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    貫徹實(shí)施外商投資法推動(dòng)新一輪高水平對(duì)外開放

    2019-11-17 04:09:58
    民主與法制 2019年47期
    關(guān)鍵詞:國民待遇管理制度法律

    今年3月15日,十三屆全國人大二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國外商投資法》,自2020年1月1日起施行。外商投資法堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),是對(duì)我國外商投資法律制度的重要完善和創(chuàng)新,是外商投資領(lǐng)域一部新的基礎(chǔ)性法律。該法的制定和實(shí)施,彰顯了我們黨堅(jiān)持對(duì)外開放基本國策、將改革開放進(jìn)行到底的政治勇氣和歷史擔(dān)當(dāng),必將對(duì)我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、推動(dòng)新一輪高水平對(duì)外開放產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

    一、充分認(rèn)識(shí)制定外商投資法的重要意義

    制定外商投資法,是貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開放戰(zhàn)略部署的重要立法成果。2018年12月,習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會(huì)上發(fā)表重要講話,發(fā)出了新時(shí)代改革開放再出發(fā)的宣言書和動(dòng)員令。習(xí)近平總書記把堅(jiān)持?jǐn)U大開放、不斷推動(dòng)共建人類命運(yùn)共同體作為改革開放的一項(xiàng)寶貴經(jīng)驗(yàn),要求我們倍加珍惜、長期堅(jiān)持,在實(shí)踐中不斷豐富和發(fā)展。黨的十八大以來,黨中央對(duì)外商投資立法工作作出一系列重要部署。黨的十八屆三中全會(huì)提出,統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī),保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期;黨的十八屆四中全會(huì)提出,完善涉外法律法規(guī)體系,促進(jìn)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。黨的十九大要求實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策,全面實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度,保護(hù)外商投資合法權(quán)益。外商投資法將促進(jìn)和保護(hù)外商投資與改革外商投資管理制度的大政方針轉(zhuǎn)化為法律,通過立法推動(dòng)形成全面開放新格局,是外商投資領(lǐng)域法治建設(shè)的一項(xiàng)重大成果。

    制定外商投資法,充分展現(xiàn)了我國擴(kuò)大對(duì)外開放的決心和信心。40多年來,我國堅(jiān)定不移實(shí)行對(duì)外開放,以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就。我國開放型經(jīng)濟(jì)新體制逐步健全,積極參與全球化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)了由封閉半封閉到全方位開放的歷史轉(zhuǎn)變,為推動(dòng)人類共同發(fā)展作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。當(dāng)前,世界經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷深刻調(diào)整,保護(hù)主義、單邊主義抬頭,逆全球化思潮涌動(dòng),我國對(duì)外開放的條件和環(huán)境發(fā)生了很大變化。在新的歷史起點(diǎn)上,繼續(xù)實(shí)行更加積極主動(dòng)的開放政策,是我國立足自身發(fā)展的內(nèi)生需要,是必須長期堅(jiān)持的指導(dǎo)方針。外商投資法堅(jiān)持對(duì)外開放基本國策,堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、便利化的改革方向,創(chuàng)新外商投資管理制度,有利于向國際社會(huì)宣示我國將繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放的堅(jiān)定立場(chǎng),將為我國營造良好的外商投資環(huán)境提供重要法治保障。

