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    完善工作機(jī)制 堅(jiān)持有效監(jiān)督

    2019-11-14 14:10:26花志榮
    人大研究 2019年10期
    關(guān)鍵詞:人民代表大會選題辦理

    花志榮

    監(jiān)督工作是地方人大尤其是縣級人大最主要、最經(jīng)常性的工作。習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想體系中,“堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”,是其重要內(nèi)容之一。習(xí)近平總書記指出,人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求,就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督,人大要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來,正確監(jiān)督、有效監(jiān)督。從以上論述可以看出,正確監(jiān)督、有效監(jiān)督當(dāng)屬地方人大開展監(jiān)督工作的“指南針”和“必修課”。

    正確監(jiān)督是開展監(jiān)督工作的前提和基礎(chǔ),而有效監(jiān)督則是監(jiān)督工作的目標(biāo)和指向。結(jié)合地方人大工作實(shí)踐,筆者認(rèn)為,由于地方人大普遍講政治、重程序、講規(guī)范,無論是理念上還是實(shí)務(wù)上,“正確監(jiān)督”總體堅(jiān)持較好。而對標(biāo)“有效監(jiān)督”,無論是與人民代表大會制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在要求,還是與新時代人民群眾的新期盼相比,都有一定的差距?;诖?,我們應(yīng)從提升政治站位、完善和創(chuàng)新工作機(jī)制入手,重點(diǎn)做實(shí)“有效監(jiān)督”這篇文章,使地方人大監(jiān)督工作更有權(quán)威、更具力度。

    一、新時代“堅(jiān)持有效監(jiān)督”的重要性和必然性

    黨的十九大報告明確了新時代人大“兩個機(jī)關(guān)”的職能定位,7月中旬習(xí)近平總書記對地方人大及其常委會工作又作了重要指示?!皥?jiān)持正確監(jiān)督”,增強(qiáng)人大工作的整體實(shí)效,是地方人大常委會把握職能定位、全面提升新時代人大工作水平的應(yīng)有之義。

    首先,“堅(jiān)持有效監(jiān)督”事關(guān)人民代表大會制度功效的發(fā)揮。習(xí)近平總書記指出,人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分,也是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。這一重要論斷明確提出了人民代表大會制度的時代新定位新使命,把人民代表大會制度同改革創(chuàng)新、國家治理、發(fā)展目標(biāo)緊密聯(lián)系起來,突出了人民代表大會制度在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要功效。如果在人大監(jiān)督工作實(shí)踐中,監(jiān)督利器鈍化、軟化、弱化,監(jiān)督工作走過場、和稀泥,則勢必影響構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,削弱國家的治理能力,從而影響人民代表大會制度功效的有效發(fā)揮。

    其次,“堅(jiān)持有效監(jiān)督”事關(guān)人民群眾對美好生活向往的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入新時代,我國社會主要矛盾發(fā)生變化。人民群眾的需要呈現(xiàn)多樣化多層次多方面的特點(diǎn),不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長。對此,作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),如果履職行權(quán)較少為群眾發(fā)聲,或即使發(fā)聲,由于監(jiān)督不力等原因難以真正推動問題實(shí)質(zhì)性解決、切實(shí)維護(hù)民利,不僅不利于社會主要矛盾的緩解,也會影響地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在群眾中的權(quán)威。

    此外,“堅(jiān)持有效監(jiān)督”也是地方人大機(jī)關(guān)反對形式主義、官僚主義的必然要求。從中央八項(xiàng)規(guī)定到反對“四風(fēng) ”,再到時下開展的“不忘初心、牢記使命”主題教育,反對形式主義、官僚主義都是關(guān)鍵詞。在監(jiān)督工作中,調(diào)研視察搞層層陪同、事先“彩排”,走指定路線,轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)看看,認(rèn)認(rèn)真真走過場,審議發(fā)言憑感覺或避重就輕,大講成績、不談問題等等,都是形式主義、官僚主義的表現(xiàn)。如此,不僅浪費(fèi)了行政資源,增加了行政成本,也損害了人大機(jī)關(guān)的形象。而“堅(jiān)持有效監(jiān)督”則要求以問題和結(jié)果為導(dǎo)向,杜絕一切形式主義和官僚主義的東西。

    二、“堅(jiān)持有效監(jiān)督”存在的不足和短板

    雖然,長期以來“堅(jiān)持有效監(jiān)督”一直是地方人大常委會開展監(jiān)督工作孜孜以求的價值目標(biāo),但誠如栗戰(zhàn)書委員長所言,監(jiān)督工作中的“粗、寬、松、軟”等問題依然存在。

