新中國(guó)70年的政府治理

文/唐亞林

問(wèn)題的提出：關(guān)于政府治理內(nèi)涵的系統(tǒng)反思

自20世紀(jì)90年代末治理的概念被引進(jìn)到中國(guó)大陸之后，基本上是以解構(gòu)國(guó)家和政府的統(tǒng)治權(quán)威，主張通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等多元主體參與公共治理并形成多中心治理模式的方式，實(shí)現(xiàn)了治理內(nèi)涵在中國(guó)大地的轉(zhuǎn)換生根。這一過(guò)程，反映了中國(guó)大陸學(xué)者接過(guò)西方學(xué)者與國(guó)際組織對(duì)治理內(nèi)涵的引申發(fā)揮的接力棒，對(duì)治理概念全盤照收，缺乏批判性反思和本土化建構(gòu)之實(shí)質(zhì)。

西方學(xué)術(shù)界關(guān)于治理內(nèi)涵的演化有兩大特征：一是去意識(shí)形態(tài)化，有意淡化國(guó)家或政府的統(tǒng)治本質(zhì)；二是去權(quán)威化，強(qiáng)調(diào)多中心化，主張通過(guò)協(xié)商以增進(jìn)共識(shí)的方式達(dá)成合作行動(dòng)。但是，這只是學(xué)術(shù)界的一種“烏托邦式想象”，在實(shí)踐中難以行得通。

與此形成鮮明對(duì)比的是，在中國(guó)大陸，執(zhí)政黨和政府不斷探索調(diào)整黨和政府關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系以及中央與地方關(guān)系的做法，在價(jià)值層面、關(guān)系層面、制度層面都承載著治理真正內(nèi)涵的演化使命，卻被忽視被忘記，出現(xiàn)了只是關(guān)注屬于細(xì)枝末葉的“共同參與治理模式”或者“多中心治理模式”之本末倒置現(xiàn)象。

實(shí)際上，無(wú)論是從理論上還是在實(shí)踐中，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界大肆鼓吹的從以政府為唯一治理主體的治理模式向以政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民為多元主體的“共同參與治理模式”或者“多中心治理模式”轉(zhuǎn)變這一說(shuō)法，從來(lái)都站不住腳，更多的是書齋里的邏輯推導(dǎo)和缺少深入細(xì)致的分類考察與明辨的事理分析過(guò)程的“拍腦袋”式想當(dāng)然的綜合結(jié)果。真正反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)且有價(jià)值的說(shuō)法，是建構(gòu)“政府主導(dǎo)下的多元主體共治模式”。

有鑒于此，我們討論治理問(wèn)題或者政府治理問(wèn)題，不能脫離關(guān)于國(guó)家的整體性思考，不能失去政治視野，不能聽任治理跑出政治（統(tǒng)治）的范疇，而需要回到恩格斯所言政治統(tǒng)治與社會(huì)公共職能的關(guān)系模式這一“元問(wèn)題”之上。也就是說(shuō)，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系是國(guó)家治理與政府治理的永恒主題，任何國(guó)家任何社會(huì)都離不開政府的主導(dǎo)，這才是惟一正確的選擇，即建構(gòu)政府主導(dǎo)下的多元共治模式才是當(dāng)務(wù)之急，且離不開一個(gè)更為重要的主導(dǎo)性因素，即中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。

新中國(guó)成立70年來(lái)，政府治理現(xiàn)代化一直是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家的一種主導(dǎo)性治理范式，其精神實(shí)質(zhì)始終在一以貫之地傳承著，雖然直至2013年中共十八屆三中全會(huì)召開時(shí)，國(guó)家治理和政府治理等政策性、學(xué)術(shù)性話語(yǔ)才算正式出現(xiàn)在執(zhí)政黨和國(guó)家的文件和報(bào)告中。

政府治理的突出成就

從貫通國(guó)家治理與政府治理的共有價(jià)值觀和制度建構(gòu)歷程二者有機(jī)結(jié)合視角，可以形成一個(gè)關(guān)于新中國(guó)成立70年來(lái)政府治理突出成就的“價(jià)值-制度”全新分析框架。