    制定外商投資法,是促進(jìn)我國外商投資法律制度與時(shí)俱進(jìn)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資法制統(tǒng)一的實(shí)際舉措。改革開放以來,我國長期實(shí)行對(duì)外商投資單獨(dú)立法、雙軌管理的制度。全國人民代表大會(huì)先后制定了“外資三法”,即中外合資經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法。這些法律為“三資企業(yè)”的發(fā)展創(chuàng)造了良好法治環(huán)境,對(duì)推動(dòng)改革開放偉大歷史進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入新世紀(jì),我國根據(jù)加入世界貿(mào)易組織的需要,修改完善了“外資三法”的部分規(guī)定,并對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了清理。黨的十八大以來,全國人大常委會(huì)對(duì)“外資三法”作出相應(yīng)修改,將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)復(fù)制、推廣到全國。同時(shí),隨著改革開放深入發(fā)展,“外資三法”已逐漸難以適應(yīng)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、推動(dòng)新一輪高水平對(duì)外開放的新形勢(shì)新要求。在總結(jié)我國外商投資法律制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,新的外商投資法對(duì)外商投資活動(dòng)作出統(tǒng)一規(guī)范,實(shí)現(xiàn)內(nèi)外一致、并軌管理,確立了新時(shí)代外商投資法律制度的基本框架。以此為基礎(chǔ),結(jié)合下一步制定、修改相關(guān)配套法規(guī),將實(shí)現(xiàn)我國外商投資法律制度的升級(jí)換代。

    二、準(zhǔn)確理解外商投資法的主要內(nèi)容

    對(duì)實(shí)行40年的外商投資法律制度進(jìn)行根本性調(diào)整,是一項(xiàng)艱巨的立法任務(wù)。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,中央全面依法治國委員會(huì)積極督促協(xié)調(diào),全國人大常委會(huì)和國務(wù)院加快立法進(jìn)程,有關(guān)方面在較短時(shí)間內(nèi)對(duì)主要制度設(shè)計(jì)和規(guī)范內(nèi)容形成共識(shí)。在立法過程中,我們按照黨中央同意的外商投資立法指導(dǎo)思想和立法思路,堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法,主要抓好以下幾點(diǎn)。

    一是以基礎(chǔ)性法律定位,科學(xué)界定法律調(diào)整范圍和規(guī)范內(nèi)容。外商投資法從基礎(chǔ)性法律定位出發(fā),規(guī)定了外商投資領(lǐng)域的“四梁八柱”。在具體制度設(shè)計(jì)上,不求面面俱到,對(duì)一時(shí)難以達(dá)成共識(shí)的問題不作規(guī)定或只作原則規(guī)定。例如,對(duì)外商投資活動(dòng)和外商投資企業(yè)采取寬泛的定義,不對(duì)股比、投資時(shí)間、投資形式等作硬性限制。對(duì)一些重要問題先原則規(guī)定下來,為法律制度的發(fā)展留有適當(dāng)空間,具體的、操作性內(nèi)容由配套法規(guī)來解決。例如,對(duì)外商投資信息報(bào)告制度、投訴工作機(jī)制和安全審查制度規(guī)定簡括的內(nèi)容,將來可以通過綜合或?qū)m?xiàng)的配套規(guī)定去保障這些制度的實(shí)施。

    早期的“外資三法”不僅規(guī)定“三資企業(yè)”的組織形式、組織機(jī)構(gòu)、訂立合同等生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)準(zhǔn)則,還規(guī)定國家專門適用于“三資企業(yè)”的外匯、土地、稅收、勞動(dòng)等特殊政策。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善發(fā)展,民法總則、合同法、公司法、合伙企業(yè)法、企業(yè)所得稅法等一批重要民商事和經(jīng)濟(jì)法律出臺(tái)實(shí)施,我國法律制度體系不斷發(fā)展完善。因此,為確保法律順利實(shí)施,外商投資法對(duì)相關(guān)民商事和經(jīng)濟(jì)法律的內(nèi)容不再作專門規(guī)定,但在條文中進(jìn)行了有效銜接??傮w來看,對(duì)外商投資法作這樣的定位,既符合我國法律體系發(fā)展的實(shí)際情況,又能適應(yīng)現(xiàn)階段我國外商投資領(lǐng)域改革和發(fā)展的迫切要求。

