人民陪審員參審職權(quán)改革：實(shí)證分析與路徑選擇*

楊藝紅

(河南科技大學(xué)法學(xué)院，河南 洛陽 471023)

作為促進(jìn)司法民主、保障司法公正、提升司法公信的制度性設(shè)計(jì)，人民陪審制度在我國審判體系中發(fā)揮著重要作用(1)新中國人民陪審制度源發(fā)于革命根據(jù)地時(shí)期，1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》與1951年《人民法院暫行組織條例》首次明確人民陪審員的權(quán)利和職責(zé)。1954年《憲法》將其作為基本制度，并被《人民法院組織法》確立為司法原則。之后，經(jīng)歷20世紀(jì)60至90年代的“衰落”，自1998年始逐漸勃興。。2004年，十屆全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡稱《完善決定》)，明確了司法行政機(jī)關(guān)參與人民陪審員選任、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等內(nèi)容，為該制度實(shí)施提供了操作層面的法律依據(jù)(2)該《決定》重新明確了人民陪審員的法律地位，但客觀而言，對(duì)其定位的政治意義依舊大于司法意義。。之后，人民陪審制度歷經(jīng)十余年建設(shè)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與司法改革進(jìn)入全面深化階段，其存在的“選任失衡，監(jiān)督弱化”“職業(yè)陪審，管理失范”“陪而不審，合而不議”“權(quán)責(zé)模糊，制約失效”“專業(yè)不足，能力不強(qiáng)”以及保障體系不完善等問題日益凸顯，導(dǎo)致其運(yùn)作“偏離”了原有目標(biāo)。隨著2015年十二屆全國人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)的決定》的通過，特別是最高人民法院、司法部《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)、《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱《試點(diǎn)辦法》)相繼出臺(tái)，標(biāo)志著人民陪審員制度新一輪改革的啟動(dòng)。值得注意的是，本輪改革中該制度的“司法”定位得以“凸顯”，具體措施在涵蓋人民陪審員選任條件與程序、參審范圍、參審機(jī)制、參審職權(quán)以及退出、懲戒與履職保障的同時(shí)，更著力設(shè)計(jì)的“可操作性”。鑒于人民陪審員參審職權(quán)對(duì)制度、程序、規(guī)則乃至司法技術(shù)的有著較高要求和路徑依賴，應(yīng)然成為改革的“重點(diǎn)”。

一、人民陪審員參審職權(quán)改革實(shí)證分析：以L區(qū)人民法院為樣本

(一)“試點(diǎn)”基本情況(3)L區(qū)法院地處我國自東向西，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)過渡地帶，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，具有深厚的歷史積淀和較高城市發(fā)展水平。司法改革中，這里既可以看到前沿理念的彰顯，又得以窺見傳統(tǒng)模式的固承。

作為人民陪審員制度改革試點(diǎn)，L區(qū)人民法院在2015年5月出臺(tái)了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(4)該《方案》在遵循最高人民法院、司法部下發(fā)的人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作《試點(diǎn)方案》《試點(diǎn)辦法》外，針對(duì)人民陪審員專業(yè)分類、陪審示范庭運(yùn)作、大陪審以及人民陪審員日常管理、陪審禮儀、評(píng)議規(guī)則、履職考核、審判責(zé)任、獎(jiǎng)勵(lì)與退出機(jī)制等予以了規(guī)定。。8月，進(jìn)行了首次候選人民陪審員隨機(jī)抽選，截止2017年11月，該院共有陪審員304人(5)304人中，包括原有人民陪審員144名，2015年9月區(qū)人大常委會(huì)通過任命160名。從全國范圍看，截止2016年4月，50家試點(diǎn)法院全部按要求完成人民陪審員選任工作，新選任人民陪審員9673人，人民陪審員總數(shù)達(dá)13322人，為法官員額4.3倍。。 2015年5月至2017年11月，人民陪審員參審案件情況如下表(6)表中數(shù)據(jù)由L區(qū)人民法院提供。：

人民陪審員參審案件情況 (單位：件)

人民陪審員參審案件合議庭組成情況 (單位：件)

人民陪審員基本情況(截止2017年11月) (單位：名)

(二)人民陪審員參審職權(quán)的履行(7)對(duì)L區(qū)法院人民陪審員參審職權(quán)實(shí)際運(yùn)作的考察，一是參照其《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，二是采取旁聽庭審、查閱卷宗、個(gè)人訪談等方式展開。

庭前準(zhǔn)備階段，一般由“人民陪審員管理辦公室”通過隨機(jī)抽取，在確定參審人民陪審員和候補(bǔ)人民陪審員后，通知主審法官。主審法官開庭前3日將相關(guān)權(quán)利和義務(wù)告知人民陪審員，通知其閱卷。人民陪審員接到通知后于規(guī)定時(shí)限閱卷，必要時(shí)制作閱卷筆錄。同時(shí)，審判長將案件基本情況告知人民陪審員，并歸納、介紹案件爭議焦點(diǎn)以及需要通過庭審查明的重點(diǎn)問題，必要時(shí)書面列出“案件事實(shí)認(rèn)定清單”。對(duì)于案情簡單的，通過電話、微信等方式概述性進(jìn)行意見交換。對(duì)于復(fù)雜案件，由審判長決定召開庭前會(huì)議，通知人民陪審員參加，進(jìn)行下列活動(dòng)(以民事案件為例)：介紹民事訴訟法相關(guān)規(guī)定，簡要介紹審案流程以及庭審中需注意問題。對(duì)陪審員不明晰的問題進(jìn)行解答；通過法官釋明，指導(dǎo)陪審員明確原告訴訟請(qǐng)求和被告答辯意見以及當(dāng)事人增加、變更訴訟請(qǐng)求、提出反訴、第三人提出的與本案有關(guān)訴訟請(qǐng)求；組織交換證據(jù)；指導(dǎo)人民陪審員對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行發(fā)問以及歸納爭議焦點(diǎn)；對(duì)適宜調(diào)解案件進(jìn)行調(diào)解，對(duì)開庭審理案件，由合議庭擬定庭審提綱，明確法庭調(diào)查方向、重點(diǎn)以及合議庭成員在法庭調(diào)查中的分工與協(xié)作。

