改革激發(fā)活力法治助推創(chuàng)新

顧曉卿

為進(jìn)一步從法治上保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)，市人大常委會一直在努力——2017年，將制定《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》列為立法預(yù)備項目，并組織開展立法調(diào)研;2018年，將制定《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》列為立法預(yù)備項目，并開展大調(diào)研;2019年，將制定《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》列為正式立法項目，9月，條例（草案）提請市人大常委會會議審議。

優(yōu)化制度環(huán)境 推進(jìn)縱深發(fā)展

加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心是黨中央、國務(wù)院交給上海的重大戰(zhàn)略任務(wù)，也是上海服務(wù)國家發(fā)展的重大歷史使命。習(xí)近平總書記高度重視上?？苿?chuàng)中心建設(shè)工作，近年來提出了一系列重要指示和要求。2016年，國務(wù)院印發(fā)《上海系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心方案》，對上海推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)作了系統(tǒng)部署。在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，本市各部門通力協(xié)作，上?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)的重大布局基本確立，全社會對科創(chuàng)中心建設(shè)重要性的認(rèn)識不斷提升。

科創(chuàng)中心建設(shè)的制度環(huán)境也在優(yōu)化，本市先后出臺了《中共上海市委上海市人民政府關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步深化科技體制機制改革 增強科技創(chuàng)新中心策源能力的意見》等一系列改革舉措，科技創(chuàng)新中心建設(shè)的“1+9+X”的政策體系已具雛形。同時，全面創(chuàng)新改革試驗、自貿(mào)試驗區(qū)及臨港新片區(qū)建設(shè)等一系列改革試點的啟動和推進(jìn)，為科創(chuàng)中心建設(shè)提供了有力支撐。但政策體系層級不高、穩(wěn)定性不強、適用面不廣等弊端，也影響了相關(guān)政策的落實，不利于科創(chuàng)中心建設(shè)向縱深推進(jìn)。

科技創(chuàng)新中心建設(shè)本身就是創(chuàng)新事業(yè)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，沒有成熟的模式可以效仿，只能向改革開放求經(jīng)驗，以創(chuàng)新發(fā)展立模式。但創(chuàng)新發(fā)展絕非任意作為，尤其是涉及政府權(quán)力體系重構(gòu)和各方主體權(quán)利義務(wù)調(diào)整的突破性舉措，地方政策的“可作為”余地有限，也恰為地方立法留下空間。此外，立法活動本身就是一個充分開展論證、凝聚各方共識的良機，有利于各方主體充分表達(dá)利益訴求，明確各自定位功能，整合各方資源，共同推進(jìn)科創(chuàng)中心建設(shè)。

把準(zhǔn)立法定位 完善法治保障體系

科創(chuàng)中心建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，雖然目前國家和地方層面都沒有制定有關(guān)科技創(chuàng)新中心建設(shè)的法規(guī)，但有關(guān)的地方法規(guī)規(guī)章就達(dá)20余部，涉及科技、經(jīng)濟、金融、教育等諸多領(lǐng)域，有必要通過制定《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》，圍繞科創(chuàng)中心建設(shè)的總體目標(biāo)和框架，開展頂層設(shè)計，做好與相關(guān)法規(guī)的銜接，進(jìn)一步梳理完善法規(guī)體系，統(tǒng)籌各領(lǐng)域資源支持科創(chuàng)中心建設(shè)。條例（草案）立足“中觀”層面，注重可操作性，能夠細(xì)化的盡可能細(xì)化，尚不具備細(xì)化條件的，提出前瞻性的發(fā)展方向，為改革和立法留下支撐和空間。

為進(jìn)一步發(fā)揮條例的基礎(chǔ)性法律的作用，推動科創(chuàng)中心建設(shè)法治保障體系的完善，市人大教科文衛(wèi)委在審議報告中建議完善配套制度體系，對科技資源信息平臺的建設(shè)運行、非共識項目的適用范圍和管理辦法等明確由市政府及有關(guān)部門制定配套規(guī)定，以推動相關(guān)工作的落實。同時，為處理好規(guī)范和創(chuàng)新、改革和法治的關(guān)系，建議在條例（草案）中增加優(yōu)化法治環(huán)境建設(shè)的內(nèi)容，明確人大、兩院職責(zé)，對于不適應(yīng)科技創(chuàng)新中心建設(shè)需要的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件，制定主體應(yīng)當(dāng)及時修改完善;創(chuàng)新主體認(rèn)為法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的內(nèi)容不適應(yīng)科技創(chuàng)新中心建設(shè)需要的，可以向相關(guān)部門提出修改或廢止建議。

創(chuàng)新治理體系 打造優(yōu)良創(chuàng)新生態(tài)

為更好實現(xiàn)“最寬松的創(chuàng)新環(huán)境、最普惠公平的扶持政策、最有力的保障措施”的立法目標(biāo)，條例（草案）著力創(chuàng)新管理方式，加強服務(wù)，發(fā)揮創(chuàng)新主體作用，打造良好的創(chuàng)新生態(tài)。

