《森林法》修訂：進一步夯實守護綠水青山的法律基礎(chǔ)

文｜張一諾 劉盈含 曹紅敏

6月25日，《中華人民共和國森林法（修訂草案）》提請第十三屆全國人大常委會第十一次會議初次審議，引起社會高度關(guān)注。

現(xiàn)行《森林法》自1998年修正以來，其在保護和合理利用森林資源、加快國土綠化、促進林業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。當前，林業(yè)建設(shè)面臨的新形勢、新任務(wù)和功能定位已較過去發(fā)生較大變化，迫切需要對現(xiàn)行《森林法》作出相應(yīng)修改完善，為林業(yè)改革發(fā)展提供立法指引和法治保障，為守護綠水青山以及人民的生態(tài)福祉進一步夯實法律基礎(chǔ)。近日，記者就有關(guān)問題對北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任楊朝霞進行了專訪。

從管理到治理或是一大轉(zhuǎn)變

從1998年到2019年，20多年來，中國林業(yè)發(fā)生顯著變化：從以采伐木材為主到以生態(tài)建設(shè)為主，從集體林權(quán)制度和國有林場改革不斷推進到愈加重視林農(nóng)權(quán)益保護……“最重要的一點是提出生態(tài)文明建設(shè)的理念。從環(huán)境保護觀到可持續(xù)發(fā)展觀，再到生態(tài)文明觀，堪稱偉大的歷時性進步。這些新理論和新觀念，必須要體現(xiàn)在《森林法》的修改過程中，要轉(zhuǎn)化為具體的制度?！睏畛颊f，此次《森林法》修改，要將習(xí)近平生態(tài)文明思想、生態(tài)文明發(fā)展觀作為它的指導(dǎo)思想，特別是要貫徹“綠水青山就是金山銀山”的“生態(tài)資本化”理念。楊朝霞闡釋說，要處理好生產(chǎn)（林業(yè)）、生活（林農(nóng)）、生態(tài)（林子）三者之間的關(guān)系。一是實現(xiàn)生產(chǎn)（林業(yè)）發(fā)展。要實現(xiàn)林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和生態(tài)化，要有序推進規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和林區(qū)發(fā)展。二是實現(xiàn)生活（林農(nóng)）美滿。要讓林農(nóng)和公眾得到林業(yè)發(fā)展的實惠，林權(quán)和森林環(huán)境權(quán)得到保障，生態(tài)扶貧和生態(tài)補償要有序展開，還要讓林農(nóng)有幸福感和獲得感。三是實現(xiàn)生態(tài)（森林）良好。要提高森林覆蓋率，改善森林質(zhì)量，確保森林資源的可持續(xù)利用，維護森林生態(tài)平衡和森林生物多樣性等。

楊朝霞認為，《森林法》的修改應(yīng)堅持七項原則。一是協(xié)調(diào)發(fā)展原則。既要發(fā)展好林產(chǎn)業(yè)，又要保護好森林生態(tài)系統(tǒng)。二是保護優(yōu)先原則即生態(tài)優(yōu)先原則。生態(tài)區(qū)位特別重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的森林要劃定為公益林，實施嚴格保護，在做好保護的前提下合理利用。三是保育結(jié)合原則。既要把存量的林子保護好，同時也要做好增量，提高森林覆蓋率，增加森林生態(tài)服務(wù)功能等。四是合理利用原則。森林既是可再生的自然資源，也是典型的生態(tài)要素，要積極利用，但必須做到合理利用。五是分類管理原則?！按舜涡薷膶⑸址譃楣媪趾蜕唐妨?，進行分類經(jīng)營，分類管理。類型化是非常重要的一個方法和思路，分類管理、分類施策是一項重要的原則?！?六是公平公正原則。要協(xié)調(diào)好有利益沖突的主體之間的關(guān)系，保護好林農(nóng)權(quán)益，做到公平公正。七是公眾參與原則。森林資源的可持續(xù)利用和生態(tài)安全保障，需要政府主導(dǎo)。在政府主導(dǎo)的同時也要發(fā)揮公眾作用，讓群眾參與到森林保護、合理利用工作中去，對政府是否執(zhí)法履職、程序是否合法，對企業(yè)是否履行義務(wù)等進行監(jiān)督?！皬牧謽I(yè)管理變?yōu)榱謽I(yè)治理，可以說是《森林法》修訂的一大轉(zhuǎn)變?！?/p>

四大亮點引人關(guān)注

此次《森林法》修改可謂亮點頗多，其中的森林權(quán)屬制度、森林采伐制度、分類經(jīng)營和分類管理制度、公益訴訟制度等的增加或明確，或是其中最重要的四大亮點。

根據(jù)森林生態(tài)建設(shè)和林權(quán)制度改革的實踐經(jīng)驗，《森林法》（草案）增加“森林權(quán)屬”一章。楊朝霞說，一是細化和強調(diào)了森林資源國家所有權(quán)制度。通過明確國務(wù)院代表國家行使國有森林資源所有權(quán)，國務(wù)院可授權(quán)有關(guān)部門行使或者由有關(guān)部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府代理行使所有者職責(zé)。這就規(guī)定了森林資源國家所有權(quán)的行使主體，有利于保護國有森林資源。譬如，如果出現(xiàn)損害森林資源的行為，可分級行使，提起公益訴訟。二是明確集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的林地依法實行承包經(jīng)營，承包方可自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)。三是明確國家鼓勵、支持和引導(dǎo)多種所有制的林業(yè)經(jīng)營主體在依法取得的國有或者集體林地上發(fā)展多種形式的林業(yè)產(chǎn)業(yè)等。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是最重要的一項制度，有助于進一步解放和激活生產(chǎn)力，促進林業(yè)又好又快的發(fā)展。

