改革開放以來中國宏觀經(jīng)濟(jì)理論與政策的演變

文/張琦

中國改革開放以來的宏觀調(diào)控思想和實(shí)踐，大致可分為四個(gè)時(shí)期：（1）1978—1992年：這一時(shí)期是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，宏觀經(jīng)濟(jì)思想完成了從“綜合平衡”到“宏觀調(diào)控”范式轉(zhuǎn)換；（2）1993—1997年：這一時(shí)期，中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本確立，宏觀調(diào)控思想基本形成并成功運(yùn)用；（3）1998—2012年：這一時(shí)期的主題是應(yīng)對兩次外部沖擊，中國特色宏觀調(diào)控政策充分展現(xiàn)；（4）2013年至今：這一階段仍在進(jìn)行中，突出特征是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為宏觀調(diào)控的新亮點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的宏觀經(jīng)濟(jì)思想和實(shí)踐（1978—1992）

（一）傳統(tǒng)體制下的綜合平衡（1978—1984）

自1978年中共十一屆三中全會(huì)開始，到1992年的中共十四大，是中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的第一階段。在這一時(shí)期，中國已經(jīng)步入市場化的改革道路，但是傳統(tǒng)的計(jì)劃體制仍然占據(jù)著較強(qiáng)的影響力。與此同時(shí)，中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究正在擺脫蘇聯(lián)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的束縛，向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)范式轉(zhuǎn)化，宏觀經(jīng)濟(jì)理論也初步完成了從“綜合平衡”到“宏觀調(diào)控”的范式轉(zhuǎn)換。

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，宏觀層面的經(jīng)濟(jì)管理一般稱作“計(jì)劃管理”，而微觀層面的管理一般稱作“經(jīng)濟(jì)管理體制”。其中，“計(jì)劃管理”的核心任務(wù)便是“綜合平衡”。綜合平衡的內(nèi)容，通常包括財(cái)政平衡、信貸平衡、物資平衡以及國際收支平衡。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)研究文獻(xiàn)來看，改革開放初期階段即1978年至1984年，關(guān)于“國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡”出現(xiàn)了大量研究成果，且充滿了各種爭論。這些爭論涉及到的問題是，綜合平衡僅指總量平衡、還是既包括總量平衡和比例合理；綜合平衡僅指宏觀平衡、還是既包括宏觀平衡和微觀效率。關(guān)于平衡與不平衡爭論的核心，其實(shí)是經(jīng)濟(jì)增長速度和宏觀經(jīng)濟(jì)均衡之間的關(guān)系。

若以后見之明的眼光來回顧，當(dāng)年關(guān)于綜合平衡的研究和爭論，似乎更多的是在糾纏概念甚至咬文嚼字，且顯得十分落伍。然而，這樣的看法是不正確的。因?yàn)榧幢闶窃谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，也存在如何實(shí)現(xiàn)總需求和總供給平衡、財(cái)政收支平衡、國際收支平衡等等問題。所以說，綜合平衡之于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，就如同宏觀調(diào)控之于市場經(jīng)濟(jì)。在改革開放初期的幾年里，即便是較早主張發(fā)揮市場作用的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在如何實(shí)現(xiàn)綜合平衡方面或許有不同意見，但總體上仍然贊同綜合平衡這一理念。只要在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)，綜合平衡就是必然的選擇。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)思想的范式轉(zhuǎn)換（1985—1992）

關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在1984年中共十二屆三中全會(huì)。這次會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出：“社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)?！弊源酥?，企業(yè)改革、價(jià)格改革、宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制改革等等便迅速鋪開。

社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)地位的確立，自然就要求宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行相應(yīng)的變革。時(shí)值此際，對中國宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制改革具有深遠(yuǎn)影響的“宏觀經(jīng)濟(jì)管理國際討論會(huì)”，即“巴山輪會(huì)議”于1985年9月召開。這次會(huì)議形成的最大共識是，宏觀經(jīng)濟(jì)管理應(yīng)從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主。從參會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的發(fā)言記錄和會(huì)議綜述來看，“巴山輪會(huì)議”討論的內(nèi)容非常豐富，既有對宏觀經(jīng)濟(jì)理論的介紹和討論，也有對各國改革經(jīng)驗(yàn)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的介紹。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·托賓在會(huì)上介紹了“需求管理政策”的主要內(nèi)容，即財(cái)政政策和貨幣政策的混合使用；并建議中國在中央銀行制度尚未完善之前，不要以貨幣總量作為總需求管理的指標(biāo)，而應(yīng)直接控制利率和信貸規(guī)模來實(shí)現(xiàn)投資和儲(chǔ)蓄的平衡。托賓講的這些內(nèi)容，對當(dāng)時(shí)走向開放不久的中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和經(jīng)濟(jì)工作者來說仍感到耳目一新?！鞍蜕捷啎?huì)議”不僅對中國宏觀調(diào)控思想的發(fā)展、宏觀調(diào)控政策的形成具有深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)也標(biāo)志著中國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)換——從蘇聯(lián)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)范式。

