配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接

隨著《監(jiān)察法》的頒布實施，我國監(jiān)察體制基本確立，國家監(jiān)察體制改革步入新的發(fā)展階段。國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容之一，是將檢察機關(guān)原職務犯罪偵查職權(quán)轉(zhuǎn)由監(jiān)察機關(guān)專門行使。自監(jiān)察機關(guān)專門行使職務犯罪調(diào)查權(quán)后，最重要的問題是監(jiān)察機關(guān)如何與司法機關(guān)配合制約以及監(jiān)察調(diào)查如何與刑事訴訟銜接。

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》之關(guān)系

要實現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》之間無縫銜接的目標，首要問題即是正確認識兩法之間的關(guān)系。有論者提出，《刑事訴訟法》在法律體系中應從屬于《監(jiān)察法》，依據(jù)在于監(jiān)察法的源頭性、引領性和刑訴法的部門性、后繼性。筆者對此并不認同，主要理由如下：

其一，從法律位階來看，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》皆屬于國家基本法律，故兩者并不存在所謂從屬關(guān)系。我國《憲法》與《立法法》均將法律分為基本法律和其他法律，分別由全國人大和全國人大常委會制定。這是基于全國人大和全國人大常委會各自行使的立法權(quán)限所作出的區(qū)分，相應地，基本法律的效力要高于其他法律。從《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的立法權(quán)限與立法程序來看，二者均是根據(jù)《憲法》由全國人大制定的基本法律，性質(zhì)上都是中國的國家立法，具有最高性、根本性、完整性和獨立性，故法律效力僅次于《憲法》，而高于其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和各種規(guī)章。因此，從法理上來說，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》是同位法，并無上下位之分，更無從屬關(guān)系可言。

其二，《監(jiān)察法》的重要性并不消解《刑事訴訟法》的重要性。有論者提出，《監(jiān)察法》作為我國第一部反腐敗國家立法，是一部體現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的基本法律，因而處于源頭性、引領性的重要地位。筆者認為，這一觀點有待商榷?！侗O(jiān)察法》的頒布實施是將我國監(jiān)察體制改革的成果固定化、法治化，對于全面依法治國、建設法治國家有著重要意義。應當將《監(jiān)察法》的源頭性、引領性理解為我國反腐敗領域一部具有統(tǒng)領性、基礎性作用的基本法律，并立足于全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局去考量。然而，《監(jiān)察法》的重要性并不消解《刑事訴訟法》的重要性?！缎淌略V訟法》確保對被告人基本權(quán)利的干預與憲法具有合致性，這也是其被譽為“應用憲法”或“憲法測震儀”的原因所在。在刑事程序法領域，《刑事訴訟法》同樣具有統(tǒng)領性、基礎性作用，其不僅是實現(xiàn)全面依法治國、建設法治國家目標的刑事程序法保障，更是國家治理法治化的重點。這個角度來說，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》在“全面依法治國”的時代主題之下均具有不可替代的重要價值，故以《監(jiān)察法》所謂源頭性、引領性的作用來消解《刑事訴訟法》在國家法律體系中的重要地位并不妥當。

其三，刻意矮化《刑事訴訟法》的地位，將有礙于國家監(jiān)察體制改革目標之實現(xiàn)。監(jiān)察體制改革以后，我國職務犯罪由國家監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一調(diào)查。監(jiān)察機關(guān)所享有的這一調(diào)查權(quán)實際是為進入司法程序而服務的，其目的就在于查明犯罪事實并追究被調(diào)查人的刑事責任。加之，對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查行為的后續(xù)評價仍然需要遵循《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，因而盡管監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)不受《刑事訴訟法》的規(guī)范，但是其最終仍將產(chǎn)生等同于刑事訴訟法上偵查權(quán)的法律效果。故為了實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革的目標，保障國家監(jiān)察權(quán)的法治化、規(guī)范化、制度化，就應當依照憲法和法律的規(guī)定，貫徹尊重和保障人權(quán)，遵循正當程序要求，體現(xiàn)司法改革成果。有論者以刑訴法的部門性和后繼性來主張其在法律體系中的從屬地位，實質(zhì)上并未正確認識《刑事訴訟法》在監(jiān)察體制改革中的重要作用。筆者認為，只有充分尊重與肯定《刑事訴訟法》基本法律的重要地位，發(fā)揮程序法治對于監(jiān)察機關(guān)的制約作用，才能確保監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查行為最終納入到法治軌道之中，以實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革的目標。

