，全部實現(xiàn)了主動審查。

（一）積極開展審查工作。通過專人承辦、集體討論等方式，對接收的所有報備文件進行主動審查。先后對2015年以來接收的設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章進行重點審查，對2017年7月《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》修改以來接收的83件規(guī)范性文件進行逐件審查。對20余件存在疑問的規(guī)范性文件進行重點研究論證，提出意見建議。同時，借力外腦，發(fā)揮智庫作用，將接收報備的現(xiàn)行有效的400余件規(guī)范性文件分送立法顧問幫助審查，進一步提高了審查質(zhì)量。

（二）進一步加大糾錯力度。就審查中發(fā)現(xiàn)存在疑問的有關(guān)設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章，分別赴相關(guān)市進行座談，發(fā)函征求省人大有關(guān)專門委員會、省有關(guān)部門的意見建議，并召開專家論證會。根據(jù)各方面意見，向有關(guān)設(shè)區(qū)的市人大常委會法工委發(fā)出糾錯函2件、督辦函20余件，要求其加大對接收備案的規(guī)范性文件的審查力度，同時對發(fā)現(xiàn)問題的規(guī)范性文件及時督促文件制定機關(guān)修改或廢止；向原省法制辦發(fā)出詢問情況函1件，向省編辦等部門發(fā)出征求意見函7件。此外，針對個別規(guī)范性文件漏報問題發(fā)出督促函1件。

（三）認真做好規(guī)范性文件全面清理工作。根據(jù)全國人大常委會和省人大常委會要求，6月份下發(fā)通知，首次啟動了對符合省人大常委會接收報備條件的現(xiàn)行有效規(guī)范性文件的全面清理工作。根據(jù)清理要求，各有關(guān)單位共清理規(guī)范性文件766件，其中，省政府規(guī)章202件，省政府規(guī)范性文件27件，設(shè)區(qū)的市人大常委會規(guī)范性文件245件，設(shè)區(qū)的市人民政府規(guī)章292件。9月，再次下發(fā)通知，要求各有關(guān)單位于年內(nèi)落實規(guī)范性文件清理處理意見，年內(nèi)已完成對77件規(guī)范性文件的修改、廢止、宣布失效工作。

（四）加強對市、縣工作的指導(dǎo)。通過建立微信工作群、電話溝通、調(diào)研座談等多種方式督促指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市人大常委會做好備案審查工作。5月份組織部分專家學(xué)者及設(shè)區(qū)的市人大常委會法工委備案審查工作人員就備案審查涉及的重點問題進行了研討。根據(jù)多年來的工作實際，參考兄弟省市經(jīng)驗做法，經(jīng)有關(guān)專家論證后編寫了規(guī)范性文件工作手冊（初稿），進一步明確和細化規(guī)范性文件的報備范圍、審查標準、工作程序等。10月底11月初，在地方立法培訓(xùn)班上，邀請全國人大常委會法工委分管領(lǐng)導(dǎo)就規(guī)范性文件備案審查工作作專題輔導(dǎo)。

四、圍繞推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，扎實做好各項服務(wù)保障工作

一是進一步完善科學(xué)立法工作機制，加強制度集束創(chuàng)新。積極探索改進法規(guī)立項、起草、審議、修改等工作，注重制度集束創(chuàng)新，解決困擾改革發(fā)展和群眾生活的重點、難點、堵點問題。二是不斷拓寬公民參與立法渠道，積極推進開門立法。通過召開專家論證會、開展網(wǎng)上聽證、認真辦理人大代表的立法議案和建議等方式，不斷拓寬公民參與立法渠道。對提請常委會會議審議的法規(guī)草案全部上網(wǎng)向社會公開征求意見。近20家新聞媒體報道了關(guān)于大氣污染防治條例立法后評估情況；通過新聞發(fā)布會做好新制定法規(guī)的解讀，通過《正面對話》《政事面對面》等電視節(jié)目做好立法宣傳，講好立法故事，收到良好社會效果。三是扎實推動法規(guī)實施情況報告工作。根據(jù)《山東省地方立法條例》規(guī)定，組織法規(guī)實施單位按要求報送法規(guī)實施情況。同時，積極推動立法前、立法中和立法后評估工作，不斷推進立法評估的科學(xué)化、規(guī)范化。四是扎實做好立法顧問選聘和建立地方立法研究服務(wù)基地工作。在總結(jié)以往做法的基礎(chǔ)上，做好選聘省十三屆人大常委會立法顧問的基礎(chǔ)性工作，9月份，省人大常委會聘任清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云等29位省內(nèi)外專家為立法顧問；扎實推動立法研究服務(wù)基地相關(guān)工作，與山東大學(xué)等6所高校簽訂合作成立新一屆地方立法研究服務(wù)基地協(xié)議，充分發(fā)揮專家學(xué)者、高等院校在推動地方立法工作中的智庫作用。

2019年，省人大常委會法制工作委員會將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習貫徹黨的十九大精神，按照中央決策部署和省委工作安排，在省人大常委會黨組、機關(guān)黨組領(lǐng)導(dǎo)下，深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，圍繞提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，抓制度落實、補長工作抓手不牢的短板，抓重點突破、補長法規(guī)不夠精細的短板，抓選題策劃、補長法規(guī)宣傳重點不突出的短板，抓隊伍建設(shè)、補長能力不足的短板，不斷提升工作水平，扎實做好地方立法各項基礎(chǔ)性工作，為常委會立法提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)和保障。