20世紀(jì)80年代末，中國出現(xiàn)了改革開放以來的第三次經(jīng)濟(jì)過熱，即1987—1989年的經(jīng)濟(jì)過熱。過熱的主要起因，仍然是投資需求和消費(fèi)需求的膨脹，以及與之相伴的貨幣供給量的上升。但這一次與前兩次即1979—1980年、1984年的過熱相比，還增加了一個(gè)新的因素——通貨膨脹預(yù)期。1988年6月，決策層決定進(jìn)行物價(jià)-工資改革即“價(jià)格闖關(guān)”，由此引發(fā)了強(qiáng)烈的通貨膨脹預(yù)期。經(jīng)過1988、1989年兩年的“治理整頓”，至1990年，嚴(yán)重的通貨膨脹已經(jīng)得到控制。但這一輪緊縮性政策的代價(jià)也是很大的，控制通貨膨脹的同時(shí)，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增速的大幅下降，因此這一輪緊縮性政策也被稱之為經(jīng)濟(jì)“硬著陸”。

“價(jià)格闖關(guān)”的教訓(xùn)表明，深化改革必須要與相應(yīng)的宏觀調(diào)控手段相配合，而宏觀調(diào)控機(jī)制本身也需要進(jìn)一步改革，否則不僅會(huì)造成嚴(yán)重的宏觀經(jīng)濟(jì)問題，而且“單項(xiàng)突進(jìn)”式的改革也無法取得成功。1992年，中共十四大明確提出“中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，并指出“要使市場在社會(huì)主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用……同時(shí)也要看到市場有其自身的弱點(diǎn)和消極方面，必須加強(qiáng)和改善國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控”。至此，中國宏觀經(jīng)濟(jì)思想完成了從“綜合平衡”到“宏觀調(diào)控”的轉(zhuǎn)變。

宏觀調(diào)控思想基本形成和政策運(yùn)用（1993—1997）

1993年十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“宏觀調(diào)控主要采取經(jīng)濟(jì)辦法，近期要在財(cái)稅、金融、投資和計(jì)劃體制的改革方面邁出重大步伐，建立計(jì)劃、金融、財(cái)政之間相互配合和制約的機(jī)制”。隨后開展的一系列改革措施，基本上是按照該《決定》提出的任務(wù)進(jìn)行的，而中國的宏觀調(diào)控思想和機(jī)制，也在這一時(shí)期正式形成。

從1992年初鄧小平發(fā)表著名的“南方談話”，到同年10月中共十四大明確提出“中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，最高決策層釋放出的強(qiáng)烈的市場化改革信號，直接促成了新一輪經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高漲。而經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，也導(dǎo)致了改革開放以來最后一次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過熱，突出表現(xiàn)為通貨膨脹率的急速上升。1993年6月，中共中央和國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見》，提出了嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行、穩(wěn)定金融形勢等十六條措施來為過熱的經(jīng)濟(jì)降溫。緊接著是1994年出臺的稅收、銀行、外匯、投資體制的改革辦法，成功地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“軟著陸”，同時(shí)，也確立了宏觀調(diào)控在中國經(jīng)濟(jì)中的地位。

20世紀(jì)90年代，宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革方面最重要的改革措施之一，是1994年開始的以分稅制為核心的財(cái)稅體制改革。從某種意義上講，財(cái)政收入占GDP比重下降、中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重下降，是20世紀(jì)80年代“放權(quán)讓利”改革不得不付出的代價(jià)。然而，財(cái)政收入的下降特別是中央政府財(cái)力的弱化，導(dǎo)致政府事實(shí)上無法實(shí)施有力的財(cái)政政策來進(jìn)行宏觀調(diào)控，進(jìn)而穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。財(cái)政政策工具的缺乏，意味著政府在治理經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，不得不主要依靠貨幣政策。分稅制改革，為中國運(yùn)用稅收工具對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理、為中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，發(fā)揮了重要的作用。

