地方性專門法規(guī)與公共圖書館經(jīng)費保障
——基于合成控制法的分析

周娜

0 引言

2018年1月1日施行的《中華人民共和國公共圖書館法》第四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入本級政府預(yù)算，并及時、足額撥付。”該條款明確了提供經(jīng)費的責(zé)任主體，為各地公共圖書館經(jīng)費保障提供了法律支撐。但是，各地如何把圖書館經(jīng)費用到最需要的地方，就需要配套制定專門的管理辦法，確保專款專用。截至目前，我國僅有深圳(1997)、內(nèi)蒙古(2001)、湖北(2001)、北京(2002)、四川(2013)和廣州(2015)等6個地區(qū)出臺并實施了地方圖書館條例。2018年憲法修改，增加設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定，允許設(shè)區(qū)的市制定適宜本區(qū)域發(fā)展實際的地方性法規(guī)。為此，客觀評價地方性圖書館專門法規(guī)的實施效果，有助于其他地區(qū)更好地制定契合本地公共圖書館現(xiàn)實需求的法規(guī)。

1 政策背景及研究假說

圖書館屬于社會公共文化機構(gòu)，因此財政資金投入和捐贈成為其運轉(zhuǎn)經(jīng)費的最重要來源。在現(xiàn)階段的中國，政府投入是公共圖書館經(jīng)費的單一來源，然而單純靠政府提供圖書館建設(shè)運行經(jīng)費的模式具有局限性，尤其是在地區(qū)性圖書館專門法規(guī)缺位的條件下。從這個意義上講，影響公共圖書館法規(guī)或規(guī)章建設(shè)的關(guān)鍵性因素是當(dāng)?shù)卣块T對公共圖書館立法工作的重視程度，而非當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平。因為，圖書館經(jīng)費保障常具隨意性，政府財政撥款往往難以保證。

目前我國擁有1部全國性圖書館法規(guī)，即《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《圖書館法》)和6部地方性圖書館法規(guī)：《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例(試行)》(以下簡稱《深圳條例》)《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》(以下簡稱《內(nèi)蒙古條例》)《湖北省公共圖書館條例》(以下簡稱《湖北條例》)《北京市圖書館條例》(以下簡稱《北京條例》)《四川省公共圖書館條例》(以下簡稱《四川條例》)和《廣州市公共圖書館條例》(以下簡稱《廣州條例》)。其中有關(guān)經(jīng)費保障的內(nèi)容見表1。

表1 有關(guān)圖書館運行經(jīng)費保障內(nèi)容的對比

通過表1可以看出，所有法規(guī)都明確圖書館支出經(jīng)費要保障到位，“實行專款專用”“不得挪作他用”，反映出在地方圖書館發(fā)展過程中經(jīng)費保障是一個普遍性問題，需要使用法律法規(guī)手段加以明確。《圖書館法》還強調(diào)運用政策扶持手段，鼓勵社會資源參與公共圖書館建設(shè)，拓寬圖書館經(jīng)費來源。《廣州條例》則首次全面細化公共圖書館的經(jīng)費項目，為未來發(fā)展預(yù)留空間[1]。無論是第一個實施公共圖書館條例的深圳，還是2015年最新出臺公共圖書館條例的廣州，公共圖書館條例都在打造“圖書館之城”的道路上發(fā)揮著保障作用。據(jù)此，本文提出一個有待檢驗的假說：地方性專門法規(guī)的出臺，通過細化公共圖書館的經(jīng)費項目，可進一步明確當(dāng)?shù)卣l(fā)展圖書館的責(zé)任，從而保障地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費。囿于相關(guān)數(shù)據(jù)限制，下文以《四川條例》為自然實驗對象，采用Abadie等[2-3]提出的合成控制法來定量研究其對所轄地區(qū)公共圖書館經(jīng)費的具體影響。