庭審階段，基于法庭調(diào)查，人民陪審員有權(quán)就案件事實(shí)問題，特別是存疑法律要件事實(shí)進(jìn)行發(fā)問，對(duì)人民陪審員的庭審發(fā)問，當(dāng)事人、證人、鑒定人應(yīng)如實(shí)回答。同時(shí)，審判長通過訴訟指揮權(quán)保障該權(quán)力的實(shí)施。在法庭辯論、當(dāng)事人最后陳述完畢宣布休庭前，審判長征詢?nèi)嗣衽銓弳T有無事實(shí)問題需要補(bǔ)充調(diào)查。人民陪審員如發(fā)現(xiàn)法庭辯論、當(dāng)事人最后陳述中有新事實(shí)需要核實(shí)，審判長宣布恢復(fù)法庭調(diào)查，由人民陪審員進(jìn)行發(fā)問。對(duì)依當(dāng)事人申請(qǐng)或法院依職權(quán)決定進(jìn)行的證據(jù)收集、勘驗(yàn)、證據(jù)保全，可以通知人民陪審員參加。經(jīng)審判長同意，庭審中，人民陪審員可以在休庭時(shí)參加當(dāng)事人調(diào)解。針對(duì)事實(shí)審與法律審分離機(jī)制，該院一是建立“兩審分離”標(biāo)準(zhǔn)。按照“基本標(biāo)準(zhǔn)+特殊情形認(rèn)定”模式，對(duì)案件“法律審”和“事實(shí)審”范圍予以界定。對(duì)“事實(shí)問題”之外的“法律問題”通過規(guī)范解釋、識(shí)別或選擇予以解答。二是制作“案件事實(shí)認(rèn)定清單”。依據(jù)案情，詳細(xì)列出總體事實(shí)和分項(xiàng)事實(shí)，由審判長引導(dǎo)合議庭圍繞“清單標(biāo)列”逐項(xiàng)認(rèn)定。期間，法官通過釋明引導(dǎo)陪審員形成清晰、直觀的判斷思路，避免因案情和程序可能造成的認(rèn)定障礙。

評(píng)議階段，審判長對(duì)與案件事實(shí)認(rèn)定有關(guān)的證據(jù)能力、證明力、證明標(biāo)準(zhǔn)、證明責(zé)任和非法證據(jù)排除規(guī)則等問題及注意事項(xiàng)對(duì)人民陪審員進(jìn)行說明，必要時(shí)向其提供相關(guān)立法及司法解釋規(guī)定摘選附錄“清單”，以引導(dǎo)人民陪審員理解和適用，但不得影響人民陪審員獨(dú)立判斷。對(duì)案情復(fù)雜的，圍繞“案件事實(shí)認(rèn)定清單”，針對(duì)總體事實(shí)和分項(xiàng)事實(shí)逐項(xiàng)評(píng)議。對(duì)案件事實(shí)與法律適用界限不清以及案件事實(shí)和法律適用交叉，人民陪審員可以進(jìn)行評(píng)議并進(jìn)行表決。案情簡單的，審判長口頭歸納需要評(píng)議的案件事實(shí)。評(píng)議中，首先由人民陪審員逐一發(fā)言，其次由合議庭法官發(fā)言，審判長最后發(fā)言。合議庭成員評(píng)議事實(shí)問題，必須發(fā)表明確、具體結(jié)論性意見，進(jìn)行必要分析論證，依少數(shù)服從多數(shù)原則作出認(rèn)定。之后，合議庭審判人員對(duì)案件法律適用問題進(jìn)行評(píng)議。期間，人民陪審員可以對(duì)法律適用發(fā)表意見，但不參加表決(8)該院還規(guī)定：對(duì)人民陪審員提出的法律適用建議與法官法律適用意見不一致的，審判長予以法律釋明。評(píng)議中對(duì)人民陪審員評(píng)議事實(shí)認(rèn)定意見和法律適用建議，如實(shí)記入評(píng)議筆錄，審閱無誤后簽名。同時(shí)，裁判文書應(yīng)記載人民陪審員參審情況，標(biāo)明人民陪審員與審判人員共同評(píng)議認(rèn)定案件事實(shí)。人民陪審員應(yīng)當(dāng)在參審案件裁判文書原本上署名。。評(píng)議中，如果法官和人民陪審員多數(shù)意見存在重大分歧，且認(rèn)為多數(shù)意見違反證據(jù)規(guī)則，可能導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定和法律適用錯(cuò)誤的，可提交“審判長聯(lián)席會(huì)議”討論，合議庭根據(jù)“審判長聯(lián)席會(huì)議”咨詢意見再次評(píng)議。再次評(píng)議后，法官與人民陪審員多數(shù)意見仍存在重大分歧并有可能造成錯(cuò)案的，由審判長提交院長決定提請(qǐng)審判委員會(huì)討論，人民陪審員可以列席。對(duì)提交審判委員會(huì)討論決定的案件，審判委員會(huì)決定理由應(yīng)當(dāng)在裁判文書中寫明。