如果說，以分稅制改革為主要特征的財(cái)稅體制改革奠定了中央政府運(yùn)用財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，那么，始于1993年底并延續(xù)到20世紀(jì)90年代末的一系列金融體制改革措施，則意味著中國逐步具備了在市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)用貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力。這方面改革最突出的內(nèi)容，是中央銀行地位的真正確立以及與之相伴隨的貨幣政策目標(biāo)、貨幣政策工具和中介目標(biāo)的改革。1993年底國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于金融體制改革的決定》，提出“深化金融體制改革，首要的任務(wù)是把中國人民銀行辦成真正的中央銀行”。1995年初通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》中規(guī)定“貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”，從法律上明確了中央銀行貨幣政策目標(biāo)從多重目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閱我荒繕?biāo)。與此同時(shí)，貨幣政策中介目標(biāo)也開始由“貸款額度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏泿殴?yīng)量”。1998年，中國人民銀行取消了對國有商業(yè)銀行的貸款規(guī)模的控制，標(biāo)志著中央銀行的調(diào)控方式由直接調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控、由行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)手段。

中共十四屆三中全會(huì)之后，以財(cái)稅體制改革為突破口而全面展開的金融體制改革、外匯管理體制改革、投資體制改革、社會(huì)保障制度改革等，逐步奠定了中國宏觀調(diào)控體系的基本框架。

中國特色宏觀調(diào)控政策的充分展現(xiàn)（1998—2012）

就在1996年中國經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”后不久，1997年7月爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)，從外部對中國經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重的拖累。中國經(jīng)濟(jì)之所以在亞洲金融危機(jī)中未受到嚴(yán)重的沖擊，應(yīng)歸功于1998年開始實(shí)施的“擴(kuò)大內(nèi)需”政策。

這是改革開放以來中國綜合運(yùn)用凱恩斯式需求管理政策拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的第一次總演練。其中，名為“積極的財(cái)政政策”以發(fā)行國債為主要內(nèi)容，1998—2001年四年間共發(fā)行國債約5100億元，主要用于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；名為“穩(wěn)健的貨幣政策”以降低利率為主要手段，幾年間連續(xù)七次下調(diào)存款利率，以此來促進(jìn)消費(fèi)和投資。從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際效果來看，“擴(kuò)大內(nèi)需”政策無疑是非常成功的。1998—2002年五年間，中國經(jīng)濟(jì)在外部需求疲弱的情況下，仍然保持了較高的經(jīng)濟(jì)增長率，五年平均增長率達(dá)到了8.24%，同時(shí)平均通貨膨脹率幾乎為零，其中三年（1998、1999、2002）甚至為通貨緊縮狀態(tài)。

從這次擴(kuò)張性宏觀調(diào)控的實(shí)踐中可以看出，中國的“宏觀調(diào)控”這一概念，在內(nèi)涵上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“需求管理政策”。除財(cái)政政策和貨幣政策之外，區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策等，也都被納入到“宏觀調(diào)控”的范疇當(dāng)中。可以說，這是“中國式宏觀調(diào)控”最典型的特征。究其根源，在于政府部門仍直接掌握著大量的經(jīng)濟(jì)資源，并且擁有對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行直接干預(yù)的巨大權(quán)力。

“中國式宏觀調(diào)控”可謂利弊并存。有利的一面在于，當(dāng)面臨外部沖擊時(shí)，政府可以動(dòng)用一切能夠動(dòng)用的政策工具，將外部沖擊導(dǎo)致的總需求下滑迅速調(diào)整到經(jīng)濟(jì)的潛在增長率水平，甚至超過潛在增長率水平。而不利的一面在于，以犧牲各種生產(chǎn)要素的配置效率為代價(jià)，來換取經(jīng)濟(jì)的長期增長，是不可持續(xù)的。

