擔(dān)當(dāng)作為 開(kāi)拓進(jìn)取扎實(shí)做好立法服務(wù)保障工作

□山東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)

2018年，山東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記視察山東重要講話、重要指示批示精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署和省委工作安排,切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過(guò)程，按照省人大常委會(huì)黨組和機(jī)關(guān)黨組的要求,擔(dān)當(dāng)作為，開(kāi)拓進(jìn)取，在省人大各專門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)各工作部門(mén)的大力支持下,扎實(shí)做好立法服務(wù)保障工作，圓滿地完成了各項(xiàng)工作任務(wù)。省人大常委會(huì)全年共審議法規(guī)案24件，其中，制定法規(guī)和法規(guī)性決定7件，修改法規(guī)36件（含打包修改28件），廢止法規(guī)和有關(guān)決議、決定30件，宣布失效決議、決定12件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市報(bào)批法規(guī)和決定45件。

一、著力服務(wù)保障省人大常委會(huì)開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域立法，不斷提高立法質(zhì)量

抓住法規(guī)立項(xiàng)這個(gè)“牛鼻子”，努力把省委作出部署、政府著力推進(jìn)、社會(huì)普遍關(guān)注、人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作為立法重點(diǎn)，扎實(shí)做好科學(xué)編制立法規(guī)劃、計(jì)劃的各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，將新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、生態(tài)環(huán)保、民生保障、社會(huì)治理等方面法規(guī)列入年度立法計(jì)劃。狠抓工作落實(shí)，明確立法任務(wù)，落實(shí)時(shí)間表和路線圖，邀請(qǐng)專家論證，深入調(diào)查研究，推動(dòng)法規(guī)起草部門(mén)有序開(kāi)展工作，確保完成立法工作任務(wù)。

（一）做好自身建設(shè)法規(guī)的修改工作，為省人大及其常委會(huì)依法履行職責(zé)更好地提供服務(wù)保障。先后完成了修改常委會(huì)組成人員守則、議事規(guī)則、討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定等自身建設(shè)法規(guī)的基礎(chǔ)性工作。相關(guān)法規(guī)及時(shí)增加了“堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)”“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”以及牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”等內(nèi)容。常委會(huì)聚焦“抓好人大代表隊(duì)伍建設(shè)，完善規(guī)范人大代表言行制度”，于11月省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議初次審議了《山東省人民代表大會(huì)議事規(guī)則修正案(草案）》，并于今年2月省十三屆人大二次會(huì)議審議通過(guò)，法工委切實(shí)做好了相關(guān)基礎(chǔ)性服務(wù)工作。

（二）做好經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的服務(wù)保障工作，扎實(shí)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。認(rèn)真做好制定或者修改臺(tái)灣同胞投資保護(hù)、無(wú)線電管理、石油天然氣管道保護(hù)、農(nóng)村公路等法規(guī)的服務(wù)保障工作，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換促進(jìn)條例（草案）起草工作。臺(tái)灣同胞投資保護(hù)條例鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞投資參與山東經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和海洋強(qiáng)省建設(shè)，有利于保護(hù)和鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞投資，推動(dòng)我省與臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展。農(nóng)村公路條例建立健全了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金募集機(jī)制，補(bǔ)充細(xì)化農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)舉措，對(duì)于打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板起到了積極的推動(dòng)作用。經(jīng)常委會(huì)會(huì)議初次審議的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換促進(jìn)條例，是國(guó)內(nèi)首例相關(guān)地方性法規(guī)。在起草過(guò)程中，及時(shí)吸收省委、省政府出臺(tái)的支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等改革措施和意見(jiàn)，及時(shí)跟進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程進(jìn)度，加大改革引領(lǐng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，確保省委工作安排落地見(jiàn)效。

（三）做好社會(huì)領(lǐng)域立法的相關(guān)基礎(chǔ)性工作，保障和促進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展。做好制定反家庭暴力、學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)、學(xué)校安全等法規(guī)的調(diào)研、論證、修改等工作，為常委會(huì)會(huì)議審議提供服務(wù)保障。學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例規(guī)定了嚴(yán)禁學(xué)生將手機(jī)等電子產(chǎn)品帶入課堂，注重學(xué)校衛(wèi)生與食品安全，加強(qiáng)視力和心理保護(hù)，減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)等內(nèi)容,得到了社會(huì)的一致好評(píng)。反家庭暴力條例明確了家庭暴力的首辦負(fù)責(zé)制，完善了出具告誡書(shū)的相關(guān)程序，擴(kuò)大了申請(qǐng)人身保護(hù)令的范圍，有利于促進(jìn)家庭和諧、社會(huì)穩(wěn)定。

