改進和完善立法調研的幾點認識

□山東省人大法制委員會調研組

一、立法調研的重要意義

（一）立法調研是依法立法的客觀要求。黨的十九大提出，全面依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。在這一過程中，依法立法是最基本最首要的任務。法律法規(guī)如何制定，依據(jù)什么精神、原則、標準、程序、要求制定，是全面依法治國順利實施的先決條件。立法法第五條、第六條、第五十八條明確規(guī)定，立法應當從實際出發(fā)，發(fā)揚社會主義民主，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，體現(xiàn)人民的意志，保障人民通過多種途徑參與立法活動。因此，做好立法調研工作，是貫徹立法法、實現(xiàn)依法立法的內在要求，是做好立法工作的前提。

（二）立法調研是民主立法的重要形式。立法是通過強制性規(guī)范為社會制規(guī)矩、定方圓的活動，事關人民群眾的切身利益。一部法規(guī)是否屬于良法，最根本的檢驗標準是是否反映廣大人民的意愿，維護廣大人民的利益，使法規(guī)成為增進人民福祉、增進社會認同的最大公約數(shù)。民主立法的核心在于立法要為了人民、依靠人民，要堅持黨的群眾路線，從群眾中來，到群眾中去。通過立法調研，深入群眾，認真聽取群眾呼聲，想群眾所想，急群眾所急，切實解決好群眾最關心、最直接的利益問題，既能夠集思廣益，凝聚民智，提高立法質量，又能夠使法規(guī)最大限度地反映人民群眾的意愿，充分實現(xiàn)最廣大人民參與立法的民主權利，切實維護人民群眾的根本利益。

（三）立法調研是科學立法的現(xiàn)實基礎。習近平總書記指出，調查研究是謀事之基、成事之道。沒有調查，就沒有發(fā)言權，更沒有決策權。重視調查研究，善于調查研究，在調查研究的基礎上解決突出矛盾和問題，是我們黨一以貫之的優(yōu)良傳統(tǒng)，是謀劃工作、科學決策的重要依據(jù)?？茖W立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，既要尊重和體現(xiàn)立法活動自身的規(guī)律，又要尊重和體現(xiàn)法律法規(guī)所調整的社會關系的客觀規(guī)律。通過立法調研，了解掌握實際情況，明白人民群眾所思所想，才能對經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的問題做到心中有數(shù)，找準地方立法的切入點，抓住立法所要調整的社會關系和解決的根本問題的癥結所在，通過分析研究找到解決問題的思路，從而立出好法，以良法促進發(fā)展保障善治。

（四）立法調研是法治宣傳教育的便捷途徑。立法的過程，既是一個發(fā)揚民主、集思廣益、凝聚共識的過程，也是普及法律知識、增強法治觀念的過程。通過立法調研，把立法和普法結合起來，讓人民群眾參與到立法過程中，近距離了解法律法規(guī)的制定過程和相關制度的設置目的，熟悉相關領域的法律知識，以切身體驗去引導和影響人民群眾對法律法規(guī)的認同，從而起到宣傳教育和普及法律法規(guī)知識的作用，為推動法規(guī)順利出臺和貫徹實施打下良好基礎。

二、立法調研的現(xiàn)行做法及存在的不足

多年來，省人大法制委員會、省人大常委會法工委和省人大有關專門委員會對立法調研高度重視，把它作為推進依法立法、民主立法、科學立法，提高立法質量的基礎性工作來抓，做了大量細致的工作，積累了豐富的經(jīng)驗，立法調研取得了很大成效，有力推動了立法質量的提高。

立法調研的一般流程是這樣的：地方性法規(guī)案提交省人大常委會或者經(jīng)省人大常委會會議一審后，有關專門委員會或者法制委員會即開展立法調研。首先發(fā)文告知有關市人大常委會擬于何時到有關市開展調研，調研大多采取召開座談會聽取意見和實地考察相結合的形式。發(fā)文時，對參加座談會的部門單位和人員提出要求，實地考察地點的安排一般由市人大常委會確定，座談會的具體組織工作也由市人大常委會負責。在座談會上，立法調研組聽取參會人員對法規(guī)案的意見建議，待調研結束后將這些意見建議進行匯總整理，供有關專門委員會或者法制委員會審議時參考。從近幾年立法調研的實踐來看，存在的突出問題就是立法調研的實效性不足。從實際運行情況看，主要有以下幾個方面的表現(xiàn)：

