區(qū)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的調(diào)查與思考

為進(jìn)一步提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對性和有效性，更好地發(fā)揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用，青浦區(qū)人大工作研究會就近年來區(qū)人大及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督的主要工作、程序和方法，主要成果和積累的基本經(jīng)驗開展了調(diào)查，同時對預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的實踐中的若干問題進(jìn)行了深入地分析和思考。

一、基本情況

區(qū)人大及其常委會始終把對預(yù)算審查監(jiān)督工作放在重要位置，審查監(jiān)督的重點正在向支出預(yù)算和政策拓展轉(zhuǎn)變。

1、形成了增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督實效的基本做法

提前介入。區(qū)政府開始編制下一年度預(yù)算時，區(qū)人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)及時跟進(jìn)，了解編制要求，組織調(diào)研，做好預(yù)先審查和初步審查。加強(qiáng)預(yù)算解讀。在區(qū)人代會上，將區(qū)政府預(yù)算收支和政府預(yù)算安排及措施等，以圖文并茂的形式編輯成冊，提高預(yù)算報告的可讀性。加強(qiáng)聯(lián)動形成合力。發(fā)揮各委室的專業(yè)特長，聘請預(yù)算審查咨詢專家參與，發(fā)揮了智庫作用，形成了監(jiān)督合力。強(qiáng)化日常監(jiān)督。平時保持與財政、審計部門的聯(lián)系，了解動態(tài)，掌握預(yù)算執(zhí)行情況以及執(zhí)行中存在的問題，同時開展專項監(jiān)督工作，提升預(yù)算審查監(jiān)督深度。

2、初步實現(xiàn)了由程序性監(jiān)督向程序性與實質(zhì)性監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變

一是實現(xiàn)了全口徑預(yù)算審查，即對一般公共預(yù)算、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算三本帳實現(xiàn)了全覆蓋。二是加強(qiáng)了對預(yù)算草案、執(zhí)行、決算、審計及審計整改等工作的審查監(jiān)督，決算草案更加完整。三是重視調(diào)研質(zhì)量，要求相關(guān)單位除了提供預(yù)算資金使用情況，還必須提交績效報告，體現(xiàn)了審查監(jiān)督的嚴(yán)肅性。四是信息公開更全面，實現(xiàn)了政府預(yù)決算、區(qū)本級部門預(yù)決算、政府性債務(wù)、區(qū)本級與部門“三公”經(jīng)費預(yù)決算等全部按照法律規(guī)定時間公開。五是加強(qiáng)了制度建設(shè)。區(qū)人大先后制定了《青浦區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查咨詢專家管理辦法（試行）》等，建立區(qū)人大常委會預(yù)算工委、區(qū)財政局、區(qū)審計局績效管理三方會商機(jī)制。

3、達(dá)成了開展預(yù)算審查監(jiān)督的基本共識

依法開展審查監(jiān)督是取得成效的基本保障，深入調(diào)研是提升審查監(jiān)督質(zhì)量的有效途徑，以民為本是開展預(yù)算審查監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點，形成合力是深化預(yù)算監(jiān)督工作的必由之路。

二、 需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)的主要問題

一是對支出預(yù)算和政策的關(guān)注度有待提高，尤其是對總量與結(jié)構(gòu)的審查尚有距離，對預(yù)算數(shù)據(jù)背后的政策制定和執(zhí)行了解渠道不多，缺乏系統(tǒng)性、整體性思考;二是預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容比較寬泛，深化細(xì)化不夠，這一問題在部門預(yù)算的監(jiān)督中比較突出，事后監(jiān)督多，事前、事中監(jiān)督偏少，績效監(jiān)督不夠深入，抓手尚未形成;三是方法手段比較傳統(tǒng)，僅限于視察、調(diào)研、聽取匯報等方式，特別是直接聽取受益人和管理相對人的意見建議比較少，運用互聯(lián)網(wǎng)這一高效、便捷的平臺不多，創(chuàng)新力度欠缺，區(qū)人代會僅發(fā)放書面報告，審議預(yù)算報告時間短，審議發(fā)言缺乏針對性，公眾參與更少。