(三)改革效果評(píng)析(9)鑒于本文獲得資料均來自L區(qū)人民法院，客觀上確實(shí)難以反映全國“試點(diǎn)法院”的“全景”。

就試點(diǎn)效果而言，L區(qū)法院將“亮點(diǎn)”聚焦于適用人民陪審員審理案件的裁判效果，即服判息訴率達(dá)到90.64%，適用陪審制案件調(diào)撤率近75%，且沒有發(fā)生新的信訪(10)數(shù)據(jù)源自試點(diǎn)法院“試點(diǎn)總結(jié)報(bào)告”。此外，截止2017年6月，L區(qū)人民法院所在省5家試點(diǎn)法院，由人民陪審員參與審結(jié)案件共計(jì)11899件。其中，人民陪審員意見采納率為98.21%，已審結(jié)的陪審案件服判息訴率為90.84%，比全省普通程序案件服判息訴率高10個(gè)百分點(diǎn)。轉(zhuǎn)引自:H省5家法院試點(diǎn)人民陪審員制度重大案件適用[EB/OL].(2017-06-20)[2018-01-24].http://news.dahe.cn/2017/06-20/108447879.html.。對(duì)取得成效的原因，其歸納為：在人民陪審員選任上，科學(xué)設(shè)置比例、建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、嚴(yán)格資格審查與全程監(jiān)督；在人民陪審員管理上，明確責(zé)任、優(yōu)化方式、提供履職保障和完善獎(jiǎng)懲措施；在參審機(jī)制改革上，建立人民陪審員參審遞補(bǔ)機(jī)制、庭前準(zhǔn)備工作、事實(shí)問題清單、案件評(píng)議流程以及法律文書規(guī)范等(11)L區(qū)人民法院也特別強(qiáng)調(diào)通過廣播電視、報(bào)刊媒體、社區(qū)宣講、“互聯(lián)網(wǎng)”等對(duì)人民陪審員制度的宣傳對(duì)提升社會(huì)公眾了解和認(rèn)知此次改革的重要性。。 而基于實(shí)地調(diào)研，對(duì)該院人民陪審員參審職權(quán)改革在以下方面應(yīng)予以肯定:第一，人民陪審員抽選更為規(guī)范。參審人民陪審員的抽選一般會(huì)根據(jù)案件特點(diǎn)和合議庭意見，在普通“1+2”與“3+4”“3+6”模式之間選擇合議庭組成結(jié)構(gòu)。之后，由“人民陪審員管理辦公室”按照隨機(jī)抽取與審查結(jié)合方式在“人民陪審員庫”中確定參審人民陪審員。第二，推行人民陪審員參審專業(yè)化與區(qū)域化。法官員額制實(shí)施后，為適應(yīng)集中審理和類型化訴訟，該院將可能判處十年以上有期徒刑、涉及群體利益、社會(huì)公共利益、人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會(huì)影響較大刑事、行政、民事案件以及征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等案件明確規(guī)定為適宜人民陪審參審。同時(shí)，根據(jù)年齡、職業(yè)、工作、生活經(jīng)歷進(jìn)行分庫管理。如通過設(shè)立“家事審判庭”將在社區(qū)、村委、婦聯(lián)、教育部門，具備一定社會(huì)、生活閱歷的人民陪審員列入“婚姻家庭人民陪審員分庫”，專門參審婚姻、家庭、繼承、撫養(yǎng)等案件。此外，鑒于轄區(qū)下轄2鄉(xiāng)3鎮(zhèn)6個(gè)街道176個(gè)行政村以及16個(gè)社區(qū)，地域橫跨373平方公里，實(shí)施人民陪審員區(qū)域分片管理，在不影響參審效果的前提下，對(duì)相同或鄰近區(qū)域陪審員實(shí)施優(yōu)先抽選，對(duì)公開審理案件，鼓勵(lì)周邊區(qū)域陪審員進(jìn)行觀摩，以避免參審成本過高以及促進(jìn)與當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)習(xí)俗特點(diǎn)的良性契合。第三，嘗試“大陪審?fù)ァ蹦Ｊ?。盡管“1+2”模式審理案件較多，但2015年5月至2017年11月，針對(duì)疑難、復(fù)雜、具有一定社會(huì)影響案件采用“3+4”“3+6”的大合議庭，其中民事案件15件，刑事案件13件，行政案件2件。第四，人民陪審員參與庭審規(guī)則體系得以確立。就人民陪審員參審案件范圍、庭前閱卷、庭前會(huì)議，特別是案件審理中法官指示、釋明以及人民陪審員庭審發(fā)問、參與案件調(diào)查與調(diào)解等均制定了相應(yīng)規(guī)定，提供了一定程序保障。第五，針對(duì)事實(shí)審與法律審，通過列明“案件事實(shí)清單”，區(qū)分整體事實(shí)和分項(xiàng)事實(shí)，由法官引導(dǎo)圍繞清單逐項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)定。操作上采用“基本標(biāo)準(zhǔn)+特殊情形”模式(12)以刑事案件為例，基本標(biāo)準(zhǔn)是指凡屬于犯罪構(gòu)成要件以及量刑的均屬于事實(shí)問題，而特殊情形包含牽連犯、結(jié)果加重犯、吸收犯當(dāng)中的牽連手段和目的、加重結(jié)果、吸收與被吸收的行為等。。以庭前證據(jù)交換為依托，結(jié)合案件焦點(diǎn)，設(shè)計(jì)“問題清單”對(duì)爭議事實(shí)逐項(xiàng)列舉，供陪審員參照。第六，評(píng)議階段，針對(duì)人民陪審員評(píng)議范圍、意見發(fā)表順序、結(jié)論形成機(jī)制以及法官對(duì)事實(shí)認(rèn)定指示、重大意見分歧處理機(jī)制以及評(píng)議意見、裁判文書的簽署均有了相應(yīng)規(guī)定。

總之，在機(jī)制構(gòu)建、制度設(shè)置和規(guī)則設(shè)計(jì)上，該院在一定層面實(shí)現(xiàn)了整體推進(jìn)下的“有章可循、有規(guī)可依”。

二、人民陪審員參審職權(quán)改革存在的問題

(一)部分法官對(duì)改革認(rèn)識(shí)不清

試點(diǎn)中，仍有部分法官對(duì)此次人民陪審員制度改革的目的、價(jià)值和司法意義認(rèn)識(shí)不清。一是反復(fù)強(qiáng)調(diào)源于運(yùn)作程序和操作流程環(huán)節(jié)導(dǎo)致自身工作量增加。二是在對(duì)人民陪審員性質(zhì)上，禁錮于原有認(rèn)識(shí)，單純從政治涵義加以解讀，視其為“象征性”設(shè)置，進(jìn)而導(dǎo)致人民陪審員角色混淆，出現(xiàn)將其等同于編外人員，安排其從事文書送達(dá)、案件執(zhí)行等與案件審理活動(dòng)無關(guān)工作的現(xiàn)象。三是鑒于人民陪審員客觀上缺乏法律素養(yǎng)和司法能力，一些法官認(rèn)為：“人民陪審員參與審理僅適合于簡單案件，不適宜于復(fù)雜案件”“民、刑案件專業(yè)性很強(qiáng)，行政案件更牽扯到政府管理、地方政策，不易為人民陪審員把握”“由于事實(shí)認(rèn)定涉及證據(jù)規(guī)則以及相關(guān)法律規(guī)定，庭審中人民陪審員往往不會(huì)運(yùn)用，不能準(zhǔn)確進(jìn)行判斷”“審理中陪審員很少發(fā)表，甚或不會(huì)、不愿發(fā)表意見”“就案件審理，人民陪審員非專業(yè)法律人士，未必對(duì)法律條文形成準(zhǔn)確理解，提不出有價(jià)值的建議”“人民陪審員的評(píng)議意見往往僅是對(duì)案件事實(shí)的概括判斷和樸素意見表達(dá)，機(jī)械地要求他們對(duì)證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定逐項(xiàng)判斷不切實(shí)際，效果不好，影響審理效率，增加訴訟成本。”(13)上述觀點(diǎn)均源自與法官的訪談，其中，最為突出的是鑒于事實(shí)審與法律審區(qū)分機(jī)制涉及諸多司法技術(shù)，加之案情各異，一些法官甚至對(duì)人民陪審制下其構(gòu)建的必要性產(chǎn)生質(zhì)疑。此外，不少法官直言之所以適用人民陪審，某種意義上是為完成“參審率”這一上級(jí)考核目標(biāo)。而也有法官基于現(xiàn)有考評(píng)機(jī)制和司法責(zé)任規(guī)定不適用于人民陪審員，但與其組成合議庭的法官卻在規(guī)范之列，在心理上對(duì)其產(chǎn)生抵觸。

(二)參審案件存在“泛化”