案件管轄之協(xié)調(diào)銜接

國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，是將檢察機關(guān)的職務犯罪偵查職能和人員轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，由后者實際承擔原由檢察機關(guān)承擔的職務犯罪偵查職能。這一轉(zhuǎn)變重構(gòu)了我國刑事案件職能管轄的格局。結(jié)合修正后《刑事訴訟法》的相關(guān)內(nèi)容，當前刑事案件職能管轄的基本內(nèi)容如下：其一，除法律另有規(guī)定之外，刑事案件由公安機關(guān)管轄；其二，人民檢察院可以管轄在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件，對于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，也可以由人民檢察院管轄；其三，人民法院管轄自訴案件；其四，監(jiān)察委員會管轄公職人員實施的職務犯罪案件。

監(jiān)察機關(guān)管轄的案件范圍由《監(jiān)察法》作出了宏觀界定?！侗O(jiān)察法》第3條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下簡稱“公職人員”）進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪……”第11條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查；對涉嫌職務犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴?！鄙鲜鰞?nèi)容是監(jiān)察機關(guān)職務犯罪調(diào)查的依據(jù)，即明確為公職人員于行使公權(quán)力過程中實施的職務犯罪案件。爾后中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會頒行的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》則進一步明確了監(jiān)察機關(guān)管轄的案件內(nèi)容，具體包括了6類犯罪88個罪名，共涉及《刑法》條文95條。

修正后的《刑事訴訟法》保留了檢察機關(guān)的部分偵查權(quán)。具體而言，人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，可以在履行法律監(jiān)督職責過程中，管轄司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件。具體涉及徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執(zhí)行判決裁定失職罪，執(zhí)行判決裁定濫用職權(quán)罪，私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪，非法拘禁罪，非法搜查罪，刑訊逼供罪，暴力取證罪，虐待被監(jiān)管人罪，非法侵入住宅罪等罪名；此外，對于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，也可以由人民檢察院管轄。檢察機關(guān)所保留的部分偵查權(quán)，體現(xiàn)了法律監(jiān)督性、補充性、靈活性三方面的特征。所謂法律監(jiān)督性，即保留的部分職務犯罪偵查權(quán)本質(zhì)是適應檢察監(jiān)督權(quán)特點的需要，其目的是為了更好地實現(xiàn)檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督職能，以防止將職務犯罪偵查職能剝離后，檢察機關(guān)缺少落實法律監(jiān)督的重要手段；所謂補充性，即保留的部分偵查權(quán)并不破壞監(jiān)察機關(guān)職務犯罪調(diào)查權(quán)的完整性，其主要起到了補充與配合的作用；所謂靈活性，即繼續(xù)保留檢察機關(guān)對公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件的機動偵查權(quán)，由檢察機關(guān)根據(jù)案件的具體情況來決定是否予以管轄。

由于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察范圍廣泛，因而實踐中可能出現(xiàn)兩個以上的辦案機關(guān)對案件都有管轄權(quán)的情況，故有必要對監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)在職能管轄競合上的問題予以明確。筆者認為，處理職能管轄競合比較妥當?shù)姆绞?，應是先由監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)等協(xié)商解決管轄問題，即建立案件管轄的前置協(xié)調(diào)溝通機制。這是因為“一刀切”地適用監(jiān)察機關(guān)為主導的原則，可能與監(jiān)察機關(guān)承擔的反腐敗職能不符，反而不利于案件的辦理。根據(jù)司法實踐的經(jīng)驗來看，當產(chǎn)生職能管轄競合的情況時，通常分別立案偵查，但以涉嫌主罪來確定管轄主體。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)原副主席趙黎平故意殺人、受賄、非法持有槍支、彈藥、非法儲存爆炸物案，這起案件既有受賄犯罪，同時也涉及了故意殺人、非法持有槍支、彈藥、非法儲存爆炸物等重大刑事犯罪。故在主罪系普通刑事犯罪的情況下，由公安機關(guān)負責管轄、檢察機關(guān)作為配合將更有利于案件之辦理。據(jù)此，為了確保刑事案件管轄分工之清晰，同時確保刑事案件辦理之高效，有必要加強監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)之間的管轄協(xié)調(diào)，這亦與《監(jiān)察法》第4條所確立的互相配合原則是相一致的。

