改革開放以來中國宏觀經濟理論與政策的演變

文/張琦

中國改革開放以來的宏觀調控思想和實踐，大致可分為四個時期：（1）1978—1992年：這一時期是中國經濟轉型期，宏觀經濟思想完成了從“綜合平衡”到“宏觀調控”范式轉換；（2）1993—1997年：這一時期，中國社會主義市場經濟體制基本確立，宏觀調控思想基本形成并成功運用；（3）1998—2012年：這一時期的主題是應對兩次外部沖擊，中國特色宏觀調控政策充分展現；（4）2013年至今：這一階段仍在進行中，突出特征是中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，供給側結構性改革成為宏觀調控的新亮點。

經濟轉型期的宏觀經濟思想和實踐（1978—1992）

（一）傳統體制下的綜合平衡（1978—1984）

自1978年中共十一屆三中全會開始，到1992年的中共十四大，是中國經濟體制轉型的第一階段。在這一時期，中國已經步入市場化的改革道路，但是傳統的計劃體制仍然占據著較強的影響力。與此同時，中國的經濟學研究正在擺脫蘇聯政治經濟學范式的束縛，向現代經濟學范式轉化，宏觀經濟理論也初步完成了從“綜合平衡”到“宏觀調控”的范式轉換。

在傳統計劃經濟體制下，宏觀層面的經濟管理一般稱作“計劃管理”，而微觀層面的管理一般稱作“經濟管理體制”。其中，“計劃管理”的核心任務便是“綜合平衡”。綜合平衡的內容，通常包括財政平衡、信貸平衡、物資平衡以及國際收支平衡。

從經濟學研究文獻來看，改革開放初期階段即1978年至1984年，關于“國民經濟綜合平衡”出現了大量研究成果，且充滿了各種爭論。這些爭論涉及到的問題是，綜合平衡僅指總量平衡、還是既包括總量平衡和比例合理；綜合平衡僅指宏觀平衡、還是既包括宏觀平衡和微觀效率。關于平衡與不平衡爭論的核心，其實是經濟增長速度和宏觀經濟均衡之間的關系。

若以后見之明的眼光來回顧，當年關于綜合平衡的研究和爭論，似乎更多的是在糾纏概念甚至咬文嚼字，且顯得十分落伍。然而，這樣的看法是不正確的。因為即便是在市場經濟條件下，也存在如何實現總需求和總供給平衡、財政收支平衡、國際收支平衡等等問題。所以說，綜合平衡之于計劃經濟，就如同宏觀調控之于市場經濟。在改革開放初期的幾年里，即便是較早主張發(fā)揮市場作用的經濟學家，在如何實現綜合平衡方面或許有不同意見，但總體上仍然贊同綜合平衡這一理念。只要在傳統計劃經濟框架內，綜合平衡就是必然的選擇。

（二）宏觀經濟思想的范式轉換（1985—1992）

關鍵的轉折點出現在1984年中共十二屆三中全會。這次會議通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出：“社會主義計劃經濟必須自覺依據和運用價值規(guī)律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟?！弊源酥螅髽I(yè)改革、價格改革、宏觀經濟管理體制改革等等便迅速鋪開。

社會主義商品經濟地位的確立，自然就要求宏觀經濟管理體制進行相應的變革。時值此際，對中國宏觀經濟管理體制改革具有深遠影響的“宏觀經濟管理國際討論會”，即“巴山輪會議”于1985年9月召開。這次會議形成的最大共識是，宏觀經濟管理應從直接管理為主轉變?yōu)殚g接管理為主。從參會經濟學家的發(fā)言記錄和會議綜述來看，“巴山輪會議”討論的內容非常豐富，既有對宏觀經濟理論的介紹和討論，也有對各國改革經驗以及宏觀經濟政策的介紹。諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·托賓在會上介紹了“需求管理政策”的主要內容，即財政政策和貨幣政策的混合使用；并建議中國在中央銀行制度尚未完善之前，不要以貨幣總量作為總需求管理的指標，而應直接控制利率和信貸規(guī)模來實現投資和儲蓄的平衡。托賓講的這些內容，對當時走向開放不久的中國經濟學家和經濟工作者來說仍感到耳目一新?！鞍蜕捷啎h”不僅對中國宏觀調控思想的發(fā)展、宏觀調控政策的形成具有深遠的影響，同時也標志著中國宏觀經濟學研究范式的轉換——從蘇聯政治經濟學范式轉向現代經濟學范式。