    如在選擇監(jiān)督議題環(huán)節(jié),一些議題失之于“大”“空”“冷”,部門關(guān)注而群眾不關(guān)注,對社會和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題較少涉及。有的議題設(shè)置時機(jī)把握不準(zhǔn),缺乏針對性和前瞻性。還有的搞平衡照顧,一屆下來相關(guān)工委的對口部門都安排議題,重點(diǎn)不突出,問題導(dǎo)向不鮮明。在調(diào)研環(huán)節(jié),由于慣性使然或工作作風(fēng)不實(shí),議題調(diào)研的方式方法簡單,使得調(diào)研流于表面。調(diào)查結(jié)束后,調(diào)研小組成員共同研究、共同探討、群策群力的少,導(dǎo)致反映調(diào)研成果的調(diào)研報告的質(zhì)量不盡如人意。

    而在常委會審議環(huán)節(jié),一些常委會組成人員缺乏敢于監(jiān)督的勇氣和善于監(jiān)督的方法,難以提出有真知灼見的意見和建議。在審議時講團(tuán)結(jié)、講成績、講和氣,絕口不提問題、困難和不足,或避重就輕,肯定成績不惜口舌,提出建議則蜻蜓點(diǎn)水。還有的由于會前不調(diào)研,審議時或無話可說,或僅憑個人感覺說一兩句無關(guān)痛癢的話。如此,整個會議的審議質(zhì)量打了折扣。

    以上如果說是監(jiān)督的主體人大常委會內(nèi)部的不足影響了監(jiān)督的實(shí)效,那么再從監(jiān)督的對象 “一府兩院”及其部門分析,其在思想上對人大監(jiān)督工作的重視程度不夠或根本不重視,也是制約監(jiān)督實(shí)效提升的關(guān)鍵。如有的報告機(jī)關(guān)要向人大常委會作專項(xiàng)工作報告時,工作積極,主動配合人大常委會開展調(diào)查或視察,可報告結(jié)束后,便以為大功告成,將常委會審議意見束之高閣,不聞不問。還有的存在認(rèn)識上的誤區(qū),將常委會審議意見與一般會議的會議紀(jì)要、簡報等同等看待,認(rèn)為只是一般的通報情況和社情民意而已,最多用作改進(jìn)工作的參考,認(rèn)為落實(shí)不落實(shí)、執(zhí)行不執(zhí)行一個樣。還有的流于表面應(yīng)付,往往注重口頭匯報甚至玩文字游戲,根本不對照審議意見逐條改進(jìn)工作中的薄弱環(huán)節(jié)。

    三、“堅(jiān)持有效監(jiān)督”新路徑探析

    作為監(jiān)督工作的主體,常委會全體組成人員應(yīng)牢固樹立忠于法律、為民履職的擔(dān)當(dāng)意識,堅(jiān)決摒棄一團(tuán)和氣和無所作為的思想,從推動新時代人大制度和人大工作完善發(fā)展、加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度,充分認(rèn)識“堅(jiān)持有效監(jiān)督”的重要性和緊迫性。

    就具體工作層面而言,“堅(jiān)持有效監(jiān)督”涉及開展監(jiān)督工作時的立項(xiàng)選題、調(diào)研、審議發(fā)言、審議意見辦理等環(huán)節(jié)。針對相關(guān)環(huán)節(jié),要補(bǔ)短板、夯基礎(chǔ)、強(qiáng)機(jī)制,才能真正使監(jiān)督更具實(shí)效。

    (一)處理好三個關(guān)系,精選監(jiān)督議題。在立項(xiàng)選題環(huán)節(jié),除對照監(jiān)督法規(guī)定的6個途徑外,要堅(jiān)持辯證和系統(tǒng)思維,處理好三個關(guān)系。一是點(diǎn)與面的關(guān)系。在每一屆初,就應(yīng)考慮好選題的整體布局問題,不光考慮好當(dāng)年的選題,也要謀劃好一屆甚至更長時期的選題。就像近年來人大常委會審議國有資產(chǎn)報告的議題安排一樣,每年審議哪方面的專項(xiàng)報告和綜合報告,都有明確的計(jì)劃。如此,有利于持續(xù)地開展監(jiān)督,點(diǎn)面結(jié)合形成長效機(jī)制。二是難與易的關(guān)系。人大監(jiān)督對“一府兩院”正常、一般性的工作無需過多涉及,對社會和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題要重點(diǎn)關(guān)注,但也要避免熱點(diǎn)問題可能形成的炒作,特別是一些成因錯綜復(fù)雜的問題,要格外審慎。三是時與勢的關(guān)系。監(jiān)督選題要考慮時機(jī),既不能超前,也不能“馬后炮”,同樣的選題,選擇什么樣的時機(jī),可能取得不一樣的效果。同時要充分考慮“黨委重視、政府力推、群眾期盼”,善于借勢,借黨委、群眾和媒體等方方面面的“勢”,否則,人大監(jiān)督“單槍匹馬”,效果很難保證。