留置措施與刑事強制措施之銜接

鑒于留置措施的嚴厲性與干預性，只有將留置措施納入法治軌道，做好與刑事強制措施之間的銜接，才能依法保障被調(diào)查人的合法權(quán)益?！侗O(jiān)察法》第47條作出原則性規(guī)定：“對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強制措施?！毙拚蟮摹缎淌略V訟法》則進一步明確：“對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的已經(jīng)采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限。”由此可見，在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的案件進入到刑事訴訟以后，應當先由檢察機關(guān)采取拘留措施作為過渡，并利用拘留的期限進行審查，作出是否適用刑事強制措施的決定。

這其中涉及兩個重要的問題應予明確。其一，留置措施如何銜接。筆者認為，留置措施與刑事強制措施的銜接并非“自行銜接”，而必須是經(jīng)過檢察機關(guān)嚴格審查后的“依法銜接”。即對已經(jīng)采取留置措施的被調(diào)查人，檢察機關(guān)應當利用先行拘留的過渡期，對是否適用逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住進行審查。如果檢察機關(guān)決定適用逮捕措施，則必須依照《刑事訴訟法》的規(guī)定進行審查批捕與羈押必要性審查。這是將留置措施納入法治軌道的應有之義。否則可能會如有的學者指出的那樣，會使留置成為一塊完全不受刑事訴訟法影響、滲透的“飛地”。其二，留置措施如何轉(zhuǎn)換。即檢察機關(guān)審查起訴時決定逮捕的犯罪嫌疑人，如果退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查后應當如何處理。這其中涉及強制措施的轉(zhuǎn)換、羈押地點的改變、期間的計算，甚至是刑期折抵等問題。筆者認為，應當適用“案退、人不退”的原則，即使發(fā)生程序倒流，案件退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，也不宜恢復留置措施。這是因為退回補充調(diào)查并未改變案件已然進入審查起訴階段的事實，且無論是從便利與效率的角度考量，或是基于對被羈押人監(jiān)管安全的考慮，都無必要再重新恢復適用留置措施。故在這種情況下應當參照《刑事訴訟法》關(guān)于補充偵查的相關(guān)規(guī)定進行處理。

監(jiān)察程序與刑事訴訟程序之銜接

監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序的銜接應當建立在配合與制約的原則之上，即監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)，應當嚴格遵守《監(jiān)察法》和其他法律的有關(guān)規(guī)定，與司法機關(guān)互相配合、互相制約，保證法律準確有效執(zhí)行。更為重要的是，監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序的銜接必須尊重法治精神，體現(xiàn)司法改革成果，發(fā)揮程序法治的價值功能。

與公訴程序的銜接，應發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。其一，審查起訴。檢察機關(guān)應當依法對監(jiān)察機關(guān)移送的案件進行審查，決定是否提起公訴。其二，決定不起訴。當前《監(jiān)察法》的規(guī)定較為妥當，從制度上具體落實了互相制約的原則，從而確保檢察機關(guān)能夠依法獨立行使職權(quán)。不過，考慮到我國不起訴適用情況本身就不理想，因而檢察機關(guān)不宜再出臺內(nèi)部的規(guī)定或指標，對監(jiān)察案件適用不起訴決定加以額外之約束。其三，補充調(diào)查。當前部分檢察機關(guān)內(nèi)部出臺了相關(guān)規(guī)定，禁止檢察機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)移送的案件退補。這一做法并不妥當，不僅與《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》的規(guī)定相背離，更是混淆了檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)互相制約的關(guān)系，將對檢察機關(guān)獨立行使職權(quán)形成不當影響，繼而可能折損法律監(jiān)督職能之實現(xiàn)。