由于缺乏人民陪審員參審案件范圍、訴訟類型的精細(xì)化規(guī)則和操作程序，加之試點(diǎn)是在省高院領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，兩級(jí)法院之間始終存在制度性的“行政性”通報(bào)、匯報(bào)等以及試點(diǎn)材料、審理案件數(shù)據(jù)上報(bào)等管理機(jī)制。試點(diǎn)期間，對(duì)適用人民陪審員參審案件的類型和數(shù)量，審判庭和法官均有“指標(biāo)任務(wù)”，在各類與試點(diǎn)“相關(guān)”甚或諸多“不相關(guān)考核”下，為完成“指標(biāo)”而人為追求適用人民陪審員參審案件不可避免，且在一個(gè)時(shí)期曾出現(xiàn)“面廣、量大”的現(xiàn)象(14)在“政績觀”作用下，L法院與所在地“區(qū)委”“區(qū)政府”“區(qū)人大”以及司法、公安等部門之間都希望通過人民陪審員制度改革帶來“工作亮點(diǎn)”，進(jìn)而在完成某些“指標(biāo)任務(wù)”方面形成“默契”。。

從適用人民陪審員參審案件類型看，一方面，相當(dāng)比例是民事案件，刑事案件和行政案件比例較小(15)2015年5月至2017年11月，試點(diǎn)法院適用人民陪審員參審的案件中，民事案件的比例分別為68%、77%、30%。。而民事案件中，相當(dāng)一部分屬事實(shí)較為清楚、爭議不大常規(guī)性、簡單案件。對(duì)法官而言，基本沒有“難度系數(shù)”。在L區(qū)法院查閱的案卷中，記載的人民陪審員評(píng)議意見大多表述為“本案事實(shí)清楚，證據(jù)充分.....”的“格式化”特征，且常常以調(diào)解、庭外和解、撤回起訴等方式終結(jié)。另一方面，雖然對(duì)人民群眾普遍關(guān)注、具有重大社會(huì)影響，特別是如征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、公共利益等涉及政策性、專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的案件采用大合議庭陪審，確實(shí)于一定層面達(dá)到了通過“熱點(diǎn)”案件提升司法公信力和社會(huì)影響力的目的。但需指出的是，這些案件實(shí)際上都是經(jīng)過事先“篩選”，法院自身感覺審理有較大“把握”的。此外，鑒于大合議庭陪審案件的適用范圍、庭審程序、評(píng)議規(guī)則以及質(zhì)效評(píng)估更為復(fù)雜，人民陪審員參審此類案件依舊缺乏成熟樣本，無法促成某種可推廣、可復(fù)制的模式甚或規(guī)則的形成。

(三)隨機(jī)抽選有待完善

技術(shù)層面，人民陪審員參審案件實(shí)行全面隨機(jī)抽選不存在任何障礙，但在訴訟操作層面還是遇到諸多實(shí)際問題。一方面通知人民陪審員參審時(shí)，經(jīng)常遇到因“工陪矛盾”“外地工作”“家庭不便”等原因以及一段時(shí)間“人員失聯(lián)”導(dǎo)致的信息溝通不暢，致使隨機(jī)抽選后一些陪審員無法參加，進(jìn)而產(chǎn)生由多次抽選產(chǎn)生的管理程序增加和效率成本提升。在抽選結(jié)果上，也存在被隨機(jī)抽選到的候選人陪審積極性不高，甚至明確表示不愿意參加陪審。而一些公道正派、德高望重，主觀上愿意參加的公民卻無法通過隨機(jī)抽選方式被選中。加之，人民陪審員多次隨機(jī)當(dāng)選之后的“新鮮感”一旦消解，會(huì)出現(xiàn)思想不穩(wěn)定，給日常管理帶來困難。另一方面，在根據(jù)案件類型，決定合議庭組成形式上(即大合議庭還是普通“1+2”合議庭)依舊未設(shè)置嚴(yán)格、科學(xué)，特別是具操作性的程序與規(guī)則。使得一些事實(shí)清楚、爭議不大的簡單案件，在客觀上會(huì)因?yàn)槿嗣衽銓弳T抽選而使審理程序不必要的復(fù)雜化，影響訴訟運(yùn)作效率。

(四)參審權(quán)力仍需落實(shí)

盡管《實(shí)施方案》《實(shí)施辦法》要求為人民陪審員閱卷提供便利條件，但沒有明確其享有閱卷權(quán)，也沒有規(guī)定便利條件的具體內(nèi)容以及不提供應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任或后果。這一“粗線條”導(dǎo)致人民陪審員在提前了解案情、庭審發(fā)問、獨(dú)立發(fā)表事實(shí)認(rèn)定意見的權(quán)力不能完全有效落實(shí)。在L區(qū)法院，是否啟動(dòng)人民陪審員組成合議庭審理案件的程序?qū)嶋H是由主審法官主導(dǎo)。雖然，該院《人民陪審員參審評(píng)議規(guī)則》規(guī)定，案件審理之前應(yīng)安排專門場(chǎng)地，專人負(fù)責(zé)將案卷卷宗提供給陪審員閱卷，使其提前了解案情。必要情形下，召開庭前會(huì)議。但實(shí)際運(yùn)作中，一些案件并未嚴(yán)格遵循執(zhí)行，人民陪審員開庭前到達(dá)法院后，要么未進(jìn)行閱卷，要么僅僅是法官甚或書記員將案件性質(zhì)和基本情況予以概括介紹，且內(nèi)容也并不涉及案件爭點(diǎn)、需認(rèn)定案件事實(shí)等內(nèi)容(16)在L區(qū)法院旁聽的兩個(gè)案件中，人民陪審員均是在開庭之前1個(gè)小時(shí)到達(dá)，如此短的時(shí)間內(nèi)根本無法完成庭前閱卷。。此外，案卷卷宗中對(duì)人民陪審員參審案件過程也僅做簡單的程序化描述，對(duì)其作用一致性表述為：“吸引人民群眾參與司法實(shí)踐的積極性，增強(qiáng)了人民陪審員對(duì)法律的理解，擴(kuò)大了法律宣傳的范圍，提高了法律公信力。同時(shí)，拓寬了審判人員審理案件的視野，使審判工作更接近老百姓的日常生活，使法律效果在社會(huì)生活中得以充分體現(xiàn)。”很少從制度、規(guī)則層面，特別是訴訟功能視角予以說明。這體現(xiàn)出，在對(duì)人民陪審員訴訟功能和審判作用缺乏正確認(rèn)知下，一些法官對(duì)其參審權(quán)力的“忽視”，這在某種程度上影響到制度運(yùn)作的實(shí)際效果，乃至人民陪審員履職的積極性。