    (二)力戒形式主義,做實(shí)調(diào)查研究。要真正撲下身子、沉到一線,努力拓展調(diào)研的廣度和深度,杜絕一切形式主義和官僚主義。針對不同的議題,在采用聽取匯報、召開座談會等傳統(tǒng)調(diào)研方式的基礎(chǔ)上,注重充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代手段,將聽取匯報與察看現(xiàn)場相結(jié)合,座談討論與問卷調(diào)查相結(jié)合,明察與暗訪相結(jié)合,本地調(diào)研與外出學(xué)習(xí)相結(jié)合,人大自我調(diào)研為主與邀請專業(yè)部門共同參與相結(jié)合。其間,要注重調(diào)查后的研究,調(diào)研組成員要共同參與,集體商討,群策群力,辨析真?zhèn)?,力求將問題摸清、癥結(jié)找準(zhǔn)、建議提實(shí),切忌調(diào)查一結(jié)束,就將分析研究、撰寫報告等事宜交給“筆桿子”一人了事。

    (三)改進(jìn)方式方法,提升審議質(zhì)效。在審議發(fā)言環(huán)節(jié),要引導(dǎo)組成人員和人大代表在議深議透上下功夫,通過專題培訓(xùn),使其牢固樹立以人民為中心的理念,為民代言、勇于擔(dān)當(dāng),敢于較真,敢于交鋒,摒棄老好人思想,一針見血、簡明扼要地指出問題和要害,同時提出切實(shí)可行的意見和建議,真正使審議言之有物、言之有據(jù)、言之有理、言之可行,對“一府兩院”及其部門的工作有觸動,更有推動。在具體審議的方式上,要將書面審議與口頭審議、分組審議與集中審議、詢問與審議有機(jī)結(jié)合起來,并著力在專題詢問的針對性、互動性和實(shí)效性上下功夫,避免“導(dǎo)演”和作秀。要加強(qiáng)對小組審議召集人的培訓(xùn),使其聚焦問題和建議,全面客觀梳理歸納本組人員的審議發(fā)言,并在聯(lián)組會議上如實(shí)全面匯報,切忌“短斤少兩”或另起爐灶。

    (四)完善工作機(jī)制,強(qiáng)化督查督辦??蓢L試審議意見交辦任務(wù)清單化、對賬銷號式督查等方式,著力提升審議意見辦成率,促進(jìn)相關(guān)問題解決。一是采取清單式交辦,即每次常委會會議結(jié)束后,在全面梳理審議發(fā)言的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持問題導(dǎo)向,突出“少而精”,按可量化、可操作、可評估的原則,形成具體審議意見辦理任務(wù)清單,明確辦理項(xiàng)目、辦理要求、辦理目標(biāo)及辦理期限,連同審議意見一并交“一府兩院”及相關(guān)部門處理。二是實(shí)行“雙報告制”,即在規(guī)定的期限內(nèi)由承辦部門向常委會提交審議意見辦理落實(shí)情況的報告,重點(diǎn)對照任務(wù)清單,逐條報告辦理情況,尤其是對尚未辦成的,要說明原因及改進(jìn)措施。在此基礎(chǔ)上,對口委員會也要向常委會報告有關(guān)審議意見的審查意見,逐條對照審議意見反映具體督查及落實(shí)情況,必要時可對審議意見辦理落實(shí)情況的報告進(jìn)行滿意度表決。三是建立問責(zé)機(jī)制。出臺有關(guān)常委會會議審議意見辦理問責(zé)辦法,對一些研究處理審議意見久拖不決、敷衍了事等行為進(jìn)行問責(zé),必要時啟動質(zhì)詢、撤職等監(jiān)督方式,以警示報告機(jī)關(guān)改進(jìn)工作作風(fēng),提高辦理效能。與此同時,督促審議意見執(zhí)行主體的“一府兩院”相應(yīng)地建立審議意見辦理問責(zé)機(jī)制,對辦理審議意見不力的部門進(jìn)行問責(zé)。如此,在內(nèi)外雙重問責(zé)的壓力下,審議意見執(zhí)行的剛性將有效提升,人大監(jiān)督工作也才更有力度、更具權(quán)威。

    (作者單位:江蘇省揚(yáng)州市江都區(qū)人大常委會)

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