    二是按照市場(chǎng)化、法治化、便利化的標(biāo)準(zhǔn)建立外商投資促進(jìn)和保護(hù)制度。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革取得的成就,增強(qiáng)了我們的制度自信、立法自信,外商投資法清楚地表明了我國維護(hù)經(jīng)濟(jì)全球化和多邊主義的立場(chǎng),通過立法形式理性包容地回應(yīng)了各方面關(guān)切。對(duì)于國內(nèi)改革實(shí)踐,外商投資法積極推動(dòng)加強(qiáng)法治政府、誠信政府建設(shè),在行政許可、市場(chǎng)監(jiān)管等方面規(guī)范各級(jí)政府行為,清理廢除妨礙公平競(jìng)爭、扭曲市場(chǎng)的不合理規(guī)定、補(bǔ)貼和做法,公平對(duì)待所有企業(yè)和經(jīng)營者,完善市場(chǎng)化、法治化、便利化的營商環(huán)境。

    對(duì)于我國在國際營商環(huán)境競(jìng)爭領(lǐng)域面臨的困難和問題,我們認(rèn)真聽取外商投資企業(yè)、相關(guān)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見建議,摸清情況、分析原因、找出對(duì)策,致力于通過法律促進(jìn)外商投資,保護(hù)外商投資合法權(quán)益。在外商投資法中,促進(jìn)和保護(hù)外商投資是規(guī)范最為充實(shí)的內(nèi)容。外商投資法把促進(jìn)和保護(hù)外商投資的總體要求和大政方針以法律形式固定下來,對(duì)已經(jīng)成熟的政策措施通過法律作出規(guī)定。主要包括:第一,首次在法律中明確國家堅(jiān)持對(duì)外開放基本國策,提出了國家實(shí)行高水平投資自由化便利化政策,營造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期和公平競(jìng)爭的市場(chǎng)環(huán)境的目標(biāo);第二,突出一視同仁、平等對(duì)待原則,保障外商投資企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭,平等適用國家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策,平等參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作,平等參與政府采購活動(dòng),和內(nèi)資企業(yè)一樣可以通過公開發(fā)行股票、公司債券和其他方式進(jìn)行融資;第三,加強(qiáng)對(duì)鼓勵(lì)和吸引外商投資政策措施和規(guī)范性文件的規(guī)制和約束,促使地方政府守約踐諾;第四,加強(qiáng)外商投資服務(wù),建立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制;第五,加強(qiáng)對(duì)外商投資企業(yè)產(chǎn)權(quán)特別是知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),禁止行政機(jī)關(guān)及其工作人員利用行政手段強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù),泄露或者非法提供在履職過程中知悉的商業(yè)秘密。

    三是以全面實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度為基礎(chǔ),重構(gòu)我國外商投資的管理制度。準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度是外商投資管理體制改革的關(guān)鍵。準(zhǔn)入前國民待遇要求在投資準(zhǔn)入階段就給予外國投資者國民待遇,有利于擴(kuò)大對(duì)外開放程度。我們對(duì)這一制度的認(rèn)識(shí)是隨著改革開放的進(jìn)程而逐步深化的。2013年以前,我國在國際投資協(xié)定談判中只承諾準(zhǔn)入后國民待遇。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出,探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式。黨的十九大報(bào)告提出,全面實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。2018年11月,習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上的重要講話中指出,全面深入實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。為貫徹黨中央改革部署,全國人大常委會(huì)兩次作出決定,授權(quán)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式,并及時(shí)修改相關(guān)法律,將這一管理模式復(fù)制推廣到全國。外商投資法確立的準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度,取代了原“外資三法”規(guī)定的外商投資企業(yè)逐案審批或備案管理制度,體現(xiàn)了推動(dòng)新一輪高水平對(duì)外開放的要求。這項(xiàng)制度的確立和實(shí)施,走過了以開放促改革、由局部試驗(yàn)到全面推廣、由政策上升為法律的歷程,是立法決策與改革開放決策相結(jié)合的成功例證。