2 研究方法、數(shù)據(jù)來源與變量選擇

2.1 研究方法

按照案例項目的評估邏輯，結(jié)合本研究內(nèi)容，通常比較直觀的研究方法有：(1)縱向比較法，即對比實施圖書館條例前后試點省份圖書館支出費用水平的變化；(2)橫向比較法，即對比實施公共圖書館條例之后，試點省份圖書館支出費用水平的變化和其他地區(qū)(省份)圖書館支出費用水平的變化。然后，比較兩種情形下二者的差距來反映圖書館條例對支出費用的影響。在人文社科領(lǐng)域，學(xué)者一般使用雙重差分的方法來進行政策評估。但該方法存在兩大缺陷：一是控制組的選取具有一定的主觀性和隨意性，難有較強的說服力；二是政策效應(yīng)的有效剝離問題。政策的影響是內(nèi)生的，其效應(yīng)難以準確界定，處理組和控制組之間存在系統(tǒng)性區(qū)別，如財政收入、市民素質(zhì)、資源稟賦。Abadie等針對以上缺陷，在改進雙重差分方法的基礎(chǔ)上，采用合成控制法來評估政策的執(zhí)行效果。合成控制法邏輯實質(zhì)是利用數(shù)據(jù)選取最優(yōu)的控制組，通過賦予多個控制組以不同權(quán)重(加總為1)擬合成一組虛擬控制對象，這樣會比主觀隨意選擇的控制組更具說服力。該估計方法的基本思路是：所有考察對象被某一特定發(fā)生的事件分成處理組(直接受該事件影響的)和控制組(不受該事件影響的)，合成控制法就是在同時期不受事件影響的控制組中尋找與處理組情況類似的對象，通過對不同類似對象賦予相應(yīng)的權(quán)重來擬合處理組的反事實結(jié)果，實際處理組與擬合控制組之間的差額就是事件影響的凈因果效應(yīng)。

為了量化分析地方性專門法規(guī)對公共圖書館經(jīng)費保障的影響，本文利用Abadie等[3]提出的合成控制法來合成構(gòu)造與處理組最為匹配且合理的控制組。四川公共圖書館于2013年10月1日施行《四川條例》，受制于實證研究數(shù)據(jù)的可得性，把《四川條例》看作是對試點省份公共圖書館實施的一項自然實驗，構(gòu)造反事實結(jié)果與真實四川公共圖書館的支出費用水平作比較，從定性和定量兩方面研究圖書館條例的出臺對四川公共圖書館支出費用的影響。本文利用全國其他省市擬合出一個沒有受公共圖書館條例直接影響的四川，通過比較真實的四川與擬合(合成)的四川二者公共圖書館不同的支出費用情況，得出地區(qū)公共圖書館條例的實施有助于圖書館支出經(jīng)費保障的結(jié)論，并利用兩種不同的“安慰劑”和類似于計量模型的顯著性，對實證結(jié)果進行穩(wěn)健性檢驗，結(jié)果肯定了如上結(jié)論。

合成控制法在社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。最早是Abadie和Gardeazabal[2]利用西班牙兩個未受恐怖襲擊的地區(qū)，組合構(gòu)造虛擬巴斯克地區(qū)的控制組，研究西班牙巴斯克地區(qū)恐怖襲擊對其經(jīng)濟產(chǎn)生的作用；Abadie等[3]使用美國其它州的組合來擬合一個沒有控?zé)煹募又?，對比評估美國加州控?zé)熈⒎ㄔ跍p少人均煙草消費的影響；Abadie等[4]認為東德、西德合并減緩了德國發(fā)展速度。近年，國內(nèi)開始有學(xué)者利用合成控制法來進行相關(guān)研究。比如，王賢彬和聶海峰[5]認為1997年重慶升為直轄市可以促進重慶經(jīng)濟增長；王賢彬和謝小平[6]認為佛山撤縣設(shè)區(qū)對佛山發(fā)展具有促進作用；劉甲炎等[7]認為房產(chǎn)稅對試點城市的房價上漲具有明顯的抑制作用。

2.2 數(shù)據(jù)來源及變量選擇

本文使用2009-2015年31個省市的平衡面板數(shù)據(jù)，探究地方性專門法規(guī)對公共圖書館經(jīng)費支出的長期影響。由于北京、內(nèi)蒙古、湖北、廣東、四川等地已出臺實施地方性圖書館條例，因此在31個省市中將其剔除，最后使用26個省市作為控制組的選擇對象。需要強調(diào)的是，本文所用變量數(shù)據(jù)主要來源于《中國圖書館年鑒》，該年鑒最新的數(shù)據(jù)截至2015年，而2009年之前的數(shù)據(jù)存在斷年的情況，為此最終選擇樣本期為2009-2015年。目前6個實施公共圖書館條例的地區(qū)中只有四川處于樣本期內(nèi)，即所取樣本期涵蓋條例出臺前后幾年。四川2013年開始實施圖書館條例，故將合成時間段設(shè)定為2013年之前(不包括2013年)，以滿足實驗組和控制組之間的預(yù)測變量匹配，進而比較四川和其它地區(qū)在2013年前后經(jīng)費支出情況。從條款數(shù)角度比較，《四川條例》共6章46條，僅次于《廣州條例》(6章58條)。在現(xiàn)有可獲取數(shù)據(jù)的條件下，《四川條例》可以較好地代表地區(qū)性公共圖書館條例的水平。