（一）公共性與基本公共服務(wù)制度：從政府權(quán)力本位到人民美好生活本位

70年來(lái)，圍繞包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、安全、公平、秩序等公共利益的分配和促進(jìn)問(wèn)題，中國(guó)政府治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)了兩大根本性的轉(zhuǎn)換：一是建構(gòu)了以人民為中心的發(fā)展觀，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了政府治理的重心從政府權(quán)力本位到人民美好生活本位的根本性轉(zhuǎn)換；二是建構(gòu)了基本公共服務(wù)制度，通過(guò)就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房、公共文化服務(wù)與體育等基本公共服務(wù)的清單化、標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法制化的方式，實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)向體現(xiàn)履行政府公共責(zé)任、提供公民權(quán)利保障的多樣化公共服務(wù)體系的歷史性轉(zhuǎn)換。

（二）責(zé)任性與問(wèn)責(zé)制：從全能政府到有為有效政府

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的“全能主義政府”的情況，一是受到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下政府職能日益清晰化的挑戰(zhàn)，政府的職責(zé)是使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府作用，讓政府成為“有為政府”；二是受到了包括崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理責(zé)任制、生產(chǎn)安全責(zé)任制、環(huán)境保護(hù)責(zé)任制、社會(huì)穩(wěn)定責(zé)任制等政府運(yùn)行基本責(zé)任約束的同時(shí)，更加注重通過(guò)建構(gòu)體系化的問(wèn)責(zé)制的方式，以及通過(guò)建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制的方式，讓政府決策符合民意、符合實(shí)際，體現(xiàn)政府決策和執(zhí)行的質(zhì)量和效率，讓政府成為“有效政府”。

（三）專業(yè)性與公務(wù)員制度：從通才到專才

現(xiàn)代政府是建立在社會(huì)大分工的基礎(chǔ)之上的，需要建立一支從通才到專才的公務(wù)員隊(duì)伍，以保障科層制體系的有效運(yùn)作。

新中國(guó)的干部人事制度脫胎于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代人民軍隊(duì)和革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，繼承發(fā)揚(yáng)了古代中國(guó)科舉制、監(jiān)察制等制度的優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)，借鑒了蘇聯(lián)干部人事制度的一般經(jīng)驗(yàn)，遵循黨管干部的根本原則，形成了對(duì)各類人員進(jìn)行集中統(tǒng)一管理的制度體系。經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，新中國(guó)干部人事制度的弊端也日益顯現(xiàn)，需要大力進(jìn)行改革。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，黨和國(guó)家相繼按照黨管干部、公開平等競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、監(jiān)督約束與激勵(lì)保障并重、德才兼?zhèn)?、以德為先、注重?shí)績(jī)以及分類管理等原則，將專業(yè)化原則與理性化價(jià)值全面引入到公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)之中，通過(guò)建立離退休制度、改革干部人事管理體系、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、實(shí)行凡進(jìn)必考制度等方式，推動(dòng)了現(xiàn)代政府治理的專業(yè)知識(shí)與能力基礎(chǔ)建構(gòu)，并先后施行《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》及其相關(guān)配套管理?xiàng)l例，為當(dāng)代中國(guó)的政府治理現(xiàn)代化奠定了制度化、法治化的現(xiàn)代人力資源基礎(chǔ)。

（四）科學(xué)性與民主集中制：從決策封閉化到?jīng)Q策民主化

為推進(jìn)決策的科學(xué)性，執(zhí)政黨和政府一方面始終貫徹“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，把群眾的呼聲作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，形成了科學(xué)決策的民意基礎(chǔ)；另一方面始終堅(jiān)持民主集中制的原則，按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，對(duì)“三重一大問(wèn)題”進(jìn)行集體討論，作出決定，并予以有效執(zhí)行與監(jiān)督；再一方面，對(duì)與人民群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，引入評(píng)估、咨詢、公示、聽證、糾錯(cuò)、責(zé)任追究等機(jī)制，完善重大決策的規(guī)則和程序，通過(guò)多種渠道和形式廣泛地集中民智，擴(kuò)大人民群眾的參與度，變決策的封閉化為決策的開放化、民主化，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（五）法制性與法治政府：從有法難依到執(zhí)法必嚴(yán)

中共十一屆三中全會(huì)后，黨和國(guó)家不斷推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程，使民主制度化、法律化，并將“有法可依、有法必依”的“八字精神”擴(kuò)充為“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的“十六字精神”，這意味著法治政府制度建設(shè)走向了程序化、規(guī)范化、體系化、制度化、法制化。