(五)合議庭類型適用應(yīng)予規(guī)范

對(duì)合議庭具體模式，試點(diǎn)法院進(jìn)行了一些有益探索，如針對(duì)簡單案件采取普通“1+2”模式，對(duì)案情復(fù)雜、社會(huì)影響較大、涉訴信訪、預(yù)期引發(fā)群體性事件的適用“3+4”“3+6”大合議庭(17)截止2017年11月，L區(qū)法院適用普通陪審合議庭的案件為1616件，適用大合議庭的30件。。但仍然存在需要進(jìn)一步細(xì)化的空間。一是在案件選擇適用何種合議庭模式上依舊缺乏程序性判斷和操作，如“社會(huì)影響較大”評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為何？評(píng)判主體是誰？“較大”的判斷依據(jù)是什么？對(duì)“涉及群體利益、社會(huì)公共利益、人民群眾廣泛關(guān)注”語義如何理解？盡管制度與規(guī)則明確當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民陪審員參審案件，但實(shí)際運(yùn)作中大部分案件還是由審案法官提交申請(qǐng)，再由人民陪審員管理系統(tǒng)隨機(jī)抽取，進(jìn)而組成合議庭。而其告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)人民陪審員加合議庭的告知義務(wù)和不履行該義務(wù)的法律后果至今闕如，導(dǎo)致一方面基于當(dāng)事人申請(qǐng)人民陪審員參加案件審理很少，使其無法通過行使訴訟權(quán)利實(shí)質(zhì)性影響案件合議庭組成(18)在L區(qū)法院調(diào)研期間，未遇到一起由當(dāng)事人申請(qǐng)人民陪審員參加案件審理的實(shí)例。。另一方面，在規(guī)則缺失，判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊，法官自由裁量權(quán)“強(qiáng)勢(shì)”背景下，案件適用合議庭模式實(shí)行了比較寬泛的“職權(quán)性選擇”，“小案常用，大案慎用”成為常態(tài)。而從人民民陪審員實(shí)際參審案件類型看，雖然絕大多數(shù)是普通案件，但相當(dāng)一部分屬于爭議不大案件。而對(duì)重大、疑難、復(fù)雜，特別是社會(huì)影響、人民群眾關(guān)注的，法院反而“謹(jǐn)慎”，即便有陪審員參審，也是法院判斷“較有把握審理”的，其在客觀上已不能反映人民陪審員參與審理的運(yùn)作狀態(tài)和實(shí)際效果。

(六)“事實(shí)審”“法律審”區(qū)分機(jī)制依舊闕如

事實(shí)審與法律審區(qū)分機(jī)制是此次人民陪審制度改革的關(guān)鍵，在L區(qū)法院進(jìn)行的訪談和庭審觀摩中，法官均表示事實(shí)問題與法律問題區(qū)分在案件審理中很難把握。其一，從程序法角度，事實(shí)審與法律審本就彼此融合于案件當(dāng)中，需同時(shí)進(jìn)行。實(shí)體法方面，事實(shí)與法律更是相互交織，案件事實(shí)的認(rèn)定，不僅是證據(jù)證明，更是法律對(duì)事實(shí)的評(píng)判。其二，審判實(shí)踐中，鑒于案件事實(shí)問題和法律問題界限不易區(qū)分，也會(huì)出現(xiàn)法官借口人民陪審員只參加事實(shí)認(rèn)定，而隨意擴(kuò)大法律問題，以此削弱人民陪審員參審職權(quán)的現(xiàn)象。具體操作上，盡管試點(diǎn)法院按照“基本標(biāo)準(zhǔn)+特殊情形認(rèn)定”模式試圖區(qū)分案件“事實(shí)問題”和“法律問題”。但由于內(nèi)容過于粗糙，達(dá)不到精細(xì)化且有效操作程度。訪談中，許多法官直言因其無法為大多數(shù)案件適用，所以采用的不多。而對(duì)于“事實(shí)清單”，在查閱卷宗中，只看到一份涉及飲用假酒的民事案件“事實(shí)清單”列明諸如“酒品是誰購買的？飲用后有無不良反應(yīng)？是否知道是工業(yè)酒精勾兌的？飲用行為與損害結(jié)果有無因果關(guān)系？”等8個(gè)問題。而在于其他法官訪談時(shí)，大多表示案件審理中很少使用“事實(shí)清單”。

(七)陪審員能力亟待提高

“作為一項(xiàng)司法制度，需要民眾實(shí)際行使裁判權(quán)才能實(shí)現(xiàn)其功能。”(19)劉方勇.人民陪審員角色研究[M].北京：法律出版社，2016.12.調(diào)研中，人民陪審員參審能力不足成為大多數(shù)法官的一致判斷。在聽審的一個(gè)案件中，由隨機(jī)抽取的4名人民陪審員組成大合議庭，4人中大專1人，高中2人，小學(xué)1。職業(yè)經(jīng)歷為1人無業(yè)，1人退休，2人企業(yè)工作。在與其進(jìn)行訪談中，當(dāng)問及:是否知曉當(dāng)事人有權(quán)利申請(qǐng)人民陪審員參加案件審理？4人均回答：“不知道，自己參加案件審理，是由法院通知才來的?！碑?dāng)問及:其在參加案件審理中，當(dāng)庭就案件事實(shí)問題如何進(jìn)行發(fā)問？4人均回答：“從沒主動(dòng)發(fā)問過，即便是有問題，也是審判法官將要問的問題轉(zhuǎn)述交由其進(jìn)行發(fā)問”。當(dāng)問及：案件評(píng)議時(shí)，是否獨(dú)立發(fā)表對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定意見？4人均回答：“由于不懂法律，法官是審判專家，案件評(píng)議是法官主持下進(jìn)行，應(yīng)該配合法官工作。即便遇到不懂問題，法官解釋說明后也會(huì)贊同法官意見。至今，從未發(fā)表過與法官不同意見?！贝送?，在查閱案卷中，同樣發(fā)現(xiàn)人民陪審員就案件發(fā)表的意見千篇一律，往往表述為：“案件事實(shí)清楚，證據(jù)充分”“被告人認(rèn)罪態(tài)度較好，其積極賠償取得被害人諒解”等，評(píng)議意見則幾乎完全和審案法官一致，即便存在不同，也僅是賠償數(shù)額等細(xì)枝末節(jié)問題。