一是調研內容針對性不夠強。偏重于對法規(guī)條文本身的一般性了解，調研前缺少對社情民意和法規(guī)案涉及主要問題的深入研究和準確把握，調研內容與實際情況的契合度不夠緊密，有時難免偏頗和遺漏。

二是調研的市縣代表性不夠突出。省人大常委會的立法任務比較繁重，法規(guī)數(shù)量多，立法調研比較頻繁。為了避免到同一市縣調研的次數(shù)過多，在選擇調研的市縣時，會有意避開當年或者近幾個月已經(jīng)去過的地方，而不是從如何搞好調查研究、怎樣有利于法規(guī)案的審議出發(fā)考慮問題，導致調研效果不夠理想。

三是考察地點典型性不足。主導作用發(fā)揮不夠，放手甚至被動接受市人大常委會安排考察地點，有時存在走“經(jīng)典”路線看“盆景”的情況，到工作局面好和先進的地方看得多，到困難多、情況復雜、矛盾尖銳的地方看得少，又因時間短往往走馬觀花，對實際情況了解不深不透不全面。

微電網(wǎng)和泛能網(wǎng)的特征比較如表2所示。從核心功能而言，微電網(wǎng)和泛能網(wǎng)都是滿足局部地區(qū)的用電/用能需求，實現(xiàn)能源的自平衡。從能源品種而言，微電網(wǎng)主要是供應電力，泛能網(wǎng)則強調多種能源的梯級利用和綜合優(yōu)化利用。從應用場景而言，微電網(wǎng)主要是應用于電網(wǎng)延伸不足、可再生能資源充足的地區(qū)和對供電質量有特殊要求的用戶。泛能網(wǎng)應用于對冷熱電需求較大的工業(yè)園區(qū)，通過多種能源之間的轉換，提升能源利用效率。微電網(wǎng)、泛能網(wǎng)和智能電網(wǎng)的建設，都是以實現(xiàn)更加清潔、高效、靈活的用能為目標，是現(xiàn)代能源體系的重要組成部分。

四是座談會安排不盡合理。座談會參加人員，市里的部門單位多、基層一線的少，管理者多、被管理者少，干部多、群眾少，實務工作者多、專家學者少。座談會的形式也不夠靈活，聽的多、問的少，自說自話的多、互動交流的少。與此相反的情形是，在有些情況下，利害關系對立或沖突的雙方或多方同時參加座談會，要么因意見不一、爭執(zhí)不下座談變“座吵”，無法進行心平氣和地討論研究；要么因有所顧忌而語焉不詳或干脆沉默不語，不能暢所欲言，意見無法完整正確表達。

五是調研成果的轉化運用還不充分。調研結束后，雖然對意見建議作了匯總整理，但受時間、人員、能力等多種因素的限制，往往缺乏深入細致地研究，在法規(guī)審議中吸收采納也不全面，調研成果的運用不夠充分，調研實效打了折扣。

三、提高立法調研實效的幾點建議

黨的十九大提出，要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。這一主導作用，不僅僅是發(fā)揮人大在立法選項、立法起草、立法審議中的作用，而是要將人大主導的理念、思路和工作方法貫穿于立法工作的全過程，包括立法調研工作。

立法調研，一般需要經(jīng)過確定調研重點、擬定調研方案、安排調研人員、準備調研資料、選擇調研地點和調研對象、組織開展調研、綜合研究分析等工作環(huán)節(jié)。從人大及其常委會立法工作特點出發(fā)，尤其需要重視以下幾個環(huán)節(jié)：

一要精心選擇調研重點問題。立法工作涉及面寬，不是每個領域我們都能做到心中有數(shù)。在調研前要認真學習相關領域的專業(yè)知識，認真學習上位法的有關規(guī)定，會同政府有關部門對法規(guī)草案和常委會組成人員的意見進行仔細研究，準確把握需要通過立法解決的重點、難點、痛點和矛盾焦點問題，使立法調研能夠做到有的放矢，提高針對性。