20世紀80年代末，中國出現了改革開放以來的第三次經濟過熱，即1987—1989年的經濟過熱。過熱的主要起因，仍然是投資需求和消費需求的膨脹，以及與之相伴的貨幣供給量的上升。但這一次與前兩次即1979—1980年、1984年的過熱相比，還增加了一個新的因素——通貨膨脹預期。1988年6月，決策層決定進行物價-工資改革即“價格闖關”，由此引發(fā)了強烈的通貨膨脹預期。經過1988、1989年兩年的“治理整頓”，至1990年，嚴重的通貨膨脹已經得到控制。但這一輪緊縮性政策的代價也是很大的，控制通貨膨脹的同時，導致了經濟增速的大幅下降，因此這一輪緊縮性政策也被稱之為經濟“硬著陸”。

“價格闖關”的教訓表明，深化改革必須要與相應的宏觀調控手段相配合，而宏觀調控機制本身也需要進一步改革，否則不僅會造成嚴重的宏觀經濟問題，而且“單項突進”式的改革也無法取得成功。1992年，中共十四大明確提出“中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，并指出“要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用……同時也要看到市場有其自身的弱點和消極方面，必須加強和改善國家對經濟的宏觀調控”。至此，中國宏觀經濟思想完成了從“綜合平衡”到“宏觀調控”的轉變。

宏觀調控思想基本形成和政策運用（1993—1997）

1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“宏觀調控主要采取經濟辦法，近期要在財稅、金融、投資和計劃體制的改革方面邁出重大步伐，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機制”。隨后開展的一系列改革措施，基本上是按照該《決定》提出的任務進行的，而中國的宏觀調控思想和機制，也在這一時期正式形成。

從1992年初鄧小平發(fā)表著名的“南方談話”，到同年10月中共十四大明確提出“中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，最高決策層釋放出的強烈的市場化改革信號，直接促成了新一輪經濟活動的高漲。而經濟高速增長的同時，也導致了改革開放以來最后一次嚴重的經濟過熱，突出表現為通貨膨脹率的急速上升。1993年6月，中共中央和國務院發(fā)出《關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》，提出了嚴格控制貨幣發(fā)行、穩(wěn)定金融形勢等十六條措施來為過熱的經濟降溫。緊接著是1994年出臺的稅收、銀行、外匯、投資體制的改革辦法，成功地實現了經濟“軟著陸”，同時，也確立了宏觀調控在中國經濟中的地位。

20世紀90年代，宏觀經濟體制改革方面最重要的改革措施之一，是1994年開始的以分稅制為核心的財稅體制改革。從某種意義上講，財政收入占GDP比重下降、中央財政收入占全國財政收入比重下降，是20世紀80年代“放權讓利”改革不得不付出的代價。然而，財政收入的下降特別是中央政府財力的弱化，導致政府事實上無法實施有力的財政政策來進行宏觀調控，進而穩(wěn)定宏觀經濟。財政政策工具的缺乏，意味著政府在治理經濟過熱時，不得不主要依靠貨幣政策。分稅制改革，為中國運用稅收工具對國民經濟進行管理、為中央政府加強宏觀調控能力，發(fā)揮了重要的作用。