（四）做好生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的服務(wù)保障工作，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。做好常委會(huì)修改水、大氣和噪聲污染防治以及海洋、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等方面法規(guī)的基礎(chǔ)性工作。將河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制、灣長(zhǎng)制納入水污染防治條例、海洋環(huán)境保護(hù)條例，明確規(guī)定省政府可以制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等措施，建立健全更嚴(yán)格更嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。按照全國(guó)人大常委會(huì)要求，補(bǔ)充細(xì)化了大氣污染防治條例，進(jìn)一步加嚴(yán)措施，增加對(duì)在用重型柴油車(chē)、非道路移動(dòng)機(jī)械的監(jiān)管和治理要求，擴(kuò)大實(shí)施冬季錯(cuò)峰生產(chǎn)管理的行業(yè)領(lǐng)域，為打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)奠定堅(jiān)實(shí)法治基礎(chǔ)。為落實(shí)我省經(jīng)略海洋戰(zhàn)略，建設(shè)綠色可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境，認(rèn)真貫徹省委工作安排，積極推進(jìn)長(zhǎng)島海洋生態(tài)保護(hù)立法工作，形成的《山東省長(zhǎng)島海洋生態(tài)保護(hù)條例（草案）》已于今年3月召開(kāi)的省十三屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議進(jìn)行了初次審議。

（五）及時(shí)做好法規(guī)清理的有關(guān)基礎(chǔ)性工作，破除無(wú)效制度障礙。建立常態(tài)化法規(guī)清理機(jī)制，及時(shí)清理與上位法不一致，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法規(guī)項(xiàng)目，切實(shí)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，破除無(wú)效制度對(duì)改革發(fā)展的束縛。結(jié)合憲法修正案和監(jiān)察法的頒布實(shí)施、全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)清理工作以及國(guó)家行政審批制度改革、省委新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工作部署，法工委集中組織了4批次相關(guān)事項(xiàng)的地方性法規(guī)專項(xiàng)清理，先后3次打包修改、2次打包廢止地方性法規(guī)；先后參與了2批次集中清理省人大常委會(huì)制定的規(guī)范性文件工作，扎實(shí)推動(dòng)“放管服”改革，增強(qiáng)服務(wù)企業(yè)、服務(wù)基層、服務(wù)群眾的效能。

二、統(tǒng)籌指導(dǎo)和推動(dòng)設(shè)區(qū)的市依法開(kāi)展立法工作

堅(jiān)持“提前介入，跟蹤審查”的工作機(jī)制，指導(dǎo)和推進(jìn)設(shè)區(qū)的市依法開(kāi)展地方立法工作，指導(dǎo)各市制定符合本地實(shí)際、具有突出地方特色的法規(guī)。

（一）認(rèn)真做好設(shè)區(qū)的市報(bào)批法規(guī)合法性審查工作。在審查過(guò)程中，嚴(yán)把合法性審查關(guān)，重點(diǎn)審查法規(guī)及內(nèi)容是否符合立法權(quán)限，是否與“行政三法”、相關(guān)上位法和省地方性法規(guī)相抵觸，是否符合中央決策部署和省委工作安排；加強(qiáng)對(duì)典型問(wèn)題、共性問(wèn)題的研究，統(tǒng)一審查尺度。同時(shí)，注重抓好條文合理性指導(dǎo)，把握規(guī)范設(shè)定的合理性、立法技術(shù)的規(guī)范性以及設(shè)區(qū)的市法規(guī)之間的和諧性。

（二）繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)。指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市開(kāi)展立法計(jì)劃編制和調(diào)整工作，并按立法計(jì)劃適時(shí)調(diào)度、督促，保證設(shè)區(qū)的市立法符合立法權(quán)限。就如何理解和把握設(shè)區(qū)的市地方立法空間等事項(xiàng)，先后赴淄博、萊蕪開(kāi)展調(diào)研和指導(dǎo)。先后接待日照、臨沂等市人大常委會(huì)法工委同志來(lái)訪，并就具體法規(guī)制定過(guò)程中的難點(diǎn)進(jìn)行座談，增強(qiáng)了指導(dǎo)工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