與審判程序的銜接，應尊重以審判為中心的改革精神，體現(xiàn)以審判為中心的改革成果，就是要審判機關(guān)通過庭審對監(jiān)察調(diào)查的結(jié)論進行裁判，對監(jiān)察調(diào)查的行為進行評價，對監(jiān)察調(diào)查收集的證據(jù)進行審查，對以違法方法收集的證據(jù)進行排除，繼而實質(zhì)性地發(fā)揮審判對監(jiān)察調(diào)查的制約作用，避免監(jiān)察調(diào)查重新步入“以偵查為中心”的老路。尤其是考慮到監(jiān)察調(diào)查程序相對封閉，欠缺足夠的司法審查與公眾監(jiān)督，加之職務犯罪案件本身就對言詞類證據(jù)高度依賴，故法院應以非法證據(jù)排除機制來作為制約監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的主要手段。在適用非法證據(jù)排除證據(jù)規(guī)則時，法院應以《刑事訴訟法》與司法解釋的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，嚴格適用刑訴法的標準來認定與排除非法證據(jù)。在監(jiān)察調(diào)查案件進入到審判階段后，應當遵循《刑事訴訟法》的程序進行審理，監(jiān)察人員同樣不應成為出庭作證的例外。建議參照偵查人員出庭作證的相關(guān)規(guī)定，即法院認為監(jiān)察人員有必要出庭時，應當通知監(jiān)察人員出庭說明情況，以證明監(jiān)察調(diào)查的合法性。

監(jiān)察調(diào)查與律師介入

監(jiān)察體制改革不能只轉(zhuǎn)權(quán)力、不轉(zhuǎn)權(quán)利，應當將被調(diào)查人的權(quán)利保障考慮在內(nèi)，合理制約監(jiān)察機關(guān)權(quán)力的行使，防止權(quán)力的異化濫用。當前監(jiān)察調(diào)查并未設置律師介入的空間，剝奪了被調(diào)查人的律師幫助權(quán)，與程序法治的價值目標有所背離。更為重要的是，如此制度安排可能造成《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》銜接上的障礙。例如，《監(jiān)察法》第31條與《刑事訴訟法》均規(guī)定了監(jiān)察案件可以適用認罪認罰從寬制度，而律師幫助又是認罪認罰從寬制度的必要保障，倘若將律師排除在監(jiān)察調(diào)查之外，則將造成監(jiān)察案件適用認罪認罰從寬制度的重大障礙與瑕疵。

因此，允許律師介入監(jiān)察調(diào)查具有正當性與必要性。當然，考慮到我國監(jiān)察體制改革的特殊性，以及當前反腐敗斗爭形勢的嚴峻復雜，我國可以結(jié)合實際情況有條件地準許律師介入。對此，筆者提出如下建議：

其一，自被調(diào)查人被監(jiān)察機關(guān)采取留置措施之日起，應當允許律師介入職務犯罪調(diào)查程序。一方面，這一時間上的設定參照遵循了《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，能夠較為妥洽地實現(xiàn)與刑事訴訟程序銜接；另一方面，亦考慮到了監(jiān)察調(diào)查的特殊性，即違法調(diào)查與犯罪調(diào)查的界限確為模糊，故未在第一次訊問被調(diào)查人時即允許律師介入。因此，將律師介入的時間限為“被調(diào)查人被監(jiān)察機關(guān)采取留置措施之日起”，既不致對監(jiān)察調(diào)查造成風險，亦能保證監(jiān)察調(diào)查程序的正當性。其二，監(jiān)察機關(guān)正在調(diào)查中的重大職務犯罪案件，可以對律師介入設置一定的條件。從立意上來看，如此制度安排與修正前《刑事訴訟法》對于特別重大的賄賂犯罪在律師會見方面的限制是相通的。即可依法設定可能有礙監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的情形，在有礙調(diào)查的情形消失后，律師可以不經(jīng)許可會見被調(diào)查人，且在調(diào)查終結(jié)前應當許可律師會見被調(diào)查人。