如果從當(dāng)代中國(guó)法治實(shí)踐與法治制度建構(gòu)的演化歷程來(lái)看，法制性的內(nèi)涵是“五位一體”的有機(jī)統(tǒng)一體：一是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定國(guó)家的根本大法——憲法，即憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)；二是憲法規(guī)定社會(huì)主義制度體系的組成部分，包括法律制度體系、法治政府制度體系；三是社會(huì)主義法律制度體系制約和監(jiān)督黨和政府依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政；四是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民遵守憲法和法律；五是全社會(huì)形成高尚的法治素養(yǎng)、法治思維和堅(jiān)不可摧的法治文化、法治思想，并成為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要組成部分。1997年之后，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，成為當(dāng)代中國(guó)法治政府建設(shè)的基本方略。

（六）技術(shù)性與電子政府：從技術(shù)嵌入到技術(shù)賦能

20世紀(jì)90年代后，通過(guò)將現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的最新成果引入到以人力為核心的現(xiàn)代政府運(yùn)作過(guò)程中，產(chǎn)生了嵌套在科層制治理體系之上，以技術(shù)治理為基礎(chǔ)的扁平化虛擬治理形態(tài)。

技術(shù)治理形態(tài)的出現(xiàn)，首先是以技術(shù)嵌入的方式，通過(guò)與既有科層制治理體系的互動(dòng)、重構(gòu)與沉淀，產(chǎn)生一批新型的治理技術(shù)；其次是以技術(shù)賦能的方式，通過(guò)政府流程再造、網(wǎng)格化管理、城市大腦、社區(qū)通等方式，搭建政務(wù)服務(wù)等各類功能性平臺(tái)，形成基于技術(shù)治理的新型民意表達(dá)與參與機(jī)制、公共政策決策和監(jiān)督機(jī)制、政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制等運(yùn)作機(jī)制；最后是通過(guò)技術(shù)優(yōu)化制度、技術(shù)發(fā)展制度、技術(shù)成就制度的方式，形成關(guān)于電子政府的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化制度化體系，塑造現(xiàn)代政府治理變遷的技術(shù)動(dòng)力機(jī)制，從而為恢復(fù)作為主體和行動(dòng)者的人和組織在現(xiàn)代政府治理中的地位和作用，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)制度與人和組織的有機(jī)結(jié)合，奠定治理技術(shù)基礎(chǔ)。

政府治理的成功之道

在推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家的政府治理主導(dǎo)范式的成功之道，集中體現(xiàn)在黨政關(guān)系運(yùn)作一體化、政府與市場(chǎng)關(guān)系邊界清晰化、中央和地方關(guān)系事權(quán)責(zé)任規(guī)范化三大模式及其有效運(yùn)行的機(jī)制體系。

（一）基于發(fā)展績(jī)效的黨政關(guān)系運(yùn)作一體化

新中國(guó)成立之后，為推動(dòng)國(guó)家政治生活的制度化，黨和國(guó)家一直嘗試建立規(guī)范化的黨政關(guān)系。1958年6月8日，中共中央決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組，直隸中央政治局和書記處，初步形成了“執(zhí)政黨決策—政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行”的黨政關(guān)系運(yùn)行一體化模式。“文革”時(shí)期，黨政關(guān)系走向了以黨代政、黨政不分的極端狀況，甚至將黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。

20世紀(jì)80年代后期，中國(guó)共產(chǎn)黨試圖通過(guò)黨政分開的方式來(lái)構(gòu)建黨政關(guān)系制度化，但由于只是單方面強(qiáng)調(diào)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，忽視思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)果遭到了失敗。在20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)頭10年這段時(shí)期里，黨政關(guān)系的探索集中體現(xiàn)在“堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則”“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”“加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)”“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”等原則性規(guī)定之上。

2017年中共十九大報(bào)告確立了“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的第一方略，即“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，“重點(diǎn)是提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。2018年2月中共十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，正式確立了加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下黨政關(guān)系運(yùn)行一體化模式的內(nèi)涵。一方面，黨主要是把方向、謀大局、定政策、促改革，確保全覆蓋，提升領(lǐng)導(dǎo)力；政府主要是重執(zhí)行、保落實(shí)、優(yōu)服務(wù)、增績(jī)效，確保滿意度，提升公信力和執(zhí)行力，由此形成黨政關(guān)系運(yùn)行一體化模式的職責(zé)分工機(jī)制——“黨的領(lǐng)導(dǎo)力-政府的執(zhí)行力”的二分機(jī)制。另一方面，黨主要是負(fù)責(zé)重大方略和政策的決策和監(jiān)督，而政府主要是負(fù)責(zé)黨的重大方略和政策的執(zhí)行以及提高政府的行政績(jī)效與民眾的滿意度，并將執(zhí)行中存在的問(wèn)題及時(shí)反饋，以利于宏觀決策的隨時(shí)隨機(jī)調(diào)整，形成黨政關(guān)系運(yùn)行一體化模式的決策與執(zhí)行高效互動(dòng)模式——“黨的決策權(quán)-政府的執(zhí)行權(quán)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）基于發(fā)展動(dòng)力的政府與市場(chǎng)關(guān)系邊界清晰化