如果說，以分稅制改革為主要特征的財稅體制改革奠定了中央政府運用財政政策進行宏觀調控的基礎，那么，始于1993年底并延續(xù)到20世紀90年代末的一系列金融體制改革措施，則意味著中國逐步具備了在市場經濟條件下運用貨幣政策進行宏觀調控的能力。這方面改革最突出的內容，是中央銀行地位的真正確立以及與之相伴隨的貨幣政策目標、貨幣政策工具和中介目標的改革。1993年底國務院發(fā)布的《關于金融體制改革的決定》，提出“深化金融體制改革，首要的任務是把中國人民銀行辦成真正的中央銀行”。1995年初通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》中規(guī)定“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進經濟增長”，從法律上明確了中央銀行貨幣政策目標從多重目標轉變?yōu)閱我荒繕?。與此同時，貨幣政策中介目標也開始由“貸款額度”轉變?yōu)椤柏泿殴俊薄?998年，中國人民銀行取消了對國有商業(yè)銀行的貸款規(guī)模的控制，標志著中央銀行的調控方式由直接調控轉變?yōu)殚g接調控、由行政手段轉變?yōu)榻洕侄巍?/p>

中共十四屆三中全會之后，以財稅體制改革為突破口而全面展開的金融體制改革、外匯管理體制改革、投資體制改革、社會保障制度改革等，逐步奠定了中國宏觀調控體系的基本框架。

中國特色宏觀調控政策的充分展現（1998—2012）

就在1996年中國經濟成功實現“軟著陸”后不久，1997年7月爆發(fā)的亞洲金融危機，從外部對中國經濟造成了嚴重的拖累。中國經濟之所以在亞洲金融危機中未受到嚴重的沖擊，應歸功于1998年開始實施的“擴大內需”政策。

這是改革開放以來中國綜合運用凱恩斯式需求管理政策拉動經濟增長的第一次總演練。其中，名為“積極的財政政策”以發(fā)行國債為主要內容，1998—2001年四年間共發(fā)行國債約5100億元，主要用于投資基礎設施建設；名為“穩(wěn)健的貨幣政策”以降低利率為主要手段，幾年間連續(xù)七次下調存款利率，以此來促進消費和投資。從拉動經濟增長的實際效果來看，“擴大內需”政策無疑是非常成功的。1998—2002年五年間，中國經濟在外部需求疲弱的情況下，仍然保持了較高的經濟增長率，五年平均增長率達到了8.24%，同時平均通貨膨脹率幾乎為零，其中三年（1998、1999、2002）甚至為通貨緊縮狀態(tài)。

從這次擴張性宏觀調控的實踐中可以看出，中國的“宏觀調控”這一概念，在內涵上遠遠大于宏觀經濟學中的“需求管理政策”。除財政政策和貨幣政策之外，區(qū)域政策、產業(yè)政策、土地政策等，也都被納入到“宏觀調控”的范疇當中?？梢哉f，這是“中國式宏觀調控”最典型的特征。究其根源，在于政府部門仍直接掌握著大量的經濟資源，并且擁有對經濟進行直接干預的巨大權力。

“中國式宏觀調控”可謂利弊并存。有利的一面在于，當面臨外部沖擊時，政府可以動用一切能夠動用的政策工具，將外部沖擊導致的總需求下滑迅速調整到經濟的潛在增長率水平，甚至超過潛在增長率水平。而不利的一面在于，以犧牲各種生產要素的配置效率為代價，來換取經濟的長期增長，是不可持續(xù)的。

始于1998年的“擴大內需”政策當中，“積極的財政政策”到2004年開始逐步減弱，然而貨幣政策卻并未出現收緊的跡象。2008年2月，CPI達到了8.2%，已經屬于較嚴重的通貨膨脹。然而，就在政府準備采取緊縮性宏觀經濟政策治理經濟過熱時，一場突如其來的世界金融危機打斷了這一過程。2008年底，國務院出臺了著名的4萬億投資計劃，以應對金融危機帶來的外部沖擊。從這一反周期政策的實際效果來看，拉動經濟增長、防止經濟衰退無疑是成功的，但這一計劃引發(fā)的“后遺癥”卻在接下來的幾年逐步顯現出來，如資產價格繼續(xù)上升、產能過剩進一步加劇、地方政府債務問題凸顯，等等。最關鍵的是，這種凱恩斯式的需求管理政策，如果不是進一步惡化，至少也是掩蓋了中國長期存在的經濟結構不合理的問題。