三、人民陪審員參審職權(quán)改革：以實(shí)質(zhì)性參與庭審為中心的路徑選擇

(一)庭前階段

在陪審程序啟動(dòng)上，首先，保障當(dāng)事人申請(qǐng)人民陪審員參與案件審理權(quán)利，落實(shí)《試點(diǎn)辦法》第十二、十三條之規(guī)定。人民法院接到申請(qǐng)后，經(jīng)審查，決定適用人民陪審的，應(yīng)組成有人民陪審員參加的合議庭。同時(shí)，明確人民法院告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)人民陪審員參加合議庭的告知義務(wù)。杜絕審案法官完全依職權(quán)排除當(dāng)事人申請(qǐng)，自行提出乃至決定人民陪審員是否參與案件審理。其次，對(duì)人民陪審員參審案件類型予以科學(xué)劃分，體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作功能和案件類型之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，明確并非所有案件都適用人民陪審。案件類型不同，民眾參與審判的意義、制度設(shè)計(jì)及實(shí)踐運(yùn)作亦有所差異，制度功能只有與社會(huì)需求相銜接才能達(dá)到實(shí)際期望的效果。對(duì)事實(shí)清楚、公告送達(dá)、適用刑事速裁、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰、輕微刑事案件以及依法不公開審理案件，可以酌情不再由人民陪審員參與，避免陪審制度過度適用和資源透支。對(duì)社會(huì)影響較大、人民群眾廣泛關(guān)注以及涉及群體利益、社會(huì)公眾利益等重大案件，原則上適用人民陪審制審理。

在全面隨機(jī)抽選人民陪審員基礎(chǔ)上，根據(jù)案件特點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化人民陪審員抽選方式。在采取隨機(jī)抽選同時(shí)，適當(dāng)保留一定比例由村委會(huì)、居委會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等組織推薦或者個(gè)人申請(qǐng)產(chǎn)生，把參審意識(shí)強(qiáng)、熟悉社情民意、公道正派、德高望重的公民切實(shí)抽選出來，確保陪審案件審理質(zhì)量與訴訟效率。此外，在堅(jiān)持“大眾化”基礎(chǔ)上，根據(jù)職業(yè)經(jīng)歷、工作性質(zhì)、文化層次設(shè)立普通人民陪審員和專家人民陪審員，分別審理多發(fā)、常見案件和交通運(yùn)輸、醫(yī)療糾紛、金融、房地產(chǎn)、教育等對(duì)專業(yè)知識(shí)有一定要求案件。同時(shí)，基于法院自身轄區(qū)劃分、人口、交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和風(fēng)俗民情進(jìn)行“區(qū)域網(wǎng)格”管理，在不影響審案質(zhì)量和效果前提下，對(duì)鄰近區(qū)域陪審員優(yōu)先選擇，為其參審提供便利。

在人民陪審員庭前參審程序保障方面。第一，確保人民陪審員享有庭前閱卷權(quán)。開庭公告期間，由主審法官通知或參審人民陪審員要求進(jìn)行閱卷，法院安排專門時(shí)間和地點(diǎn)。除介紹案件基本情況外，重點(diǎn)就“爭點(diǎn)”以歸納、解析，必要時(shí)列出“事實(shí)問題清單”。第二，根據(jù)案件情況，必要時(shí)召開庭前會(huì)議。通過庭前證據(jù)交換強(qiáng)化證據(jù)展示，保障庭審對(duì)案件信息充分獲取，確保案件事實(shí)一次性完整呈現(xiàn)。期間，向陪審員發(fā)送起訴狀、答辯狀及案件涉及的法律條文、裁判規(guī)則等，以便引導(dǎo)其庭審中進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定。第三，強(qiáng)化“案件問題清單”制作。根據(jù)《實(shí)施辦法》第二十三條規(guī)定：“合議庭評(píng)議案件前，審判長應(yīng)當(dāng)歸納并介紹需要通過評(píng)議討論決定的案件事實(shí)問題，必要時(shí)可以以書面形式列出案件事實(shí)問題清單”。具體運(yùn)作中，主審法官應(yīng)在庭前證據(jù)交換基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)案件問題列表，對(duì)爭議事實(shí)分類、逐項(xiàng)列舉。對(duì)于涉及法律適用事項(xiàng)在列表上予以備注。對(duì)事實(shí)和法律問題混同區(qū)域，問題列表在列明要點(diǎn)時(shí)應(yīng)附相應(yīng)解釋、說明。表格在開庭前分發(fā)陪審員，便于庭審參照。同時(shí)，明確法官對(duì)問題列表“指示義務(wù)”，根據(jù)“爭議焦點(diǎn)”分主次、按先后順序進(jìn)行。鑒于我國三大訴訟法和相關(guān)證據(jù)規(guī)則缺乏可操作的規(guī)定，可借鑒法國參審制“問題列表制度”和美國法官對(duì)陪審團(tuán)“指示制度”的司法經(jīng)驗(yàn)加以構(gòu)建。

(二)庭審階段

“在日本，實(shí)行陪審制的合議庭原則上由3名法官和6名陪審員組成?！?20)何家弘.中國的陪審制度向何處去 [M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006.32.“在法國，重罪法院一審合議庭由9名參審員和3名職業(yè)法官組成，二審合議庭則由12名參審員和3名職業(yè)法官組成?！?21)施鵬鵬.陪審制研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2008.24.對(duì)此，可以借鑒日本與法國合議庭組成人數(shù)設(shè)置，在《試點(diǎn)方案》《實(shí)施辦法》基礎(chǔ)上，根據(jù)案件復(fù)雜程度和社會(huì)影響決定合議庭中參審人民陪審員人數(shù)。明確對(duì)簡單案件，特別是事實(shí)清楚、爭議不大的，一般由人民陪審員1人或2人與法官組成三人合議庭進(jìn)行審理，與法官有同等權(quán)利，對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定、法律適用獨(dú)立發(fā)表意見、行使表決權(quán)(22)實(shí)際上，對(duì)一些簡單案件，L區(qū)法院在實(shí)際操作中，已不再采用陪審員參審。而在2017年4月全國人大常委會(huì)決定延長人民陪審員制度改革試點(diǎn)期限一年之后，該省高級(jí)人民法院在下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的意見》中明確：在審理一般陪審案件時(shí)，可以由人民陪審員1人或2人與法官組成三人合議庭進(jìn)行審理，與法官有同等權(quán)利，對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定、法律適用獨(dú)立發(fā)表意見、行使表決權(quán)。。對(duì)社會(huì)影響較大、人民群眾廣泛關(guān)注以及涉及群體利益、社會(huì)公眾利益等重大案件，由3名法官與4名或6名人民陪審員組成7人或9人合議庭進(jìn)行審理。大合議庭審理案件時(shí)，人民陪審員不參與審理法律適用問題，只參與審理事實(shí)問題。同時(shí)，貫徹人民陪審員參審案件人數(shù)多于審案法官組建原則，使人民陪審員處于“多數(shù)派”，通過機(jī)制扭轉(zhuǎn)其心理上“陪襯角色”，使其在庭審中敢于發(fā)問，評(píng)議時(shí)敢于發(fā)言。同時(shí)，以參審人民陪審員庭前閱卷和法官主持庭前會(huì)議為基礎(chǔ)，切實(shí)貫徹《實(shí)施辦法》《試點(diǎn)方案》中明確規(guī)定的：“庭審過程中，經(jīng)審判長同意，人民陪審員有權(quán)參與案件共同調(diào)查、在庭審中直接發(fā)問、開展調(diào)解工作等?！睂彴阜ü俨荒芤詫I(yè)優(yōu)勢(shì)，甚或職權(quán)壓制人民陪審員庭審發(fā)問權(quán)、調(diào)查權(quán)、意見發(fā)表權(quán)。如出現(xiàn)上述現(xiàn)象，應(yīng)規(guī)定相關(guān)證據(jù)可重新進(jìn)行質(zhì)證、辯論的程序性法律后果乃至法庭紀(jì)律問責(zé)等實(shí)體性后果。但人民陪審員上述權(quán)力行使必須正當(dāng)、有序和規(guī)范，確保庭審的順利、高效運(yùn)行。

