中國(guó)社會(huì)保障70年發(fā)展

文/鄭功成

70年來，伴隨中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的發(fā)展變化和中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)目標(biāo)及路徑的日益清晰，中國(guó)的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段。在20世紀(jì)50年代建立的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度和改革開放后逐漸確立的新型社會(huì)保障制度的此消彼長(zhǎng)中，從早期主要面向城鎮(zhèn)居民的“專利”發(fā)展到現(xiàn)在成為全體人民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本制度保障，折射的不僅是中國(guó)民生改善與社會(huì)權(quán)益擴(kuò)張，更是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革與發(fā)展進(jìn)步。

傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的創(chuàng)建與發(fā)展：低收入的福利國(guó)家

（一）從應(yīng)急性救濟(jì)到社會(huì)保障快速制度化

新中國(guó)成立時(shí)，戰(zhàn)火尚未熄滅，自然災(zāi)害頻發(fā)，國(guó)家“一窮二白”，人民饑寒交迫。在此背景下，1949年12月，政務(wù)院發(fā)布新中國(guó)第一份社會(huì)保障政策性文件——《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，大規(guī)模應(yīng)急性救濟(jì)活動(dòng)迅速化解了災(zāi)民與失業(yè)工人的生存危機(jī)，穩(wěn)定了災(zāi)區(qū)與重要城市的社會(huì)秩序。上述行動(dòng)雖然是應(yīng)急性的階段性措施，但確實(shí)是中國(guó)共產(chǎn)黨獲取政權(quán)后積極主動(dòng)采取的全國(guó)性社會(huì)保障實(shí)踐活動(dòng)，為新中國(guó)建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度拉開了序幕。

1951年2月，政務(wù)院頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，并經(jīng)1953、1956年兩次修訂，全面建立了適用于中國(guó)城鎮(zhèn)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，其實(shí)施范圍包括城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之外的所有企業(yè)和職工。在新中國(guó)成立后的短短幾年時(shí)間內(nèi)，中國(guó)從應(yīng)急性的救濟(jì)災(zāi)民與失業(yè)工人起步，迅速為全國(guó)城鎮(zhèn)居民建立起一套完整的社會(huì)保障制度。

農(nóng)村的社會(huì)保障是集體化的產(chǎn)物，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員的互助，國(guó)家只在遭受重大自然災(zāi)害時(shí)出面救濟(jì)。這并非黨和政府有意忽略農(nóng)村農(nóng)民，而是新中國(guó)成立初期即實(shí)行農(nóng)村土地改革，廣大農(nóng)民有了土地，其生活境遇迅速得到改善，而國(guó)家異常單薄的財(cái)力也不允許將城鎮(zhèn)社會(huì)保障向鄉(xiāng)村延伸。1956年6月，一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1960年4月，二屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，以這兩個(gè)法律性文件為依據(jù)，農(nóng)村建立了“五保”制度，這是第一項(xiàng)中國(guó)特色的鄉(xiāng)村社會(huì)集體福利保障制度。伴隨合作化運(yùn)動(dòng)興起的還有農(nóng)村合作醫(yī)療制度。盡管在此期間國(guó)家并未將城鎮(zhèn)的免費(fèi)醫(yī)療保障制度延伸到農(nóng)村，而是依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，大規(guī)模培訓(xùn)“赤腳醫(yī)生”，通過互助合作的形式來滿足農(nóng)村居民的疾病醫(yī)療需求，但政府積極從外部介入農(nóng)村醫(yī)療制度的建立，確實(shí)使農(nóng)村居民享有了初級(jí)的醫(yī)療保障。此外，農(nóng)村還建立了免費(fèi)型的基礎(chǔ)教育制度，同時(shí)國(guó)家負(fù)責(zé)的救災(zāi)制度則在農(nóng)村遭遇自然災(zāi)害時(shí)直接發(fā)揮保障作用。