三、 對若干問題的認(rèn)識和思考

2018年初，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱指導(dǎo)意見），對地方人大全面深化預(yù)算審查監(jiān)督工作提出了許多明確要求。

1、對人大預(yù)算審查監(jiān)督工作重要性和著力點的認(rèn)識要有新提高

區(qū)人大常委會、全體人大代表對此項工作重要性的認(rèn)識程度，決定了開展預(yù)決算審查監(jiān)督的廣度和力度、對著力點的把握，是有針對性開展監(jiān)督和取得實效的前提。

按照指導(dǎo)意見精神，重點轉(zhuǎn)向后首先要正確定位。預(yù)算數(shù)字中有政治。根據(jù)全面深化改革的總要求，人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展，就是要真正實現(xiàn)人大對預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向程序性與實質(zhì)性結(jié)合的轉(zhuǎn)變。要研究切實提高程序性審查監(jiān)督中的質(zhì)量。

要組織好全體區(qū)人大代表全面系統(tǒng)地學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨中央的重要決策部署，聯(lián)系本地區(qū)實際，找準(zhǔn)短板，研究對策，把思想統(tǒng)一到中央的決策上來，行動上落實到正在開展的下一年度預(yù)算編制和當(dāng)年預(yù)算調(diào)整的工作中去。

2、對預(yù)算支出的重點內(nèi)容把握和審查要有新突破

切實加強(qiáng)人大對支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過程監(jiān)管，強(qiáng)化政策對支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用。

首先是切實把握好總量與結(jié)構(gòu)的審查。人大及其常委會設(shè)定一些條件進(jìn)行初步篩選，對于民生短板問題，作橫向和縱向比較，確定底線思維，確保基本的資金數(shù)量。其次是切實加強(qiáng)對重大投資項目科學(xué)性、針對性、合理性的審查。對列入儲備庫的項目可行性研究要充分。切實提高人大在初審時的質(zhì)量意識，要做好方向性、整體性考量。在做好專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，區(qū)人大常委會可以探索票決方式進(jìn)行。此外，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)的合理性審查。第三，努力做實部門預(yù)算的審查監(jiān)督。每年選擇部分單位，做深做透某一個領(lǐng)域的項目經(jīng)費使用情況，調(diào)研清楚法律法規(guī)的規(guī)定、政策依據(jù)，拿出事實和詳實數(shù)據(jù)。第四，切實重視對國有資本經(jīng)營預(yù)算的審查監(jiān)督。針對國有資本收益可控性差的特點，區(qū)人大常委會的審查監(jiān)督需要剛性約束，預(yù)算支出要體現(xiàn)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的調(diào)控意圖。區(qū)人大常委會每年一次聽取和審議區(qū)政府或者有關(guān)部門關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的專題報告。

3、人大的審查監(jiān)督隊伍建設(shè)水平要有新提升

全體人大代表是開展預(yù)算審查監(jiān)督的主體，專家咨詢成員提供專業(yè)支撐，廣大群眾的有序參與是有針對性地開展預(yù)算監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。

代表作用的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在預(yù)算審查監(jiān)督的全過程、內(nèi)容全覆蓋。首先是知情，了解重要的支出預(yù)算安排，加強(qiáng)政策解讀，介紹背景及政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)與績效目標(biāo);區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在預(yù)算草案編制前，通過座談會等形式，認(rèn)真聽取區(qū)人大代表對重大支出政策方面的意見;對一些需要重點審查的項目，可以組織人大代表參加專題調(diào)研;預(yù)審前將有關(guān)材料交給代表仔細(xì)審閱，事先做足功課，為區(qū)人代會的審議作好充分準(zhǔn)備。

要充分發(fā)揮專家咨詢隊伍作用，為預(yù)算審查監(jiān)督提供技術(shù)支撐。專家隊伍可以擴(kuò)容，既有經(jīng)濟(jì)工作、基本建設(shè)等領(lǐng)域的人員，也要有教科文衛(wèi)等方面的專家。

人民群眾的有序參與使做好人大預(yù)算審查監(jiān)督具有更廣泛的民意基礎(chǔ)。人民群眾有序參與的基本途徑有：通過區(qū)人大代表聯(lián)系人民群眾的渠道，廣泛收集有價值的建議;建立參與庫，成員應(yīng)當(dāng)包括社會各界人士，在調(diào)研階段組織征詢懇談;通過網(wǎng)絡(luò)平臺，了解群眾比較關(guān)注的問題和建議等。