鑒于案件審理中“事實(shí)問題”與“法律問題”彼此牽連，難以界分清晰，現(xiàn)行“規(guī)范出發(fā)型”立法可資憑借的制度、程序、規(guī)則又不足，導(dǎo)致審理過程對(duì)這一區(qū)分的依賴弱化，且束縛較少。為實(shí)現(xiàn)其作為配置司法權(quán)依據(jù)的功能，應(yīng)選擇經(jīng)驗(yàn)主義進(jìn)路，即根據(jù)訴訟不同階段將案件事實(shí)劃分為“初始事實(shí)”“證據(jù)事實(shí)”“認(rèn)知事實(shí)”“裁判事實(shí)”，在案件審理中予以明確區(qū)別。鑒于規(guī)范意義事實(shí)基本被納入現(xiàn)行法律條文，在認(rèn)定范圍上仍應(yīng)沿承“要件事實(shí)”“間接事實(shí)”“輔助事實(shí)”分類。同時(shí)，精準(zhǔn)確立“法律問題”判斷標(biāo)準(zhǔn)，使其與“事實(shí)問題”可識(shí)別的區(qū)分，如將重復(fù)出現(xiàn)、影響范圍廣泛的判斷性問題、只有訓(xùn)練有素的法律人才能正確解答的問題、某事項(xiàng)交由事實(shí)裁判者處理將承擔(dān)結(jié)論與社會(huì)共識(shí)相違背的風(fēng)險(xiǎn)等明確納入“法律問題”范疇。對(duì)于庭審案件確實(shí)難以區(qū)分“事實(shí)問題”和“法律問題”的均作為“事實(shí)問題”由陪審員參加，最大程度發(fā)揮其司法功能。

對(duì)事實(shí)問題進(jìn)行認(rèn)定，應(yīng)遵循以下原則：第一，證據(jù)采信規(guī)則。即針對(duì)當(dāng)事人雙方圍繞爭議焦點(diǎn)舉證、質(zhì)證，確定案件“事實(shí)范圍”，陪審員依據(jù)訴訟法和相關(guān)司法解釋確立的證據(jù)規(guī)則加以判斷、認(rèn)定，并明確法官指引人民陪審員進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定的范圍、事項(xiàng)。第二，直接詢問規(guī)則。即在缺乏證據(jù)或者依據(jù)既有證據(jù)無法就事實(shí)作出認(rèn)定時(shí)，陪審員可以當(dāng)庭詢問，但問題應(yīng)當(dāng)與案件事實(shí)有關(guān)、不得損害當(dāng)事人、證人或鑒定人人格尊嚴(yán)、不得使用誘導(dǎo)性提問方式。同時(shí)，促進(jìn)人民陪審員當(dāng)庭對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定的形成。第三，日常生活法則。即在缺乏相關(guān)證據(jù)，且因當(dāng)事人保持緘默，以直接詢問無法查證某些案件事實(shí)時(shí)，基于社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和審判經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)日常生活經(jīng)驗(yàn)法則進(jìn)行推定。

(三)評(píng)議階段

庭審?fù)戤叄瑢徟虚L應(yīng)及時(shí)組織合議庭評(píng)議案件，及時(shí)評(píng)議有困難的，在將推遲評(píng)議理由記錄在卷后，最遲于開庭結(jié)束一定期間內(nèi)(如5日)內(nèi)完成。正式評(píng)議中，先由審判長總結(jié)訴辯意見、歸納爭議焦點(diǎn)，就與事實(shí)認(rèn)定關(guān)聯(lián)的證據(jù)問題、訴訟程序等事項(xiàng)作出解釋，提醒人民陪審員圍繞事實(shí)認(rèn)定發(fā)表意見。在大合議庭評(píng)議中，可采用陪審員、法官分組表決，于“隔斷”形成中消解兩者共同評(píng)議時(shí)陪審員心理依賴下對(duì)法官意見的“依附”，確保自主評(píng)議。陪審員組運(yùn)作中，由陪審員推舉主持人，按照“案件問題清單”圍繞事實(shí)進(jìn)行評(píng)議，評(píng)議中每名陪審員要說明認(rèn)定結(jié)果與依據(jù)的關(guān)系，以表決三分之二形成多數(shù)意見。對(duì)事實(shí)問題存在多個(gè)爭議的，采取分項(xiàng)評(píng)議、逐一表決。審法官組同樣采取類似評(píng)議、表決方式。形成意見后兩組進(jìn)行比較，如意見一致則認(rèn)定案件事實(shí)。如意見分歧則啟動(dòng)二次表決，梳理分歧，陪審員、法官先后闡釋，最終形成三分之二多數(shù)意見。在適用普通陪審合議庭時(shí)，首先由陪審員就事實(shí)認(rèn)定發(fā)表意見，之后由合議庭法官、審判長發(fā)言。存在意見分歧，按多數(shù)人意見對(duì)事實(shí)作出認(rèn)定，少數(shù)人意見記入筆錄。評(píng)議時(shí)，審判長應(yīng)對(duì)案件事實(shí)涉及的證據(jù)規(guī)則、證明力等問題和注意事項(xiàng)進(jìn)行說明，但不得妨礙人民陪審員獨(dú)立判斷。評(píng)議中，陪審員不再對(duì)法律適用進(jìn)行表決，但可以發(fā)表意見。合議庭法官與陪審員多數(shù)意見發(fā)生重大分歧，認(rèn)為多數(shù)意見對(duì)事實(shí)認(rèn)定有悖法律規(guī)定與原則，可能導(dǎo)致錯(cuò)誤裁判的，可提交專業(yè)法官會(huì)議討論，由其出具咨詢意見，期間參審陪審員列席并對(duì)意見予以說明。經(jīng)專業(yè)法官會(huì)議后，合議庭意見仍無法取得一致的，應(yīng)再次進(jìn)行評(píng)議，分歧依舊，報(bào)院長提交審判委員會(huì)討論，審判委員會(huì)作出的意見應(yīng)在裁判文書中寫明。最后，人民陪審員在審核裁判文書中事實(shí)認(rèn)定部分簽名，并在裁判文書上署名。裁判文書在合議庭組成表述部分注明人民陪審員僅參與案件事實(shí)認(rèn)定。