對(duì)于如何發(fā)揮市場(chǎng)和政府在資源配置中的作用、如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)歷了從1992年中共十四大報(bào)告強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，到2013年中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用之認(rèn)識(shí)的革命性轉(zhuǎn)換歷程。

2012年中共十八大后，中國(guó)在政府治理領(lǐng)域著重推進(jìn)了以權(quán)責(zé)清單為抓手、以“放管服改革”為主線、以劃清政府權(quán)力邊界來(lái)調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系為目標(biāo)的政府治理現(xiàn)代化改革進(jìn)程。目前，當(dāng)代中國(guó)的各級(jí)政府在機(jī)制與制度層面通過(guò)列舉權(quán)責(zé)清單、劃定行政權(quán)力邊界的方式，把回應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)主體以及公民的需求作為現(xiàn)代政府建設(shè)的基本要義，基本確立了“負(fù)面清單”“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”三單建設(shè)體系，初步達(dá)成了市場(chǎng)和社會(huì)主體“法無(wú)禁止即可為”、政府部門“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的原則，基本理順了政府、市場(chǎng)和社會(huì)的各自活動(dòng)范圍和基本功能，創(chuàng)設(shè)了規(guī)范政府與市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系的基本制度體系，從而建構(gòu)了把政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系從理順走向定型，進(jìn)而形成制度化政府治理格局的發(fā)展動(dòng)力體系。

（三）基于發(fā)展活力的中央與地方關(guān)系事權(quán)責(zé)任規(guī)范化

1949年9月底中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》以及《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，確定了新中國(guó)實(shí)行以民主集中制和民族區(qū)域自治制度為兩大核心制度的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，其背后的精神實(shí)質(zhì)是在鞏固國(guó)家統(tǒng)一、確保中央集權(quán)、建設(shè)各民族大家庭、形成全國(guó)一盤棋的條件下，因地制宜地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，形成建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家的革命熱情。

1994年，國(guó)家通過(guò)中央稅、地方稅和共享稅三大稅種的劃分，開始在中央和地方之間建立制度化的分稅制財(cái)政管理體制。2016年8月16日，國(guó)務(wù)院根據(jù)2013年11月中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》所確定的“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”之要求，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)、中央與地方共同財(cái)政事權(quán)以及各自和共同支出責(zé)任劃分，乃至建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等內(nèi)容，都做出了具體的規(guī)定。2018年1月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，為推進(jìn)中央與地方關(guān)系事權(quán)責(zé)任規(guī)范化法律化，以及將事權(quán)劃分與支出責(zé)任有機(jī)匹配并落實(shí)到民生領(lǐng)域，奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)：一種新型政府治理形態(tài)的全面展現(xiàn)

中國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒(méi)有變，中國(guó)是世界最大發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位沒(méi)有變，這決定了將發(fā)展作為解決中國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵的判斷沒(méi)有變，決定了政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)不僅包括及時(shí)回應(yīng)和有效滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的服務(wù)型政府建設(shè)，而且還包括承擔(dān)推進(jìn)發(fā)展重任的發(fā)展型政府建設(shè)，決定了政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展方略不僅在于通過(guò)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)邊界的厘定，不斷優(yōu)化政府的職責(zé)，而且在于通過(guò)清單化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化、法制化的方式把政府（行政）權(quán)力有效地制約起來(lái)，決定了政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展使命不僅包括建立推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的“現(xiàn)代政府治理體制”，而且包括建立中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的治國(guó)興國(guó)、治世興世的“黨興國(guó)體制”，這種集發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方略、發(fā)展使命于一體的新型政府治理形態(tài)的辯證內(nèi)涵不可偏廢。

70年中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的當(dāng)代中國(guó)政府治理現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)，昭示著集服務(wù)型政府與發(fā)展型政府于一身、融行政職責(zé)優(yōu)化與行政權(quán)力制約于一體、匯現(xiàn)代政府治理體制與黨興國(guó)體制于一境的新型政府治理形態(tài)圖景的全面展現(xiàn)。