    世界上很多國家普遍面臨的難題是大門敞開以后如何平衡經(jīng)濟(jì)利益與國家安全、自主發(fā)展與外部影響的關(guān)系。外商投資法確立了外商投資信息報(bào)告制度、外商投資安全審查制度,同時(shí)還與反壟斷法相銜接,要求外國投資者并購中國境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中的,接受經(jīng)營者集中審查。這是在學(xué)習(xí)借鑒外國經(jīng)驗(yàn)和國際通行規(guī)則基礎(chǔ)上作出的規(guī)定,符合國際慣例,體現(xiàn)了責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

    三、深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神,切實(shí)做好外商投資法實(shí)施工作

    黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,這是完善和發(fā)展我國國家制度和治理體系的綱領(lǐng)性文件。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中指出,堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是把新時(shí)代改革開放推向前進(jìn)的根本要求。外商投資法作為外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律,是新時(shí)代加強(qiáng)外商投資制度建設(shè)、完善外商投資治理體系的重要舉措,是推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放的重要體現(xiàn),是建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制的重要制度保障。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神,切實(shí)做好外商投資法的實(shí)施工作。

    一是加快制定完善相關(guān)配套規(guī)定。外商投資法確立的基本制度和規(guī)范,有的可以直接執(zhí)行,有的已經(jīng)有了現(xiàn)行規(guī)定,但還需要更多相關(guān)配套規(guī)定予以細(xì)化,明確可操作、可執(zhí)行的具體規(guī)范。習(xí)近平總書記在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講中明確指出,加快制定配套法規(guī),確保嚴(yán)格實(shí)施外商投資法。目前,國務(wù)院及其有關(guān)部門正在制定《外商投資法實(shí)施條例》,將進(jìn)一步明確外商投資的界定,細(xì)化外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理的具體制度措施,增強(qiáng)法律制度的可操作性。該條例現(xiàn)已公開征求意見,有關(guān)部門要抓緊推進(jìn),確保條例與外商投資法同步施行,保障外商投資法有效實(shí)施。

    二是及時(shí)清理相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。外商投資法對(duì)我國外商投資法律制度進(jìn)行了根本性調(diào)整,有關(guān)部門和地方要抓緊對(duì)涉及外商投資的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理,對(duì)于與外商投資法精神不相符合的,要及時(shí)予以廢止或修改。

    三是進(jìn)一步做好外商投資法的宣傳普及。外商投資法具有重要的政治意義和法律意義,要積極主動(dòng)做好宣傳解讀工作。各級(jí)政府及其有關(guān)部門要高度重視,按照誰執(zhí)法、誰普法的要求,進(jìn)一步明確責(zé)任、抓好落實(shí)。相關(guān)部門工作人員要努力學(xué)習(xí)外商投資法律知識(shí),增強(qiáng)服務(wù)、促進(jìn)、保護(hù)意識(shí),結(jié)合行政審批改革,提高辦事效率和工作質(zhì)量。在法律施行前后,要通過多種形式大力宣傳外商投資法和我國對(duì)外開放政策,為法律實(shí)施營造良好的社會(huì)氛圍。

    四是加強(qiáng)對(duì)外商投資法實(shí)施情況的檢查監(jiān)督。全國人大常委會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)將采取多種形式督促做好法律實(shí)施工作,在外商投資法施行一段時(shí)間后將根據(jù)監(jiān)督工作安排開展執(zhí)法檢查,適時(shí)聽取國務(wù)院及其有關(guān)部門的專項(xiàng)工作匯報(bào),對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。

    新制定的外商投資法展示了中國進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的新舉措新形象,貫徹實(shí)施好這部法律是一項(xiàng)長期性、經(jīng)常性的工作。我們要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神,扎實(shí)做好法律的貫徹實(shí)施,為我國積極吸引和利用外商投資、推動(dòng)形成全面開放新格局提供有力法治支撐。

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