淺談?wù)畷?huì)計(jì)改革的認(rèn)識(shí)

■歐陽爵清/江西省林業(yè)局機(jī)關(guān)后勤服務(wù)中心

一、政府會(huì)計(jì)改革的背景和意義

我國為什么要政府會(huì)計(jì)改革，是由當(dāng)面面臨的形勢決定的：十八屆三中全會(huì)深化財(cái)稅體制改革部分的提出和改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制度，，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)，赤子規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，清理規(guī)范重點(diǎn)支出同時(shí)財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，由此奠定了我國預(yù)算法中以立法的形式明確各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性，報(bào)本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。十九大報(bào)告提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰，財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?？傊?，財(cái)政制度體現(xiàn)在政府和市場，中央和地方關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)，政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面，是國家治理體系的重要組成部分。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度是更好發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用的客觀需要，有利于加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

應(yīng)該看到，政府會(huì)計(jì)改革不是我國的創(chuàng)新。20 世紀(jì) 80 年代以來，全球主要的發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家就已開始逐步推行了以權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告改革等為核心的政府會(huì)計(jì)改革。針對政府會(huì)計(jì)改革的意義可以從兩個(gè)層面來進(jìn)行解釋。一方面，從會(huì)計(jì)信息的角度，政府會(huì)計(jì)改革可以提高政府財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息的透明度和真實(shí)性，準(zhǔn)確反映政府的受托責(zé)任，滿足社會(huì)公眾對于真實(shí)、完整、公開信息的需求。另一方面，從政府治理的視角來看，政府會(huì)計(jì)改革可以進(jìn)一步通過公開的信息約束政府權(quán)力，提高資產(chǎn)管理水平、財(cái)政資金管理效率、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、評價(jià)政府績效，推進(jìn)整個(gè)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，提升政府治理水平。

二、政府會(huì)計(jì)改革考慮到哪些問題

一是基本準(zhǔn)則是否應(yīng)當(dāng)解決雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告？在基本準(zhǔn)則中如何體現(xiàn)？基本準(zhǔn)則第三條規(guī)定政府會(huì)計(jì)由預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)構(gòu)成，預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制；二是基本準(zhǔn)則是否還應(yīng)當(dāng)提及政府會(huì)計(jì)制度？基本準(zhǔn)則第四條政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則及其應(yīng)用指南、政府會(huì)計(jì)制度等，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部遵循本準(zhǔn)則制定，從而確立了政府會(huì)計(jì)制度的地位。三是，如何處理好會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與會(huì)計(jì)制度的關(guān)系？基本準(zhǔn)則統(tǒng)馭地位，具體準(zhǔn)則-具體業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的確認(rèn)計(jì)量報(bào)告原則，會(huì)計(jì)制度是記錄報(bào)告具體操作指南。

三、新的政府會(huì)計(jì)制度的創(chuàng)新

一是重構(gòu)政府會(huì)計(jì)核算體系：準(zhǔn)則與制度并行，目標(biāo)一致，滿足現(xiàn)階段核算和報(bào)告要求，實(shí)用性為先，適應(yīng)現(xiàn)行管理體制，二是通過制度實(shí)現(xiàn)目標(biāo)：雙功能，雙基礎(chǔ)，雙報(bào)告，強(qiáng)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，完善預(yù)算會(huì)計(jì)功能，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)適度分享又相互銜接的目標(biāo)，三是統(tǒng)一了行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度：提升了信息可比性，保留通用業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，增設(shè)改革需要科目，擴(kuò)大了政府資產(chǎn)負(fù)債核算范圍，凈資產(chǎn)重新分類：累計(jì)盈余，專用基金、權(quán)益法調(diào)整、本期盈余分配、無償調(diào)撥凈資產(chǎn)等；改進(jìn)預(yù)算會(huì)計(jì)功能：依法納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支均納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算范圍，增設(shè)債務(wù)預(yù)算收入，債務(wù)還本支出、投資支出等，完善了報(bào)表體系和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了制度的可操作性；四是構(gòu)建了財(cái)務(wù)報(bào)告體系：政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告由三部分組成：單位財(cái)務(wù)報(bào)告（個(gè)別和合并由單位編制）、部門財(cái)務(wù)報(bào)告（合并、部門編制）、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告構(gòu)成（財(cái)政編制）。

四、政府會(huì)計(jì)改革離不開內(nèi)部控制的建設(shè)

作為一種制度安排，內(nèi)部控制與政府會(huì)計(jì)制度一樣具有契約屬性，具有節(jié)約交易成本、補(bǔ)正不完全契約的優(yōu)點(diǎn)。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制使得行政事業(yè)單位按照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與制度編制的財(cái)務(wù)報(bào)告具有很強(qiáng)的可靠性，保證了其所披露會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和完整性。內(nèi)部控制是生成高質(zhì)量會(huì)計(jì)信息的基礎(chǔ)，政府會(huì)計(jì)改革離不開內(nèi)部控制建設(shè)。筆者認(rèn)為2017年、2012年發(fā)布的新的政府會(huì)計(jì)制度和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是政府會(huì)計(jì)改革的兩架馬車，兩者相互統(tǒng)一，相互促進(jìn)。新的政府會(huì)計(jì)制度會(huì)成為推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容。一方面，政府會(huì)計(jì)改革可以促進(jìn)對政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)信息的分析，指引行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系完善的方向。另一方面，如果沒有政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與制度的內(nèi)容支撐，內(nèi)部控制評價(jià)尤其是與政府財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)的內(nèi)部控制評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)缺失。反過來，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)也是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度有效實(shí)施的重要保證。合理保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)性、財(cái)務(wù)報(bào)告可靠性是內(nèi)部控制建設(shè)和運(yùn)行所要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)之一。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)有利于通過制度、流程、崗位職責(zé)的完善，保障內(nèi)部財(cái)務(wù)、經(jīng)營信息質(zhì)量和資產(chǎn)的安全、完整性,進(jìn)而加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息生成的事前和事中的過程控制，以保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。

政府會(huì)計(jì)改革的順利完成是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要諸多前提條件。需要得到單位領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，需要財(cái)務(wù)人員以財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型的心態(tài)迎接這次改革。一旦政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與制度體系得到規(guī)范和統(tǒng)一，就意味著以前存在于不同行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算規(guī)則得到統(tǒng)一，信息化會(huì)隨之替代財(cái)務(wù)人員的簡單、重復(fù)性、占用大量勞動(dòng)力的核算活動(dòng)。這時(shí)，財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型勢在必行，其核心方向就是以內(nèi)部會(huì)計(jì)控制為特征的改革，需要財(cái)務(wù)人員從核算走向監(jiān)督，這種監(jiān)督在很大程度上就是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制建設(shè)的內(nèi)容。這種準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息會(huì)強(qiáng)化各級政府部門行使職權(quán)和構(gòu)建科學(xué)的決策施政制度的能力，組織、紀(jì)檢、檢察院等黨政監(jiān)察機(jī)構(gòu)被賦予的權(quán)能可能進(jìn)一步增強(qiáng)，從而約束各級政府的行為，推動(dòng)各級政府內(nèi)部組織變革，強(qiáng)化組織內(nèi)部部門之間的合作關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)政府合理化利用預(yù)算內(nèi)外收入資源， 減少過度開支。