(四)配套制度的完善

一是加大人民陪審員培訓(xùn)力度。“要求對(duì)法律知之不多的人民陪審員，參與法律適用問題的審理、裁判，往往陪審員不會(huì)、不敢或者不愿發(fā)表意見，導(dǎo)致“陪而不審”“審而不議”的現(xiàn)象。”(23)中央司改辦負(fù)責(zé)人姜偉就司法體制改革答記者問[EB/OL].(2014-10-31)[2018-01-24].http://www.chinapeace.gov.cn/2014-10/31/content_11148386.htm.作為內(nèi)涵一定司法技術(shù)要求的制度設(shè)置，人民陪審的運(yùn)作要求人民陪審員必須具備行使裁判權(quán)的能力(24)截止2017年11月，L區(qū)法院人民陪審員中98%為大專、高中以下學(xué)歷，65%為農(nóng)民和普通居民，20%為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員。。鑒于專業(yè)知識(shí)與審理能力不足，盡管外觀形態(tài)、權(quán)力配置與法官平等，在制度運(yùn)作中人民陪審員卻極易形成“弱勢(shì)心態(tài)”和對(duì)法官的“心理依賴”，使其在庭審和評(píng)議中很難真正發(fā)揮作用。對(duì)此，應(yīng)將人民陪審員培訓(xùn)置于基礎(chǔ)性工作，通過建立健全人民陪審員培訓(xùn)體系，努力提高人民陪審員責(zé)任意識(shí)和司法能力。形式上可采脫產(chǎn)集中與在職自學(xué)相結(jié)合，階段上可分為崗前培訓(xùn)和任職期間業(yè)務(wù)培訓(xùn)，內(nèi)容上應(yīng)涵蓋履職必備的法律基礎(chǔ)知識(shí)、審判業(yè)務(wù)技能以庭審紀(jì)律、司法禮儀，方式上可以通過課堂教學(xué)、庭審觀摩、案例教學(xué)、經(jīng)驗(yàn)交流。

二是科學(xué)設(shè)置人民陪審員任期和更替比例。人民陪審員參審案件的優(yōu)勢(shì)在于其有著豐富社會(huì)閱歷，乃至相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技能，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、知識(shí)更新和社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)等新類型案件不斷出現(xiàn)，對(duì)人民陪審員參審案件提出更高要求。加之，法官員額制實(shí)施后，“案多人少”在一定時(shí)間內(nèi)將長期存在，難以緩解，人民法院對(duì)擴(kuò)大陪審員規(guī)模始終持積極態(tài)度。對(duì)此，應(yīng)縮短陪審員任期，加快陪審員更新速度，更新比例則由各級(jí)人民法院自行掌握。

三是完善人民陪審員參審案件考評(píng)機(jī)制。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的指標(biāo)考核在我國由來已久，且項(xiàng)目繁多，行政色彩濃厚。這一“指標(biāo)化”制度不僅常常形成“一刀切”的實(shí)際操作，更使基層法院不堪負(fù)重，疲于指標(biāo)“任務(wù)”的完成(25)2015年，以中央政法委、最高人民法院要求取消“案結(jié)事了率”“生效裁判服判息訴率”等不合理司法考核指標(biāo)為標(biāo)志，長期“行政化”指標(biāo)管理已開始改觀。。對(duì)此，在人民陪審員制度改革過程中，必須明確各級(jí)人民法院應(yīng)根據(jù)自身轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、受理案件類型和數(shù)量以及人民陪審員結(jié)構(gòu)等具體情況，確定人民陪審員參審案件相關(guān)指標(biāo)。上級(jí)人民法院不得片面下達(dá)“陪審率”，不得將一審普通程序案件陪審率納入績效考核范圍。

四是發(fā)揮案例指導(dǎo)制度作用。我國設(shè)立案例指導(dǎo)制度的目的在于保障裁判統(tǒng)一、規(guī)范法官裁量權(quán)、保障法律準(zhǔn)確適用以及指導(dǎo)下級(jí)法院審判工作，且被嚴(yán)格限定在法律適用范圍之內(nèi)，實(shí)施中形成了較為成熟的選擇和指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，獲得了良好法律效果。因此，針對(duì)人民陪審員參審職權(quán)，最高人民法院在“試點(diǎn)法院”經(jīng)驗(yàn)積累上，應(yīng)盡快研究和發(fā)布相關(guān)“事實(shí)審”與“法律審”區(qū)分機(jī)制指導(dǎo)性案例。一是明確“案件事實(shí)認(rèn)定類似案件”。即法院在審理案情、事實(shí)爭議焦點(diǎn)類似案件時(shí)可以參照指導(dǎo)性案例，對(duì)于案例中的事實(shí)“認(rèn)定要點(diǎn)”不得超越或者突破，以確保事實(shí)認(rèn)定的規(guī)律性、統(tǒng)一性與權(quán)威性；二是明確案件事實(shí)“認(rèn)定要點(diǎn)”的適用。即只要類似案件事實(shí)認(rèn)定符合指導(dǎo)性案例認(rèn)定要點(diǎn)和價(jià)值精神，并非必須在案件審理和裁判文書中引用，而一旦當(dāng)事人、代理律師在訴訟中明確要求法院參照某個(gè)指導(dǎo)性案例對(duì)事實(shí)加以認(rèn)定，合議庭必須回應(yīng)是否參照，并說明理由。通過此類案例指導(dǎo)，既可以對(duì)目前試點(diǎn)法院采用的“事實(shí)清單”“問題列表”等方式以權(quán)威、結(jié)論性評(píng)價(jià)。在發(fā)揮典型案例示范作用中提升人民陪審員進(jìn)行案件事實(shí)認(rèn)定的能力。又可以在司法層面統(tǒng)一“事實(shí)審”與“法律審”區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，一定程度解決“標(biāo)準(zhǔn)地方化”問題，并作為將來制定詳細(xì)和可操作性規(guī)則的基礎(chǔ)。