（三）注重工作總結(jié)和創(chuàng)新，推動(dòng)審查工作高效開(kāi)展。整理匯總2016年、2017年設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)有關(guān)審查意見(jiàn)及修改情況，歸納總結(jié)審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的比較突出的合法性問(wèn)題和普遍存在的合理性問(wèn)題，推動(dòng)更好地掌握統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，更有針對(duì)性地開(kāi)展立法指導(dǎo)工作。為確保省人大法制委員會(huì)組成人員能夠充分了解法規(guī)的內(nèi)容和起草、論證等情況，及時(shí)提出審查意見(jiàn)和建議，確保統(tǒng)一審查工作順利進(jìn)行，向法制委員會(huì)匯報(bào)有關(guān)建議，并經(jīng)法制委員會(huì)研究同意，向設(shè)區(qū)的市印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)報(bào)批法規(guī)有關(guān)工作的通知》。

（四）做好生態(tài)環(huán)保法規(guī)的清理和立法指導(dǎo)工作。按照全國(guó)人大常委會(huì)要求，組織有關(guān)設(shè)區(qū)的市完成生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委《關(guān)于加強(qiáng)加快大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法工作的意見(jiàn)》，制定指導(dǎo)意見(jiàn)，督促各市加快生態(tài)環(huán)保立法和清理工作。在清理工作中，共修改法規(guī)39件，廢止14件。

（五）強(qiáng)化培訓(xùn)，提升各設(shè)區(qū)的市立法人員業(yè)務(wù)能力。10月底11月初，在濟(jì)南舉辦立法培訓(xùn)班，根據(jù)實(shí)踐中遇到的難點(diǎn)和問(wèn)題，作出有針對(duì)性的課程安排，并邀請(qǐng)來(lái)自省編辦、省生態(tài)環(huán)境廳、清華大學(xué)等有關(guān)方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家，為各市人大常委會(huì)分管立法工作的副主任，市人大法制委、常委會(huì)法工委的相關(guān)人員共120余人授課。期間召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取各設(shè)區(qū)的市對(duì)立法工作的意見(jiàn)和建議。此次培訓(xùn)和座談，拓展了各設(shè)區(qū)的市立法人員的立法業(yè)務(wù)知識(shí)，提升了立法業(yè)務(wù)能力。

三、在增強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作剛性上下功夫，切實(shí)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一

一年來(lái)，共收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件78件，全部實(shí)現(xiàn)了主動(dòng)審查。

（一）積極開(kāi)展審查工作。通過(guò)專人承辦、集體討論等方式，對(duì)接收的所有報(bào)備文件進(jìn)行主動(dòng)審查。先后對(duì)2015年以來(lái)接收的設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章進(jìn)行重點(diǎn)審查，對(duì)2017年7月《山東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》修改以來(lái)接收的83件規(guī)范性文件進(jìn)行逐件審查。對(duì)20余件存在疑問(wèn)的規(guī)范性文件進(jìn)行重點(diǎn)研究論證，提出意見(jiàn)建議。同時(shí)，借力外腦，發(fā)揮智庫(kù)作用，將接收?qǐng)?bào)備的現(xiàn)行有效的400余件規(guī)范性文件分送立法顧問(wèn)幫助審查，進(jìn)一步提高了審查質(zhì)量。

（二）進(jìn)一步加大糾錯(cuò)力度。就審查中發(fā)現(xiàn)存在疑問(wèn)的有關(guān)設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章，分別赴相關(guān)市進(jìn)行座談，發(fā)函征求省人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、省有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)建議，并召開(kāi)專家論證會(huì)。根據(jù)各方面意見(jiàn)，向有關(guān)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法工委發(fā)出糾錯(cuò)函2件、督辦函20余件，要求其加大對(duì)接收備案的規(guī)范性文件的審查力度，同時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的規(guī)范性文件及時(shí)督促文件制定機(jī)關(guān)修改或廢止；向原省法制辦發(fā)出詢問(wèn)情況函1件，向省編辦等部門(mén)發(fā)出征求意見(jiàn)函7件。此外，針對(duì)個(gè)別規(guī)范性文件漏報(bào)問(wèn)題發(fā)出督促函1件。

