新中國70年來我國財(cái)政理論的演變與發(fā)展

文/馬海濤 白彥鋒 岳童

引言

建國以來，我國央地財(cái)政關(guān)系的發(fā)展可依據(jù)財(cái)政體制大致劃分為幾大階段：第一階段為建國后到1979年，該時期我國實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的基本體制；第二階段是改革開放后到1993年，我國基本財(cái)政體制以包干制為主；第三階段則是在1994年之后以分稅制為主的財(cái)政體制。自1978年改革開放，為發(fā)揮地方政府在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，中央政府逐步展開了央地分權(quán)改革。1980—1993年我國逐步展開了財(cái)政包干制改革，以期調(diào)動中央與地方、企業(yè)和職工等多方經(jīng)濟(jì)主體的工作積極性。直到1988年，我國形成了多形式的包干制體制。但是這種體制并未改變統(tǒng)支的格局，財(cái)政支出的責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)。

1993年我國確定要逐步展開市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。1994年的分稅制改革與金融體制改革、國有企業(yè)改革和社會保障體制改革相輔相成，共同組成了中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革基礎(chǔ)，自此，我國基本形成了中央和地方分稅制的財(cái)政管理體制。本文基于我國改革開放后不同時期的財(cái)政體制，梳理了我國財(cái)政理論的發(fā)展過程，分析了財(cái)政理論發(fā)展脈絡(luò)，并逐步明確了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要性。

1978—1994年分稅制改革前我國財(cái)政理論的發(fā)展

1978年后為配合建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國基于財(cái)政體制的不斷探索和實(shí)踐，逐步形成了以國家分配論為主流的基本財(cái)政理論。這些理論主要包括：國家分配論、利改稅財(cái)政理論以及放權(quán)讓利財(cái)政理論等。

（一）國家分配論

早在20世紀(jì)60年代初，以鄧子基教授為代表的財(cái)政學(xué)家論證了財(cái)政本質(zhì)與國家之間的關(guān)系，到80年代初，一些學(xué)者對國家分配論提出質(zhì)疑，圍繞著財(cái)政本質(zhì)問題也出現(xiàn)了一些新的理論學(xué)派，如公共財(cái)政論。鄧子基教授提出要從以下兩個方面來完善國家財(cái)政論：一是如何實(shí)現(xiàn)繼承與發(fā)揚(yáng)，二是對各類挑戰(zhàn)的不斷解答。

國家分配論是以馬克思主義國家學(xué)說為基石，認(rèn)為財(cái)政與國家的聯(lián)系才是最為根本的聯(lián)系，而財(cái)政的本質(zhì)則是協(xié)調(diào)國家與其他財(cái)政活動主體之間的分配關(guān)系,并保持國家在財(cái)政分配中居于主體地位。國家分配論將財(cái)政和國家的關(guān)系概括為“一個主體，兩種身份、兩種權(quán)力、兩種職能、兩種形式和兩種分配關(guān)系”，也即“一體五兩”。

（二）從利改稅到稅利分流

1983年和1984年，我國通過兩步利改稅完善了稅收制度。在我國，國家不僅具有管理經(jīng)濟(jì)的職能，也是國家資產(chǎn)的所有者，這種二重經(jīng)濟(jì)身份需要通過不同的經(jīng)濟(jì)形勢得到具體體現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)管理者的身份通過向各種類型的企業(yè)征稅來實(shí)現(xiàn)，資產(chǎn)所有者的身份則通過向國有資產(chǎn)取得利潤來實(shí)現(xiàn)。利稅合一，包括以稅代利（利改稅），實(shí)質(zhì)上都混淆了國家的兩種身份，國家與國有企業(yè)的關(guān)系也簡化為一種僵化的命令與被命令式的關(guān)系，而企業(yè)就是國家的附屬物，而不能成為具有相對獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的商品生產(chǎn)者。