本文的被解釋變量為各省市公共圖書館的每年總支出?！傲咳霝槌觥币约肮鎲挝坏男再|(zhì)，使得該指標既可以衡量各省市圖書館每年實際的支出情況，又可以反映出各省市每年對公共圖書館的經(jīng)費支持情況。根據(jù)合成控制法，在構(gòu)建權(quán)重組合時要使真實四川與合成四川在《四川條例》生效之前兩者公共圖書館經(jīng)費支出的決定性因素應(yīng)盡可能一致?！稄V州條例》規(guī)定圖書館經(jīng)費支出要圍繞人員、文獻信息資源等具體項目展開，要與圖書館的服務(wù)范圍、服務(wù)人口、服務(wù)需求等相適應(yīng)。結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于地區(qū)公共圖書館綜合績效評測的研究成果[8-10]，選擇的預(yù)測變量包括總流通人次、圖書外借冊數(shù)、有效借書證數(shù)、從業(yè)人數(shù)、公共圖書館個數(shù)和總藏書量，數(shù)據(jù)來源于2010-2016年《中國圖書館年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》等。此外，為增強驗證處理組和控制組在圖書館條例實施前的擬合精確度，加入2009年以及2011年各省份公共圖書館每年總支出的對數(shù)作為預(yù)測變量。

3 圖書館條例對四川省公共圖書館經(jīng)費保障影響的實證分析

3.1 合成控制組的構(gòu)建

利用Stata14統(tǒng)計軟件，使用Abadie等開發(fā)的Synth程序包對模型進行運行，得出估計結(jié)果。將26個樣本地區(qū)作為控制組，通過賦予其中若干地區(qū)一個合理權(quán)重組合的方法來構(gòu)建合成四川(虛擬四川)，作為合成對照組。按照合成控制方法的原理，在確定相關(guān)控制組地區(qū)額權(quán)重指標時，應(yīng)當(dāng)滿足一個基本前提，即在《四川條例》實施(2013年)前合成四川的公共圖書館經(jīng)費支出的主要影響因素要盡可能與真實四川公共圖書館相一致，從而使真實四川和合成四川公共圖書館兩者之間均方誤差最小化。為此，最終得出一個由山西、江蘇、河北和貴州4個潛在控制樣本所構(gòu)成的合成四川，具體權(quán)重組合見表2。

表2 合成四川的權(quán)重組合

3.2 合成控制模型的實證分析

在表2的權(quán)重組合下，使用Synth程序包執(zhí)行模型的估計，表3給出2013年之前真實四川與合成四川的預(yù)測變量具體對比。從表3看出，合成四川在總流通人次、圖書外借冊數(shù)、有效借書證數(shù)、從業(yè)人數(shù)、公共圖書館個數(shù)和總藏書量等方面均與真實四川相關(guān)數(shù)據(jù)非常接近。如果采用這些影響因素的擬合值和真實值差距的絕對值與真實值之比表示差異度，所有預(yù)測變量的差異度值均在9%以下，表明真實四川和合成四川相似程度較高。2009年和2011年合成四川每年的公共圖書館經(jīng)費支出與真實四川也擬合得較好。從26個控制組的預(yù)測變量平均數(shù)據(jù)來看，其與真實四川相關(guān)數(shù)據(jù)相差較大，表明如果單純以數(shù)據(jù)均值作為衡量指標去比較分析法規(guī)政策效果，將會對有關(guān)結(jié)論的準確度產(chǎn)生較大偏誤性影響。