根據(jù)森林生態(tài)區(qū)位和主導(dǎo)功能的不同，實踐中將森林分為公益林和商品林，采取差異化的政策管理措施。此次修法將這一成熟可行的實踐經(jīng)驗上升為法律制度。

楊朝霞說，公益林實行嚴格保護，只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，公益林其實也是可以經(jīng)營的。草案規(guī)定，可以合理利用林地資源和森林景觀資源，發(fā)展非木質(zhì)資源利用的產(chǎn)業(yè)（如森林旅游），但應(yīng)符合生態(tài)區(qū)位保護要求，不得破壞公益林生態(tài)功能。針對公益林的生態(tài)功能屬性，草案規(guī)定，國家建立森林生態(tài)效益補償制度。未劃定為公益林的森林屬于商品林，主要發(fā)揮經(jīng)濟效益。同時，商品林也要兼顧生態(tài)效益，草案規(guī)定，采伐商品林應(yīng)當依法辦理采伐許可證。

采伐制度也實現(xiàn)了非常大的轉(zhuǎn)變：下放采伐限額審批權(quán)——采伐限額由省級人民政府批準，報國務(wù)院備案后實施。這對各個省份因地制宜發(fā)展林產(chǎn)業(yè)十分有利。同時還縮小了采伐許可證的適用范圍——草案將采伐許可證核發(fā)范圍縮小到林地上的林木采伐。楊朝霞還提醒說：“自然保護區(qū)外的竹林是不需要采伐許可的?！?/p>

為強化森林經(jīng)營方案的地位和作用，草案規(guī)定，國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)編制森林經(jīng)營方案等。草案還新增“監(jiān)督檢查”一章，強化了森林資源保護的監(jiān)督檢查措施，特別是規(guī)定了森林公益訴訟的內(nèi)容。

12個方面或?qū)⑦M一步完善

“《森林法》（草案）》一審稿還有可以進一步修改和完善的空間，我總結(jié)為12個方面?！睏畛颊f。

第一個方面，建議將基本原則規(guī)定為“協(xié)調(diào)發(fā)展原則、保護優(yōu)先原則、保育結(jié)合原則、合理利用原則、公平公正原則、分類管理原則、因地制宜原則和公眾參與原則”。

第二個方面，建議增設(shè)“森林環(huán)境權(quán)”——公眾進入森林游憩、觀賞的權(quán)利?！吧直Ｗo知情權(quán)”——政府要進行信息公開?！吧直Ｗo參與權(quán)”——政府決策，社會組織、林農(nóng)等公眾均可參與?！吧直Ｗo救濟權(quán)”——當林農(nóng)權(quán)益及森林環(huán)境權(quán)益受損時，有起訴的權(quán)利。

第三個方面，建議健全和完善國家森林資源所有權(quán)制度。“有關(guān)部門”到底是誰？應(yīng)進一步明確。譬如，可以明確規(guī)定：“國務(wù)院可以授權(quán)有關(guān)縣級以上地方人民政府及其林業(yè)主管部門代為行使國有森林資源所有權(quán)”。

第四個方面，在國有產(chǎn)權(quán)制度當中要強調(diào)“有償使用”。國家所有的森林、林地、林木，可以依照有償使用原則，確定給多種所有制形式的林業(yè)經(jīng)營主體使用。這將有效防止權(quán)力的濫用和國有資產(chǎn)的流失。

第五個方面，進一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)。建議在第十四條增加“國家要采取抵押擔(dān)保等措施，加強林權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防范。”

第六個方面，對于林業(yè)經(jīng)營，建議加上“統(tǒng)分結(jié)合、分類經(jīng)營”的原則。宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，不宜“一刀切”。

第七個方面，建議進一步細化生態(tài)補償條款，原則性規(guī)定適用租賃、贖買、置換的條件和順位，提高可操作性。

第八個方面，建議在第三十條第二款中增加“國家綜合性消防救援隊伍，應(yīng)當按照科學(xué)防火原則，履行國家賦予的、森林火災(zāi)預(yù)防和撲救職責(zé)，提高森林防火的安全性和有效性。”要防止不必要的損失，尤其是人員的重大傷亡。

第九個方面，建議在第四十七條“鼓勵發(fā)展速生豐產(chǎn)林”中增加約束條件“在因地制宜和保障生態(tài)安全的前提下”。此外，運輸證廢除后，為加強對林木采伐的監(jiān)督檢查，建議規(guī)定采伐林木來源標識制度，否則沒有抓手。

第十個方面，第六十二條的監(jiān)督檢查中，建議增加“設(shè)立林業(yè)執(zhí)法綜合機構(gòu)和隊伍?！比绱?，依照本法規(guī)定，林業(yè)主管部門可設(shè)立綜合林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)和隊伍，對森林資源保護、修復(fù)進行監(jiān)督管理。沒有林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)或執(zhí)法機構(gòu)沒有身份，執(zhí)法查處將難以開展。

第十一個方面，建議將第六十四條相關(guān)內(nèi)容修改為“對破壞森林資源及其生態(tài)環(huán)境，損害國家利益或者社會公共利益的行政行為和民事行為，有關(guān)機關(guān)和組織可以提起訴訟?！比绱?，或很好地把國有森林資源受損的救濟和國有、集體所有森林生態(tài)環(huán)境受損的救濟兩相結(jié)合地解決了。

第十二個方面，第七十二條中應(yīng)增加處罰內(nèi)容“盜伐、濫伐的林木，以及變賣盜伐、濫伐的林木所得收益，應(yīng)當沒收?！边@將有助于更有力地打擊盜伐濫伐林木的不法分子。