始于1998年的“擴(kuò)大內(nèi)需”政策當(dāng)中，“積極的財(cái)政政策”到2004年開始逐步減弱，然而貨幣政策卻并未出現(xiàn)收緊的跡象。2008年2月，CPI達(dá)到了8.2%，已經(jīng)屬于較嚴(yán)重的通貨膨脹。然而，就在政府準(zhǔn)備采取緊縮性宏觀經(jīng)濟(jì)政策治理經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，一場突如其來的世界金融危機(jī)打斷了這一過程。2008年底，國務(wù)院出臺了著名的4萬億投資計(jì)劃，以應(yīng)對金融危機(jī)帶來的外部沖擊。從這一反周期政策的實(shí)際效果來看，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、防止經(jīng)濟(jì)衰退無疑是成功的，但這一計(jì)劃引發(fā)的“后遺癥”卻在接下來的幾年逐步顯現(xiàn)出來，如資產(chǎn)價(jià)格繼續(xù)上升、產(chǎn)能過剩進(jìn)一步加劇、地方政府債務(wù)問題凸顯，等等。最關(guān)鍵的是，這種凱恩斯式的需求管理政策，如果不是進(jìn)一步惡化，至少也是掩蓋了中國長期存在的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的問題。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與宏觀經(jīng)濟(jì)政策（2013年至今）

為應(yīng)對2008年金融危機(jī)而采取的擴(kuò)張性的需求刺激政策，特別是通過增加投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的做法，對中國來說并不陌生。改革開放以來的歷次“經(jīng)濟(jì)過熱”，背后幾乎都可以看到投資驅(qū)動(dòng)的影子。依靠擴(kuò)張性的需求刺激政策來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，本質(zhì)上仍屬于粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。長期以來，這樣的政策盡管對中國經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張發(fā)揮了重要的作用，但其副作用也十分明顯。

另一方面，自2012年起，中國經(jīng)濟(jì)增速一直保持在7%左右，2015年以來則一直在7%以下，這與金融危機(jī)爆發(fā)前中國經(jīng)濟(jì)連續(xù)數(shù)年保持兩位數(shù)的高增長速度形成了鮮明對比。

如果說需求管理政策和經(jīng)濟(jì)增長速度主要關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)的總量問題，那么更加嚴(yán)峻的則是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)問題。然而這一問題長久以來并未得到真正解決，“調(diào)結(jié)構(gòu)”一旦遇到“促增長”，幾乎總要讓步于后者。包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，其根源在于市場機(jī)制尤其是生產(chǎn)要素市場機(jī)制的不健全，也就是說，各種體制機(jī)制障礙導(dǎo)致了生產(chǎn)要素市場無法有效配置經(jīng)濟(jì)資源，從而造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲。此外，擴(kuò)張性的需求刺激政策往往使得長期存在的結(jié)構(gòu)問題更加惡化。

面對應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊的政策所帶來的負(fù)面影響，決策層對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢做出了一個(gè)正確的判斷，即“三期疊加”（增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期政策消化期），并進(jìn)而對宏觀政策做出了積極的調(diào)整。2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確說道：“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展?！?014年，中共中央總書記習(xí)近平提出了“新常態(tài)”的概念；2015年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，又提出“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，要更加注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”?？梢哉f，新常態(tài)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的政策選擇。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不同于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的供給學(xué)派，其內(nèi)涵要比供給學(xué)派最核心的“減稅”主張豐富得多。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是要用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整提高全要素生產(chǎn)率。不難看出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并非“應(yīng)急”之策，而是具有長期性，重在解決結(jié)構(gòu)問題，這是供給側(cè)管理的特點(diǎn)。與之相對，需求側(cè)管理則具有短期性，重在解決總量問題。供給側(cè)管理和需求側(cè)管理，二者是互補(bǔ)而非替代的關(guān)系。

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提出，標(biāo)志著中國宏觀經(jīng)濟(jì)思想發(fā)展到了一個(gè)新的階段。

結(jié)束語

改革開放以來，中國宏觀經(jīng)濟(jì)理論與政策的發(fā)展，經(jīng)歷了從改革初期的“綜合平衡”到“宏觀調(diào)控”的轉(zhuǎn)變，到通過財(cái)稅體制改革、金融體制改革、投資體制改革建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系，再到財(cái)政政策和貨幣政策配合運(yùn)用的宏觀需求管理，直到目前需求管理和供給管理并重的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這一歷程具有鮮明的實(shí)踐特征，即從改革開放的偉大實(shí)踐當(dāng)中，不斷探索適合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控理論和政策。從開始學(xué)習(xí)、吸收、模仿西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的宏觀經(jīng)濟(jì)理論和政策，到跳出西方經(jīng)濟(jì)學(xué)“宏觀需求管理”的窠臼，最終形成了中國特色的宏觀經(jīng)濟(jì)思想。