表3 預(yù)測變量數(shù)據(jù)對照

圖1是將時間擴展至2013年后的趨勢圖。由圖1可知，在2013年之前真實四川與合成四川公共圖書館經(jīng)費支出的軌跡大致重合，表明利用合成控制法可以較好地擬合2013年前四川公共圖書館經(jīng)費支出的變化路徑。2013年以后兩者差距逐漸拉大，真實四川公共圖書館經(jīng)費支出高于合成四川。具體而言，2013-2015年，真實四川與合成四川公共圖書館每年經(jīng)費支出的差距分別約為12836萬元、590萬元和12049萬元，這說明《四川條例》的實施在一定程度上增加了四川公共圖書館的支出經(jīng)費總額。為了更直接地觀察《四川條例》對四川公共圖書館經(jīng)費的影響，本研究計算了2013年前后真實四川與合成四川公共圖書館每年經(jīng)費支出的差距。圖2顯示，2009-2012年真實四川與合成四川公共圖書館每年經(jīng)費支出的差距在0上下波動，而2013年后兩者差距顯示出擴大的趨勢。具體而言，真實值分別高出24.37%、1.42%和20.09%，平均增長幅度約為15.29%，這一增長率相對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度而言已是一個較大數(shù)值。綜上所述，《四川條例》的實施在一定程度上提高了四川公共圖書館的支出經(jīng)費總額，且隨著時間的推移而進一步增強。由此可見，圖書館專門性法規(guī)有助于保障地區(qū)公共圖書館經(jīng)費的實際支出。

圖1 2009-2015年真實四川與合成四川公共圖書館的經(jīng)費支出

圖2 2009-2015年真實四川與合成四川公共圖書館經(jīng)費支出的差距

4 相關(guān)穩(wěn)健性檢驗

其實早在2013年之前，就存在四川公共圖書館經(jīng)費支出增加的情形，那么2013年之后四川公共圖書館經(jīng)費支出的增加是否僅僅是一種偶然現(xiàn)象？上述關(guān)于地方性圖書法規(guī)的促進作用對其它省份是否也成立？為此，采用Abadie和Gardeazabal[2]提出的安慰劑試驗(Placebo Test)方法來對分析結(jié)果進行穩(wěn)健性檢驗。

4.1 排列檢驗

Abadie等[4]提出的排列檢驗(Permutation Test)方法與統(tǒng)計中的秩檢驗(Rank Test)方法相似，目的在于驗證本文所得出的結(jié)論在統(tǒng)計上是否具有顯著性。該方法的基本思想是：隨機從參照樣本組中抽取一個研究對象，假設(shè)其也制定并實施了地區(qū)性公共圖書館專門法規(guī)，然后利用合成控制法構(gòu)造其相應(yīng)的合成值，最終得到與四川相同結(jié)果的可能性有多大。對27個省市逐一進行安慰劑檢驗(Placebo Test)，并將每個省市公共圖書館每年實際支出費用與合成支出費用的差距作為統(tǒng)計量進行檢驗。如果發(fā)現(xiàn)，四川公共圖書館的差距與控制組中其它城市的差距有顯著不同，這就意味著四川公共圖書館支出費用的增加不是一種偶然性現(xiàn)象，換言之，證明了《四川條例》的出臺對當(dāng)?shù)毓矆D書館費用保障作用是顯著的。

由于用各省市2013年之前的預(yù)測變量來合成其公共圖書館支出費用情況，進而估計其2013年后的支出費用變化，因此如果實證發(fā)現(xiàn)在2013年之前存在省份合成情況與真實情況誤差較大，則說明其合成對象不能被視作優(yōu)良的控制組。此時，如果仍用2013年后的預(yù)測誤差與四川的預(yù)測誤差進行比較，則所做的統(tǒng)計與推斷具有不可靠性，結(jié)論的穩(wěn)定性也無法保證。據(jù)此，在控制組中刪除平均預(yù)測誤差是四川兩倍以上的省市，其中包含上海、山西、海南和西藏。圖3給出了剔除后樣本組中23個省市(包括四川)公共圖書館支出費用預(yù)測誤差的分布，可以看到，相較而言，2013年前四川公共圖書館的預(yù)測誤差與其它省市的預(yù)測誤差沒有較大的差異，而2013年后四川公共圖書館和其它省市的差異趨勢顯現(xiàn)。四川公共圖書館的預(yù)測誤差為正值，說明受圖書館條例的影響，四川公共圖書館每年支出費用逐年上升，而且四川公共圖書館的預(yù)測誤差基本位于其它省市的上方，而其它省市并沒有顯著出現(xiàn)如四川這樣幅度的支出費用增加情況。因此，如果在這些控制組中隨機的抽取一個省市，要得到與四川相同的預(yù)測誤差，其概率為1/23，約為4.34%，說明地方性圖書館法規(guī)的出臺實施導(dǎo)致當(dāng)?shù)毓矆D書館經(jīng)費支出的改善在95.66%的置信度上是顯著的。