（三）認(rèn)真做好規(guī)范性文件全面清理工作。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)和省人大常委會(huì)要求，6月份下發(fā)通知，首次啟動(dòng)了對(duì)符合省人大常委會(huì)接收?qǐng)?bào)備條件的現(xiàn)行有效規(guī)范性文件的全面清理工作。根據(jù)清理要求，各有關(guān)單位共清理規(guī)范性文件766件，其中，省政府規(guī)章202件，省政府規(guī)范性文件27件，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)規(guī)范性文件245件，設(shè)區(qū)的市人民政府規(guī)章292件。9月，再次下發(fā)通知，要求各有關(guān)單位于年內(nèi)落實(shí)規(guī)范性文件清理處理意見(jiàn)，年內(nèi)已完成對(duì)77件規(guī)范性文件的修改、廢止、宣布失效工作。

（四）加強(qiáng)對(duì)市、縣工作的指導(dǎo)。通過(guò)建立微信工作群、電話溝通、調(diào)研座談等多種方式督促指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)做好備案審查工作。5月份組織部分專家學(xué)者及設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法工委備案審查工作人員就備案審查涉及的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了研討。根據(jù)多年來(lái)的工作實(shí)際，參考兄弟省市經(jīng)驗(yàn)做法，經(jīng)有關(guān)專家論證后編寫(xiě)了規(guī)范性文件工作手冊(cè)（初稿），進(jìn)一步明確和細(xì)化規(guī)范性文件的報(bào)備范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、工作程序等。10月底11月初，在地方立法培訓(xùn)班上，邀請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)法工委分管領(lǐng)導(dǎo)就規(guī)范性文件備案審查工作作專題輔導(dǎo)。

四、圍繞推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，扎實(shí)做好各項(xiàng)服務(wù)保障工作

一是進(jìn)一步完善科學(xué)立法工作機(jī)制，加強(qiáng)制度集束創(chuàng)新。積極探索改進(jìn)法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議、修改等工作，注重制度集束創(chuàng)新，解決困擾改革發(fā)展和群眾生活的重點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題。二是不斷拓寬公民參與立法渠道，積極推進(jìn)開(kāi)門(mén)立法。通過(guò)召開(kāi)專家論證會(huì)、開(kāi)展網(wǎng)上聽(tīng)證、認(rèn)真辦理人大代表的立法議案和建議等方式，不斷拓寬公民參與立法渠道。對(duì)提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議的法規(guī)草案全部上網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。近20家新聞媒體報(bào)道了關(guān)于大氣污染防治條例立法后評(píng)估情況；通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)做好新制定法規(guī)的解讀，通過(guò)《正面對(duì)話》《政事面對(duì)面》等電視節(jié)目做好立法宣傳，講好立法故事，收到良好社會(huì)效果。三是扎實(shí)推動(dòng)法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告工作。根據(jù)《山東省地方立法條例》規(guī)定，組織法規(guī)實(shí)施單位按要求報(bào)送法規(guī)實(shí)施情況。同時(shí)，積極推動(dòng)立法前、立法中和立法后評(píng)估工作，不斷推進(jìn)立法評(píng)估的科學(xué)化、規(guī)范化。四是扎實(shí)做好立法顧問(wèn)選聘和建立地方立法研究服務(wù)基地工作。在總結(jié)以往做法的基礎(chǔ)上，做好選聘省十三屆人大常委會(huì)立法顧問(wèn)的基礎(chǔ)性工作，9月份，省人大常委會(huì)聘任清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云等29位省內(nèi)外專家為立法顧問(wèn)；扎實(shí)推動(dòng)立法研究服務(wù)基地相關(guān)工作，與山東大學(xué)等6所高校簽訂合作成立新一屆地方立法研究服務(wù)基地協(xié)議，充分發(fā)揮專家學(xué)者、高等院校在推動(dòng)地方立法工作中的智庫(kù)作用。

2019年，省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，按照中央決策部署和省委工作安排，在省人大常委會(huì)黨組、機(jī)關(guān)黨組領(lǐng)導(dǎo)下，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，圍繞提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，抓制度落實(shí)、補(bǔ)長(zhǎng)工作抓手不牢的短板，抓重點(diǎn)突破、補(bǔ)長(zhǎng)法規(guī)不夠精細(xì)的短板，抓選題策劃、補(bǔ)長(zhǎng)法規(guī)宣傳重點(diǎn)不突出的短板，抓隊(duì)伍建設(shè)、補(bǔ)長(zhǎng)能力不足的短板，不斷提升工作水平，扎實(shí)做好地方立法各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，為常委會(huì)立法提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)和保障。