“利稅分流”的制度設(shè)計(jì)思想，具體來說就是通過承包制這種契約合同形式，來規(guī)范國家與國有企業(yè)之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。利稅分流的思想主張具體區(qū)分國家的政治管理權(quán)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，區(qū)分企業(yè)的法人身份和經(jīng)營者身份，認(rèn)為國家應(yīng)該將國有資產(chǎn)的收益權(quán)獨(dú)立，在此基礎(chǔ)上國家利用法定稅收制度來保障自己的經(jīng)常性支出，對國有資產(chǎn)的利潤征稅，之后再通過國有資產(chǎn)的稅后利潤分配的方式來適應(yīng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況。這種利稅分流的思想較好地協(xié)調(diào)了國家與市場、國家與國有企業(yè)之間的關(guān)系。

（三）放權(quán)讓利財(cái)政理論

1978年到20世紀(jì)90年代初期我國財(cái)政體制進(jìn)入“放權(quán)讓利”改革階段，也成為完善市場經(jīng)濟(jì)的突破口。在改革之初，中央政府只能將自己的財(cái)政管理權(quán)少量下放給地方，并出讓部分財(cái)政收入在國民收入分配格局中的比例份額。這種放權(quán)讓利的改革思路符合財(cái)稅體制改革的基本方向，即通過中央政府讓出財(cái)權(quán)財(cái)力，改變傳統(tǒng)的財(cái)政體制特征。

在這種放權(quán)讓利的思想指導(dǎo)下，我國最先選擇的財(cái)政體制是“分灶吃飯”，將地方政府的責(zé)權(quán)利相結(jié)合，調(diào)動了地方政府增加財(cái)政收入的積極性和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動力，真正實(shí)現(xiàn)了發(fā)揮央地積極性的基本目的。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，包干制已不適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國的財(cái)政學(xué)家們也提出了應(yīng)將放權(quán)讓利的財(cái)政體制逐漸向分稅制改革過渡，因?yàn)樨?cái)政體制改革的核心在于如何在特定發(fā)展階段下，較好地協(xié)調(diào)中央和地方、政府和市場之間的關(guān)系來提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

分稅制財(cái)政分權(quán)理論

1978至1994年，作為經(jīng)濟(jì)管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，我國先后進(jìn)行了預(yù)算管理體制、國有企業(yè)體制和稅收管理體制等等一系列財(cái)稅體制改革，這些改革成效顯著，但也暴露出不少問題，無法適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的需求。在1994年，為了改變現(xiàn)存財(cái)稅體制的落后性，在借鑒西方國家成功經(jīng)驗(yàn)并充分考慮本國國情的基礎(chǔ)上，我國開始了建國以來規(guī)模最大、調(diào)節(jié)力度最強(qiáng)也最為重要的分稅制改革。

（一）分稅制改革思想

分稅制改革突破了我國傳統(tǒng)的“條塊分割”的行政隸屬關(guān)系，有利于保障中央的宏觀調(diào)控能力也充分調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。應(yīng)從三個層次來把握落實(shí)分稅制：首先，廣義的分稅制是一種包含了財(cái)稅收支管理體制改革和公債管理體制改革的綜合性體制；其次，分稅制是一種將事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力相統(tǒng)一的分級財(cái)政；最后，分稅制的設(shè)計(jì)與我國的政府體制和經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。因此，1994年的分稅制是不徹底的分稅制，存在不少問題。一是仍然保留了某些舊財(cái)政體制的做法。二是1994年的分稅制并未劃分清晰央地政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)。三是分稅制改革將原屬于地方政府的某些財(cái)政收入歸于中央，但中央的轉(zhuǎn)移支付模式并未跟進(jìn)完善，造成了轉(zhuǎn)移支付力度不足。