4、在審查監(jiān)督的方法創(chuàng)新上要有新拓展

要進(jìn)一步提高程序性審查質(zhì)量和方式方法的創(chuàng)新力度。

更加重視會議審議的質(zhì)量。全體會議前做好充分的調(diào)查研究，更加重視預(yù)審工作;對重點支出和重大工程項目，視情況選擇若干內(nèi)容進(jìn)行專題審議。區(qū)人代會召開期間，恢復(fù)大會口頭報告制度，并要保證充足的時間讓代表團(tuán)審議。區(qū)人大常委會會議審議內(nèi)容事先應(yīng)當(dāng)告知常委會組成人員，對專業(yè)性較強(qiáng)的議題，建議在會議前聽取專家咨詢組的意見;邀請具有專業(yè)知識和熟悉相關(guān)情況的人大代表列席會議。會議結(jié)束后，對會議的決議或?qū)彶橐庖娺m時進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

更加重視預(yù)算績效管理的審查監(jiān)督。要選擇操作性比較強(qiáng)的行業(yè)或?qū)ｍ棧M(jìn)行績效監(jiān)督;并建議政府將績效評價、監(jiān)督的成果運用到下一年度的預(yù)算安排和政策調(diào)整中去。鑒于人大專業(yè)人員較少的現(xiàn)狀，建議與高校及科研院所的專家學(xué)者合作，充分運用他們的研究成果，探索出符合青浦區(qū)特點的績效監(jiān)督新方法。

更加重視聯(lián)動，形成監(jiān)督合力。對預(yù)算的審查監(jiān)督工作，要形成以區(qū)人大常委會為核心，區(qū)人大財經(jīng)委、區(qū)人大常委會預(yù)算工委為基礎(chǔ)，區(qū)人大常委會其他各委室以及各街鎮(zhèn)人大共同參與的新格局。區(qū)人大要加強(qiáng)對鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)。實際操作中，可以與執(zhí)法檢查等工作有機(jī)結(jié)合。這樣的聯(lián)動格局，在一定程度上彌補(bǔ)人大常委會專職委員少、專業(yè)機(jī)構(gòu)人力資源有限的矛盾。

充分運用審計成果強(qiáng)化審查監(jiān)督。要繼續(xù)密切與審計部門的聯(lián)系，充分運用專業(yè)審計成果，重點對審計查出的突出問題開展整改專項監(jiān)督和跟蹤監(jiān)督。

探索實踐，逐步完善審查監(jiān)督機(jī)制。目前對預(yù)算的審查監(jiān)督已經(jīng)進(jìn)入“預(yù)算全口徑、參與全方位、監(jiān)督全過程”的新階段，要在探索實踐的基礎(chǔ)上，逐步完善運行機(jī)制。除了目前已經(jīng)制定的制度和辦法外，建議適時制定人大代表對預(yù)算審查監(jiān)督的辦法、審查監(jiān)督項目產(chǎn)生的辦法、全過程監(jiān)督的實施意見、關(guān)于預(yù)算績效管理監(jiān)督辦法、人民群眾有序參與監(jiān)督辦法等。按照監(jiān)督法和中辦指導(dǎo)意見，根據(jù)審查監(jiān)督工作需要，在區(qū)黨委的支持下，對重大事項或特定問題組織調(diào)查;專題會議上，代表也可以質(zhì)詢，以提高監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

著力做好預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。要主動適應(yīng)信息社會發(fā)展的要求，在區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)和上級人大的指導(dǎo)下，加快建設(shè)區(qū)人大常委會預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中心，與區(qū)財政國庫收付中心、區(qū)審計執(zhí)行監(jiān)督平臺、區(qū)財政信息共享平臺實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，充分運用聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺，實時了解預(yù)算編制和執(zhí)行情況、預(yù)算信息和績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果等情況，人大代表也可以運用這一平臺及時反映社會各界的意見建議，從而切實提高審查監(jiān)督的針對性和有效性。