二要開好座談會。座談會參加人員要有廣泛的代表性，既要有本級部門代表，也要有下一級部門代表，還要有基層一線代表；既要有干部，也要有群眾；既要有管理者，也要有管理相對人，還要有專家學者和社會公眾等獨立第三方。要營造開放包容平等理性的座談氣氛，力戒先入為主，鼓勵與會人員緊扣調研重點問題充分發(fā)表意見，要特別注意保護行政管理相對人、普通群眾的“話語權”，因為他們是法律法規(guī)的直接受益者或者規(guī)制對象，與法規(guī)貼得最近，也最有發(fā)言權。對于矛盾焦點和分歧較大的問題，要召開不同群體參加的座談會，分別聽取起草部門、其他有關部門、行政執(zhí)法人員、行政管理相對人和人大代表、專家學者、普通群眾的意見建議，使他們能夠暢所欲言，表達真實想法，反映的情況更加客觀公正、真實可靠。

三要做好實地考察。要深入基層深入一線進行調研，全方位多層次多渠道了解情況，切忌走馬觀花。既要選擇比較好的，也要看中等的，還要看比較差的，力戒走固定路線看“盆景”，力求全面掌握真實情況。要學會解剖典型，通過對代表性、典型性事例的研究，舉一反三掌握全面情況，提高調研效率。

四要創(chuàng)新調研方式。要把座談和實地考察結合起來，把明察和暗訪結合起來，把面上調查和解剖典型結合起來。既要注意典型調查、實地調查、座談討論、明察暗訪等傳統(tǒng)方法的運用，又要嘗試問卷調查、抽樣調查、網(wǎng)絡調查、民意測驗等定量研究方法和數(shù)理統(tǒng)計分析的運用。對爭議較大的問題，可以嘗試委托專家顧問、立法服務基地等獨立第三方開展調查，既能發(fā)揮專家學者的智庫作用，又能提高立法調研的客觀公正性。要借助門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡論壇、公眾號、自媒體、微博、微信、QQ等，在發(fā)布調研信息、建立討論群組、交流調查資料、收集調研結果、利用投票功能征求意見等方面積極探索。

五要加強對意見建議的研究分析。調查是研究的前提和基礎，研究是調查的發(fā)展和深化，要在分析研究上下功夫。首先要把獲得的大量第一手資料進行認真梳理，去偽存真、去粗取精，歸納整理出認識比較一致的意見和存在較大分歧的意見。其次要對這些意見建議進行研究論證。研究論證要運用科學的方法，學會辯證思維，防止以偏概全。要運用法治思維和法治方法，以法治的理念、原則、邏輯對問題進行分析、研究、判斷，使研究結果既能體現(xiàn)客觀規(guī)律，反映廣大人民群眾的立法訴求，又能符合法律原則和法律規(guī)定。

四、立法調研成果的轉化運用

調查研究是依法立法、民主立法、科學立法的有效形式和方法，通過摸實情、出實招、求實效，最終達到提高立法質量的目的。在此過程中，立法調研成果的轉化運用就起著決定性的作用。沒有調研成果的轉化運用，立法調研就是在做“無用功”。調研結束，在對社情民意全面掌握和深入研究論證的基礎上，就要在成果轉化運用上下功夫。一是要權衡利弊、統(tǒng)籌兼顧，將合法、合理、合情和有價值的意見建議吸收到法規(guī)條文中來，成為法規(guī)內容的一部分，成為全社會共同遵守的行為規(guī)范。二是將公眾意見采納情況向社會公開，這樣既有利于調動人民群眾參與立法的積極性，同時也維護了人民群眾對立法工作的知情權和監(jiān)督權。三是要將調研情況匯總整理成工作簡報，印發(fā)常委會和專門委員會組成人員，供他們審議時參考，提高法規(guī)案審議水平。

習近平總書記指出，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。我們應認真學習貫徹習近平總書記這一重要講話精神，順應時代要求，不斷加強立法調研，努力提高立法質量，為全面依法治國和法治山東建設提供更加有力的法治保障。