（二）稅收返還與做大蛋糕

1994年的分稅制改革規(guī)定將消費(fèi)稅和增值稅兩大稅種75%的收入上劃入中央政府，而這兩類收入原屬于地方政府的支柱財(cái)源，若上劃入中央收入后不采取相應(yīng)的補(bǔ)償措施必將引起地方政府財(cái)政職能的混亂，因此分稅制改革計(jì)劃利用稅收返還來彌補(bǔ)地方財(cái)源不足的問題。保障地方政府的基本公共服務(wù)財(cái)政支出資金充足，且根據(jù)不同地區(qū)兩稅的增長率按照固定比例遞增返還，還能夠減少對地方財(cái)力和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不良影響。然而，稅收返還本身存在很多問題：首先，稅收返還制度仍然延續(xù)了傳統(tǒng)財(cái)政體制下財(cái)力分配不均衡的現(xiàn)象；其次，采用基數(shù)法來確定稅收返還數(shù)額，為某些地方政府提供了舞弊的動機(jī)。要想解決這種問題必須建立起科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮中央政府的區(qū)域協(xié)調(diào)能力和資源配置能力，增強(qiáng)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控力度。

公共財(cái)政理論與民生財(cái)政理論

公共財(cái)政理論起源于西方發(fā)達(dá)國家，以社會契約理論為基礎(chǔ)。

（一）我國公共財(cái)政理論發(fā)展簡史

隨著政治經(jīng)濟(jì)和財(cái)政體制轉(zhuǎn)軌改革的不斷深化，財(cái)政學(xué)界開始對當(dāng)時主流的國家分配論進(jìn)行反思和爭論，并逐漸發(fā)展出一些新的理論流派，如共同需要論和剩余財(cái)產(chǎn)分配論等。1998年，在反思現(xiàn)有主流財(cái)政理論的基礎(chǔ)之上，賈康指出了一條從“國家分配論”到“社會分配論”的財(cái)政理論改革之路。進(jìn)入1990年后，迫于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中面臨的財(cái)政困境，財(cái)政學(xué)界和政府實(shí)踐層更加傾向于利用公共財(cái)政壓縮政府支出規(guī)模，應(yīng)對財(cái)政收支困難的局面。公共財(cái)政理論自引入之日起就引起了財(cái)政學(xué)家們的爭議，直到90年代中國財(cái)政學(xué)界對公共財(cái)政理論的爭議已從完全否定轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡J(rèn)同“公共財(cái)政”的基礎(chǔ)上的爭論，并針對“明晰公共財(cái)政和公共經(jīng)濟(jì)的關(guān)系和相互影響”、“如何構(gòu)建我國特有的公共財(cái)政框架并體現(xiàn)中國特色”等命題展開了具體的討論。我國的公共財(cái)政理論受到西方國家理論淵源約束的影響，并不能完全適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)和政治體制的發(fā)展。因此，在公共財(cái)政理論提出多年后仍未能進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政制度。西方公共財(cái)政理論并不存在整齊劃一的財(cái)政制度與理論模式，因此在具體的應(yīng)用實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)我國財(cái)政制度的演進(jìn)來發(fā)展中國特色的公共財(cái)政理論以適應(yīng)整個經(jīng)濟(jì)體制背景。

（二）民生財(cái)政理論：公共財(cái)政理論的深化和本土化

民生財(cái)政理論更加強(qiáng)調(diào)以人本主義論為理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)滿足民生需求是政府滿足公共需求的重要內(nèi)容。民生財(cái)政理論是公共財(cái)政理論的繼承和發(fā)展，是公共財(cái)政理論在當(dāng)代中國的深化和本土化。民生財(cái)政理論要求財(cái)政體制不僅要彌補(bǔ)市場失靈，也要彌補(bǔ)政府失靈。當(dāng)公共需求從生存性轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)公平性時，民生財(cái)政就會從公共財(cái)政理論中分離。民生財(cái)政理論是具有中國特色的公共財(cái)政理論，它立足于我國的基本國情和人民需求，將改善民生作為我國財(cái)政體制建設(shè)的終極目標(biāo)。