供給側結構性改革與宏觀經濟政策（2013年至今）

為應對2008年金融危機而采取的擴張性的需求刺激政策，特別是通過增加投資來拉動經濟增長的做法，對中國來說并不陌生。改革開放以來的歷次“經濟過熱”，背后幾乎都可以看到投資驅動的影子。依靠擴張性的需求刺激政策來拉動經濟增長，本質上仍屬于粗放型的經濟發(fā)展方式。長期以來，這樣的政策盡管對中國經濟總量的擴張發(fā)揮了重要的作用，但其副作用也十分明顯。

另一方面，自2012年起，中國經濟增速一直保持在7%左右，2015年以來則一直在7%以下，這與金融危機爆發(fā)前中國經濟連續(xù)數年保持兩位數的高增長速度形成了鮮明對比。

如果說需求管理政策和經濟增長速度主要關系到中國經濟的總量問題，那么更加嚴峻的則是中國經濟發(fā)展中的結構問題。然而這一問題長久以來并未得到真正解決，“調結構”一旦遇到“促增長”，幾乎總要讓步于后者。包括產業(yè)結構、收入分配結構、需求結構、產品結構等在內的經濟結構問題，其根源在于市場機制尤其是生產要素市場機制的不健全，也就是說，各種體制機制障礙導致了生產要素市場無法有效配置經濟資源，從而造成經濟結構的扭曲。此外，擴張性的需求刺激政策往往使得長期存在的結構問題更加惡化。

面對應對國際金融危機沖擊的政策所帶來的負面影響，決策層對宏觀經濟形勢做出了一個正確的判斷，即“三期疊加”（增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期政策消化期），并進而對宏觀政策做出了積極的調整。2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確說道：“宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優(yōu)化，減緩經濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統性風險，穩(wěn)定市場預期，實現經濟持續(xù)健康發(fā)展。”2014年，中共中央總書記習近平提出了“新常態(tài)”的概念；2015年底的中央經濟工作會議，又提出“穩(wěn)定經濟增長，要更加注重供給側結構性改革”?？梢哉f，新常態(tài)是供給側結構性改革的背景，供給側結構性改革是引領經濟發(fā)展新常態(tài)的政策選擇。

供給側結構性改革不同于西方經濟學中的供給學派，其內涵要比供給學派最核心的“減稅”主張豐富得多。供給側結構性改革，是要用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，通過結構調整提高全要素生產率。不難看出，供給側結構性改革并非“應急”之策，而是具有長期性，重在解決結構問題，這是供給側管理的特點。與之相對，需求側管理則具有短期性，重在解決總量問題。供給側管理和需求側管理，二者是互補而非替代的關系。

“供給側結構性改革”的提出，標志著中國宏觀經濟思想發(fā)展到了一個新的階段。

結束語

改革開放以來，中國宏觀經濟理論與政策的發(fā)展，經歷了從改革初期的“綜合平衡”到“宏觀調控”的轉變，到通過財稅體制改革、金融體制改革、投資體制改革建立起與社會主義市場經濟相適應的宏觀調控體系，再到財政政策和貨幣政策配合運用的宏觀需求管理，直到目前需求管理和供給管理并重的供給側結構性改革。這一歷程具有鮮明的實踐特征，即從改革開放的偉大實踐當中，不斷探索適合中國經濟發(fā)展的宏觀調控理論和政策。從開始學習、吸收、模仿西方經濟學中的宏觀經濟理論和政策，到跳出西方經濟學“宏觀需求管理”的窠臼，最終形成了中國特色的宏觀經濟思想。