激發(fā)創(chuàng)新主體活力。各類創(chuàng)新主體是建設(shè)科創(chuàng)中心的基本承載力量，需要為其開展科技創(chuàng)新活動提供良好的制度環(huán)境。為此，條例（草案）根據(jù)各類主體在科創(chuàng)中心建設(shè)中的特色功能，將創(chuàng)新主體單列一章，明確公平參與的原則，進(jìn)一步激發(fā)各類創(chuàng)新主體活力。調(diào)研中，不少代表和專家提出，隨著創(chuàng)新模式和形態(tài)日益多樣化，自然人也逐漸具備了科技創(chuàng)新的能力，特別是在人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域，大量創(chuàng)新都是自然人完成的。為此，市人大教科文衛(wèi)委建議，把自然人也作為重要的創(chuàng)新主體，明確創(chuàng)新主體的范圍是包括企業(yè)、科研事業(yè)單位、社會組織、自然人等在內(nèi)的組織與個人。同時，建議進(jìn)一步明確各類創(chuàng)新主體的權(quán)利和義務(wù)，有利于進(jìn)一步引導(dǎo)科技創(chuàng)新資源向創(chuàng)新主體集聚，提高政策精準(zhǔn)性和資源配置效率，引導(dǎo)各類創(chuàng)新主體發(fā)揮特色功能，共同推進(jìn)科創(chuàng)中心建設(shè)。

完善政府服務(wù)。從當(dāng)今世界科技創(chuàng)新的趨勢上看，科技創(chuàng)新越來越具有一體化、融合化、扁平化、短期化的特點，而傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系采用自上而下的管理方式，政府既是科技資源配置的主導(dǎo)者，又是科技資源配置效果的審核者，各類創(chuàng)新主體的主導(dǎo)性較差，活力與動力不足，創(chuàng)新效率也難以提升。為確保條例得到有效落實，提高行政效能，更好地為創(chuàng)新主體服務(wù)，市人大教科文衛(wèi)委建議：加強統(tǒng)籌服務(wù)能力，進(jìn)一步明確科技創(chuàng)新中心建設(shè)推進(jìn)機構(gòu)的職責(zé)，明確市、區(qū)兩級科技創(chuàng)新中心建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)機制和牽頭部門，重點加強科技創(chuàng)新政策、土地資金等要素投入和公共服務(wù)等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào);發(fā)揮財政科技投入的帶動效應(yīng)，加強財政科技投入聯(lián)動與統(tǒng)籌管理，減少多頭管理、重復(fù)投入，提高財政資金使用效益，更好發(fā)揮財政投入的保障、引領(lǐng)作用;建設(shè)統(tǒng)一的科技創(chuàng)新資源信息平臺，為創(chuàng)新主體提供更全面便捷的服務(wù)，建設(shè)包括科技創(chuàng)新資源、科技投入、科研項目綜合管理、科研誠信管理、科技創(chuàng)新政策發(fā)布等信息在內(nèi)的統(tǒng)一科技創(chuàng)新資源信息平臺。同時，為凸顯政府管理服務(wù)對科技創(chuàng)新中心建設(shè)的重要作用，建議修改有關(guān)章節(jié)名稱、調(diào)整條款次序，將“政府管理服務(wù)創(chuàng)新”單列一章。

營造良好創(chuàng)新生態(tài)?？萍紕?chuàng)新已經(jīng)不再是科學(xué)家們在“象牙塔”里的事情，而是和經(jīng)濟社會的方方面面緊密結(jié)合，需要通過市場、產(chǎn)業(yè)、社會等各個方面的融通整合，形成有利于創(chuàng)新的社會公共環(huán)境。條例（草案）圍繞創(chuàng)新主體需求，從金融支持、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)等角度對影響科技創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要方面作出了規(guī)定，體現(xiàn)了科技創(chuàng)新中心建設(shè)與其他“四個中心”建設(shè)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)聯(lián)動發(fā)展，以及長三角一體化、聚焦張江等上海特色。同時，為進(jìn)一步強化創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)，市人大教科文衛(wèi)委提出增加相關(guān)條款，明確本市優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)的目標(biāo)任務(wù)，體現(xiàn)用制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新來保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的理念。此外，為更好發(fā)揮上海在區(qū)域創(chuàng)新和對外開放合作中的獨特作用，體現(xiàn)“開放包容”的價值取向，建議在條例（草案）中明確長三角協(xié)同創(chuàng)新的總體目標(biāo)、基本原則和重點內(nèi)容，表明本市推動創(chuàng)新資源共享、重大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的決心和主動開放對接、做好服務(wù)的態(tài)度。同時，要把科技創(chuàng)新放在經(jīng)濟全球化的大背景下進(jìn)行謀劃，提高對外開放水平，更好融入全球創(chuàng)新體系，提高上?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)的全球影響力，明確本市鼓勵各類創(chuàng)新主體通過設(shè)立海外研發(fā)中心等途徑更好利用國際創(chuàng)新資源，支持外商投資企業(yè)在滬設(shè)立研發(fā)中心，參與本市研發(fā)公共服務(wù)平臺建設(shè)，承擔(dān)政府科研項目等。