改革開放后我國主流的財(cái)政理論不斷發(fā)展完善，解決民生問題是我國財(cái)政體制建設(shè)的最終目標(biāo)，必須利用好財(cái)政來滿足民生需求。我國如今面臨著社會政治經(jīng)濟(jì)各方面的轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府財(cái)政必須從數(shù)量和效率上都滿足民生建設(shè)的需求需要保證民生財(cái)政的各項(xiàng)支出都能真正落實(shí)到民生建設(shè)上，滿足民生需求并實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。可見，民生財(cái)政是我國在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)軌時期的必然選擇，更是將公共財(cái)政理論的理性升華。

財(cái)政投融資與土地財(cái)政理論

（一）財(cái)政投融資與政府債務(wù)理論

財(cái)政投融資概念是指政府以信用的方式籌集財(cái)政資金，通過直接或間接的投資或融資參與企業(yè)或個人經(jīng)濟(jì)活動，以落實(shí)政府政策。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革的角度來看，發(fā)展我國財(cái)政投融資對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和加強(qiáng)宏觀調(diào)控有巨大作用。在分稅制改革后，中央政府上解財(cái)權(quán)，但大部分事權(quán)責(zé)任依靠地方政府實(shí)現(xiàn)，這導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支不平衡和財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，地方政府進(jìn)行財(cái)政融資的需求也不斷擴(kuò)張。早在1994年3月中央明令禁止了地方自主發(fā)行地方債券，這使得地方政府進(jìn)行債券融資的活動在早期就呈現(xiàn)出隱性化，逐漸形成了發(fā)債方式顯性化和發(fā)債主體隱性化的現(xiàn)狀，出現(xiàn)了“城投債”這種“準(zhǔn)市政債”的發(fā)債方式。

（二）土地財(cái)政理論

21世紀(jì)之后，土地的有償出讓率越來越高，有償出讓也取代行政劃撥成為了政府的主要供地方式。有償出讓土地的方式使得土地使用權(quán)的市場價格得到了充分的體現(xiàn)，地方政府依靠這種方式所獲得的財(cái)政資金遠(yuǎn)高于行政劃撥，但這也使得某些地方政府更加依賴土地出讓金來滿足城市建設(shè)的基本資金需求，土地財(cái)政也取代其他類型的收入，成為了地方財(cái)政的主要來源。地方政府對土地財(cái)政相關(guān)的稅收和非稅收入的依賴也在持續(xù)深化。我國土地財(cái)政的形成與我國特有的財(cái)政體制密切相關(guān)，因此許多學(xué)者將土地財(cái)政的擴(kuò)大和發(fā)展歸結(jié)為分稅制改革的后果，因?yàn)榈胤秸呢?cái)政收入與支出不匹配，所以才尋求土地財(cái)政等其他方式來擴(kuò)充財(cái)源。目前我國土地財(cái)政的收入完全歸屬于地方，使得地方將土地資源變?yōu)槭聦?shí)上的完全歸于本級所有，違背了分級管理的制度規(guī)定，并鼓勵居民參與土地征收出讓和抵押融資的經(jīng)濟(jì)活動。因此陳偉（2013）指出，可能反而需要中央來劃分土地財(cái)政的收入，對土地財(cái)政的收入在各地間實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，才會打擊土地財(cái)政不斷增長的勢頭。

現(xiàn)代財(cái)政理論

2013年，習(xí)近平總書記首次提出了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的“新常態(tài)”，現(xiàn)代財(cái)政理論應(yīng)運(yùn)而生。

（一）財(cái)政包容性增長思想

包容性增長是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的思想基礎(chǔ)。我國前財(cái)政部部長樓繼偉曾對包容性增長從理論、國際實(shí)踐和發(fā)展路徑等方面進(jìn)行了系統(tǒng)性說明。延伸到財(cái)政領(lǐng)域，包容性增長的關(guān)鍵在于明確政府和市場的地位和職能。政府職能的發(fā)揮需要依賴于財(cái)稅等公共資源，而財(cái)稅資源則來自于納稅人的市場經(jīng)濟(jì)活動，并通過政府預(yù)算和財(cái)政支出進(jìn)一步發(fā)揮作用。