圖3 四川與其他22省市公共圖書館支出費用預(yù)測誤差分布

4.2 處理組特殊變換

Abadie和Gardeazabal[2]、Abadie等[3]提出類似于虛假實驗(Falsification Test)的安慰劑檢驗方法。其基本思路是：選擇一個沒有出臺實施圖書館條例的地區(qū)進行同樣的分析，如果發(fā)現(xiàn)該地區(qū)真實圖書館的支出費用和合成圖書館支出費用之間有很大的差距，并且和四川的情況基本一樣，就表明在合成控制法下并不存在一個具有說服力的證據(jù)來驗證地區(qū)圖書館條例對四川省的影響。以兩個省作為特殊變換對象：一個為合成四川中權(quán)重占比最大的省份——江蘇省(59.2%)，最大權(quán)重即表明在所有的省市中，江蘇與四川最為相似；另外一個是沒有權(quán)重的省份——福建省，沒有權(quán)重則意味福建在各種影響因素上都與四川存在較大差異。據(jù)此，通過構(gòu)建江蘇和福建兩個極端情況下的處置組，對比檢驗圖書館條例實施前后真實圖書館支出費用和合成圖書館支出費用的情況。圖4反映了對福建進行的安慰劑檢驗結(jié)果，圖5則顯示江蘇的檢驗結(jié)果。從中看到，對福建和江蘇在假定2013年出臺實施圖書館條例的前后，真實公共圖書館經(jīng)費支出始終沿著合成公共圖書館經(jīng)費支出的走勢，即使有所變動也是圍繞著合成公共圖書館經(jīng)費支出上下微弱起伏。與圖1相比，這種變動的幅度相對較小，尤其是沒有權(quán)重的福建省在2013年之后幾乎是零變化。這說明合成控制法可較好地對圖書館條例實施前后的經(jīng)費支出變化進行擬合。結(jié)果顯示，兩個省份在擬合圖書館條例實施前后并沒有發(fā)生突變，因此在一定程度上證明圖書館條例的出臺影響了四川公共圖書館的經(jīng)費支出，而不是其他共同的偶然性因素。

圖4 2009-2015年真實福建與合成福建公共圖書館的經(jīng)費支出

圖5 2009-2015年真實江蘇與合成江蘇公共圖書館的經(jīng)費支出

5 結(jié)論與啟示

圍繞圖書館經(jīng)費問題而展開的學(xué)術(shù)探討一直是圖書館學(xué)研究熱點[11]，但學(xué)術(shù)界傾向于關(guān)注圖書館經(jīng)費的來源、保障形式、存在問題等定性問題，較少關(guān)注圖書館專門性法律法規(guī)對圖書館經(jīng)費保障的影響及其定量評估。這與法治中國下公共圖書館的健康發(fā)展?fàn)顩r是不相適應(yīng)的。

在政策法規(guī)的案例研究中，如何選取處理組和如何統(tǒng)計推斷關(guān)系到是否可以有效剝離非政策效應(yīng)，從而較準確地評估政策影響問題。本文利用《四川條例》這一案例首次分析了地區(qū)公共圖書館條例對圖書館支出經(jīng)費的影響。通過挖掘數(shù)據(jù)信息，采用合成控制法賦予處理組適當(dāng)?shù)臋?quán)重組合，得到一個政策法規(guī)發(fā)生前擬合最優(yōu)的處理組，然后對合成控制法構(gòu)造出的“反事實”現(xiàn)象與真實四川公共圖書館支出費用進行比較。研究表明，《四川條例》的出臺實施對所在省市公共圖書館支出費用的提升有顯著促進作用，平均經(jīng)費支出高出潛在水平約15.29%。更為重要的是，通過一系列安慰劑的檢驗，發(fā)現(xiàn)地方性圖書館專門法規(guī)對經(jīng)費保障的支持作用并不是一個偶然性現(xiàn)象，換言之，各地可以在《圖書館法》的總體法律框架下，利用2018年憲法修改所賦予的權(quán)利，盡快出臺適宜地方具體發(fā)展的圖書館條例或?qū)嵤┘殑t。比如，隨著經(jīng)濟的發(fā)展而靈活動態(tài)調(diào)整運行經(jīng)費比例，對公共圖書館經(jīng)費數(shù)量的規(guī)定應(yīng)體現(xiàn)指標化、數(shù)量化和具體化等特征，切實保障地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費，促進公共圖書館整體水平的健康躍升。