（二）1968—1970年的蛻變使單位（或集體）保障制得到強(qiáng)化

1968—1970年，中國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義艱辛探索時(shí)期，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度也發(fā)生了蛻變，國(guó)家仍然是政策的制定者和最后保障者，但在組織方式與實(shí)踐路徑方面卻發(fā)生了變化。第一，社會(huì)保障行政管理體制發(fā)生重大變化。1968年以后，中央層級(jí)的社會(huì)保障管理體制遭變，全國(guó)的社會(huì)保障政策在不斷調(diào)整中仍然是統(tǒng)一的，但企業(yè)成了包辦城鎮(zhèn)社會(huì)保障事務(wù)的具體組織者，在一定程度上影響到城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的統(tǒng)籌實(shí)施，正常的退休制度亦被打亂。第二，勞動(dòng)保險(xiǎn)蛻變成“企業(yè)保險(xiǎn)”。勞動(dòng)保險(xiǎn)蛻變?yōu)槠髽I(yè)保險(xiǎn)帶來的直接后果，是城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位包辦職工及其家屬社會(huì)保障事務(wù)的現(xiàn)象迅速蔓延，社會(huì)保障在很大程度上走向自我封閉的單位化。第三，農(nóng)村集體福利保障事業(yè)逆勢(shì)而上。1968年，毛澤東批轉(zhuǎn)湖北省長(zhǎng)陽(yáng)縣樂園公社辦合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)，并發(fā)表了“合作醫(yī)療好”的指示，從而全面加速了農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展。這是改革開放前農(nóng)村居民身體素質(zhì)迅速得到大幅度提升的重要原因。

經(jīng)過1968—1970年的蛻變，中國(guó)社會(huì)保障制度的單位或集體保障制特征更加顯著，在這種制度安排下，社會(huì)保障主要由公共撥款支持運(yùn)行，受益不取決于個(gè)人的繳費(fèi)，而是使人民普惠地享有待遇。

（三）傳統(tǒng)社會(huì)主義制度下的低收入福利國(guó)家

盡管傳統(tǒng)社會(huì)保障制度伴隨改革開放于20世紀(jì)80年代中期進(jìn)入全面變革時(shí)期，但因新制度是逐漸確定的，新舊制度在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)以此消彼長(zhǎng)的形態(tài)并存，直到2014年將傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休金制度轉(zhuǎn)變?yōu)榕c企業(yè)職工一樣的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度才完全成為歷史，其制度安排存續(xù)時(shí)間事實(shí)上長(zhǎng)達(dá)60多年。透過這一制度的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)如下基本邏輯：第一，傳統(tǒng)社會(huì)主義制度構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的政治與社會(huì)背景；第二，生產(chǎn)資料公有制與計(jì)劃體制構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的制度基礎(chǔ)；第三，板塊分割構(gòu)成傳統(tǒng)社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)的基本特征；第四，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的實(shí)施效果是“低水平的福利國(guó)家”。

改革開放后社會(huì)保障制度的全面變革

中國(guó)的社會(huì)保障制度改革是經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型催生的成果，同時(shí)也是制度自身難以為繼而不得不另覓出路使然?；仡櫧?0年來中國(guó)社會(huì)保障制度改革的進(jìn)程，可以從社會(huì)保障整體變化和主要保障項(xiàng)目的制度變革探其脈絡(luò)：

1.整體演進(jìn)的脈絡(luò)

從基層自發(fā)探索到國(guó)家出面推進(jìn)，進(jìn)而逐漸走向成熟、定型以國(guó)家層級(jí)的制度變革及相關(guān)政策的基本取向?yàn)橐罁?jù)，可以發(fā)現(xiàn)雖然改革開放始于1978年，但社會(huì)保障制度改革卻相對(duì)滯后，它可以分為如下幾個(gè)階段：（1）1978—1985年為改革準(zhǔn)備階段，國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度總體上持恢復(fù)與維護(hù)的政策取向；（2）1986—1992年為新制度緩慢生長(zhǎng)階段，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度仍然占據(jù)主導(dǎo)地位；（3）1993—1997年為制度急劇變革期，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度與新型社會(huì)保障體系雙軌并存，但此消彼長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)已經(jīng)明朗；（4）1998—2008年為獨(dú)立建制階段，社會(huì)保障公平取向日益明朗，建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系、籌資渠道多元化、管理服務(wù)社會(huì)化成為建設(shè)新制度的明確目標(biāo)；（5）2009年以來為全面推進(jìn)社會(huì)保障建設(shè)階段，新制度開始走向成熟、定型。