財(cái)政包容性增長要求國家不能僅僅關(guān)注發(fā)展成果的再分配，還要保障發(fā)展機(jī)會的創(chuàng)造，爭取使得每一個普通大眾都能夠獲得公平的發(fā)展機(jī)會，通過自己的努力來獲取發(fā)展成果。政府利用財(cái)政收入來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的分享，實(shí)現(xiàn)收入的再分配，是要為民眾營造一種公平的發(fā)展環(huán)境，在保護(hù)市場機(jī)制的前提下提供必要的公共服務(wù)，在解決就業(yè)和提升人民幸福感方面發(fā)揮政府的作用，實(shí)現(xiàn)財(cái)政建設(shè)的可持續(xù)性。

（二）現(xiàn)代財(cái)政理論

自1998年公共財(cái)政理論逐漸受到學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可后，政府實(shí)踐層開始主張建立公共財(cái)政制度。新一輪的財(cái)稅體制改革主張建立現(xiàn)代財(cái)政制度，多數(shù)論及“現(xiàn)代財(cái)政”的學(xué)者均認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政制度是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石，較強(qiáng)的財(cái)政汲取能力是推動現(xiàn)代化的保障，我國要建立的現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)具有強(qiáng)國性與集中性性質(zhì)（陳龍，2014；劉曉路，2014等）?，F(xiàn)代財(cái)政制度包括了現(xiàn)代預(yù)算制度、稅收制度和政府間財(cái)政關(guān)系幾個基本方面，應(yīng)從財(cái)政收支、預(yù)算管理和財(cái)政管理體制等方面來構(gòu)建。

首先，建立全面規(guī)范的預(yù)算績效管理體制。其次，現(xiàn)代財(cái)政理論要求改革現(xiàn)存的稅收制度體系，繼續(xù)推進(jìn)幾大稅種的改革，逐步建立起完善的現(xiàn)代稅收體制。第三，現(xiàn)代財(cái)政理論要求我國繼續(xù)調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系，使得各級政府的財(cái)政收入匹配其事權(quán)和支出責(zé)任，具體來說，要先依據(jù)不同稅種的屬性和基本功能厘清央地政府間稅收收入劃分，將稅基流動性較大和再分配作用較強(qiáng)的稅收收入歸于中央，將稅基穩(wěn)定且依賴于地方信息的稅收收入歸為地方；在劃分事權(quán)和支出責(zé)任時應(yīng)將關(guān)乎國家安全和市場規(guī)范等的各項(xiàng)事權(quán)集中于中央政府，將地域性較強(qiáng)的具體服務(wù)項(xiàng)目歸于地方政府，在此基礎(chǔ)上利用轉(zhuǎn)移支付制度將某些支出責(zé)任交于地方政府承擔(dān)。

（三）一帶一路與大國財(cái)政理論

2013年，習(xí)近平主席提出的“一帶一路”建設(shè)成為我國在21世紀(jì)重要的對外開放構(gòu)想和倡議，之后，“大國財(cái)政”逐漸成為財(cái)稅學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。大國財(cái)政要求我國的財(cái)政制度建設(shè)應(yīng)增強(qiáng)集中性和可持續(xù)性。財(cái)政的集中性能夠保證中央政府在獲取財(cái)政資源的同時在全國各地合理進(jìn)行資源的配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平性；財(cái)政集中性的另一層含義是要讓目前分散的財(cái)政功能重回財(cái)政部門，真正使得財(cái)政在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮作用。財(cái)政的可持續(xù)性則是指要在包容性增長的思想指導(dǎo)下，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)果的普惠性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會的公平性，使得每個人都能夠公平發(fā)展。這就要求我國企業(yè)要更加積極地“走出去”，我國政府要以開放的態(tài)度開展國際交流合作，通過結(jié)合國際稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)來充分支持我國外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)我國在國際經(jīng)濟(jì)活動中的財(cái)稅主權(quán)和財(cái)稅話語權(quán)。