2.主干保障項(xiàng)目的制度變革路徑

養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、住房保障等構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)保障體系的基本骨架，中國(guó)社會(huì)保障改革也主要聚焦于這些主干項(xiàng)目，并在艱辛探索中經(jīng)歷了曲折的歷程：（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)從傳統(tǒng)的非繳費(fèi)型制度走向繳費(fèi)型制度，但引入個(gè)人賬戶的策略造成困擾并延續(xù)至今；（2）醫(yī)療保險(xiǎn)全面替代原有的勞保醫(yī)療、公費(fèi)醫(yī)療與農(nóng)村合作醫(yī)療；（3）社會(huì)救助從最低生活保障制度走向綜合型制度安排并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；（4）住房保障從福利分配經(jīng)過商品化回歸到適度保障。

全面建成高質(zhì)量的中國(guó)特色社會(huì)保障體系

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，新時(shí)代社會(huì)保障建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)就是要全面建成高質(zhì)量的中國(guó)特色社會(huì)保障體系。

（一）適合國(guó)情的先進(jìn)發(fā)展理念

第一，要全面貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨，以為人民謀幸福作為中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)；第二，要切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義制度的本質(zhì)，為共同富裕與共享發(fā)展提供有力的制度支撐；第三，要真正落實(shí)憲法對(duì)社會(huì)保障與保障人權(quán)規(guī)制的國(guó)家意志；第四，要堅(jiān)持走中國(guó)特色的社會(huì)保障發(fā)展之路。

（二）加快優(yōu)化現(xiàn)行制度安排

當(dāng)前，中國(guó)的社會(huì)保障制度面臨著少子高齡化導(dǎo)致家庭保障功能持續(xù)弱化、區(qū)域發(fā)展不平衡、大規(guī)模人口流動(dòng)與快速工業(yè)化、城市化、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及各種新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)等諸多外部挑戰(zhàn)。同時(shí)，因漸進(jìn)改革中缺乏統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致現(xiàn)行制度自身存在諸多缺陷，各地改革方案五花八門，一些項(xiàng)目長(zhǎng)期處于搖擺不定的試驗(yàn)狀態(tài)，許多制度安排的公平性不足與效率不高并存、責(zé)任不清與責(zé)任失衡并存、福利剛性增長(zhǎng)與籌資能力減弱并存，這些表明現(xiàn)行社會(huì)保障制度總體上還處于不成熟狀態(tài)。公眾對(duì)社會(huì)保障制度的公信力與可持續(xù)性常存疑問，而已形成的利益分割固化、路徑依賴強(qiáng)勁的格局又使深化改革的任務(wù)異常艱巨。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，評(píng)價(jià)社會(huì)保障制度的優(yōu)劣有三個(gè)核心指標(biāo)：一是能否為社會(huì)成員提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，二是能否促進(jìn)社會(huì)公平，三是能否實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)保障體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)同步達(dá)到上述目標(biāo)。

首先，將社會(huì)保障納入國(guó)家治理范疇，堅(jiān)持互助共濟(jì)、共建共享，走多層次發(fā)展之路。其次，做好中國(guó)特色社會(huì)保障體系的頂層設(shè)計(jì)。現(xiàn)代社會(huì)保障制度是一個(gè)龐大的制度體系，沒有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，這一制度體系可能會(huì)與其他制度體系相沖突進(jìn)而出現(xiàn)效果對(duì)沖現(xiàn)象，其內(nèi)部各子系統(tǒng)也容易出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡、運(yùn)行紊亂，進(jìn)而導(dǎo)致綜合效應(yīng)降低的后果。再次，優(yōu)化各項(xiàng)制度安排，促使中國(guó)特色社會(huì)保障制度走向全面成熟。

（三）讓社會(huì)保障全面運(yùn)行在法制化的軌道上

首先，改變社會(huì)保障領(lǐng)域立法滯后的局面，全面實(shí)現(xiàn)有法可依，并以良法促善治。在這方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)有強(qiáng)化社會(huì)保障領(lǐng)域立法的重大責(zé)任，相關(guān)行政部門負(fù)有積極推進(jìn)社會(huì)保障立法的責(zé)任。其次，改變社會(huì)保障實(shí)踐中缺乏法治意識(shí)的現(xiàn)象，確保社會(huì)保障制度依法運(yùn)行。在這方面，特別需要各級(jí)政府及主管部門、用人單位依法行事，社會(huì)成員依法維權(quán)，各項(xiàng)社會(huì)保障制度嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、政策實(shí)施。再次，改變司法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期缺位或到位不足狀態(tài)，對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的違法者給予刑事制裁。