淺析我國(guó)社會(huì)保障管理體制改革的不足與對(duì)策

李春磊 中央民族大學(xué)管理學(xué)院

一、我國(guó)社會(huì)保障管理體制的歷史發(fā)展

新中國(guó)成立 60 多年來(lái)，伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)的變化與發(fā)展，社會(huì)保障管理體制的變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

（一）1949—1956 年是社會(huì)保障管理體制的創(chuàng)建階段

新中國(guó)成立之初，為保障人民群眾的基本生活，迅速建立起一套由內(nèi)務(wù)部、勞動(dòng)部、中華全國(guó)總工會(huì)、衛(wèi)生部等部門(mén)主導(dǎo)的社會(huì)保障管理體制，積極開(kāi)展救災(zāi)、救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫活動(dòng)，建立和實(shí)施企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度等。

內(nèi)務(wù)部：1949年11月成立，主管民政工作，受中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和政務(wù)院政治法律委員會(huì)的指導(dǎo)。地方上的民政工作機(jī)構(gòu)，大區(qū)設(shè)民政局，省設(shè)民政廳，專(zhuān)署和縣設(shè)民政科。成立之初，以救災(zāi)和政權(quán)建設(shè)工作為重點(diǎn)，特別重視對(duì)城鄉(xiāng)貧困戶的救濟(jì)工作。同時(shí)還負(fù)責(zé)國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員除公費(fèi)醫(yī)療以外的社會(huì)保險(xiǎn)工作。1954年9月，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定，政務(wù)院改組為國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院不再設(shè)置人事部，國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)劃歸國(guó)務(wù)院人事局直接管理。此外，財(cái)政部和衛(wèi)生部對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療也負(fù)有一定的管理職責(zé)。

勞動(dòng)部與中華全國(guó)總工會(huì)總工會(huì)：1949年成立指出主要負(fù)責(zé)有勞動(dòng)能力的失業(yè)工人的救濟(jì)和安置工作。新中國(guó)成立后，政務(wù)院根據(jù)《共同綱領(lǐng)》關(guān)于在企業(yè)中“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”的規(guī)定，責(zé)成勞動(dòng)部會(huì)同中華全國(guó)總工會(huì)草擬《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。勞動(dòng)部頒布并開(kāi)始試行《保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則草案》。1953年政務(wù)院公布了修正后的《保險(xiǎn)條例》，勞動(dòng)部也公布了《保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》，適當(dāng)擴(kuò)大了實(shí)施范圍，酌量提高了待遇標(biāo)準(zhǔn)。中華全國(guó)總工會(huì)為全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的進(jìn)行，督導(dǎo)所屬各地方工會(huì)組織、各產(chǎn)業(yè)工會(huì)組織有關(guān)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的執(zhí)行。勞動(dòng)部為全國(guó)企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。

衛(wèi)生部：主管的社會(huì)保障事務(wù)主要是公費(fèi)醫(yī)療。

建國(guó)初期民政、勞動(dòng)、工會(huì)、衛(wèi)生等部門(mén)在社會(huì)保障事務(wù)管理工作中的分工，為以后社會(huì)保障管理格局和體制的形成奠定了基礎(chǔ)。這一時(shí)期，政府在社會(huì)保障管理方面所做的開(kāi)創(chuàng)性工作，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

（二）1957—1984 年是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)保障管理體制的曲折發(fā)展階段

自 1957 年開(kāi)始，國(guó)家轉(zhuǎn)入了全面開(kāi)展社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)社會(huì)保障制度選擇的是國(guó)家—單位保障制度模式，國(guó)家直接承擔(dān)著統(tǒng)一制定各項(xiàng)社會(huì)保障政策和組織實(shí)施有關(guān)社會(huì)保障事務(wù)的責(zé)任，城鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)本單位職工的保險(xiǎn)和福利待遇及其家屬的有關(guān)社會(huì)保障費(fèi)用，農(nóng)村集體組織則擔(dān)負(fù)著合作醫(yī)療、五保供養(yǎng)和農(nóng)村貧困戶以及優(yōu)待烈軍屬等責(zé)任。

從 1957 年到“文化大革命”爆發(fā)，中國(guó)社會(huì)保障管理體制基本上延續(xù)了建國(guó)初期所形成的，由內(nèi)務(wù)部、勞動(dòng)部、總工會(huì)和衛(wèi)生部主管的分割管理格局?！拔母铩苯Y(jié)束后，中國(guó)重新回歸以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道。為適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，黨中央和國(guó)務(wù)院加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障工作的領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)保障管理體制進(jìn)入了恢復(fù)性建設(shè)階段。

1978 年 5 月 18 日，中華人民共和國(guó)民政部正式成立，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有辦公廳、政治部、優(yōu)撫局、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司、城市社會(huì)福利司、民政司、政府機(jī)關(guān)人事局和中國(guó)盲人聾啞人協(xié)會(huì)。緊接著，地方民政工作的管理機(jī)構(gòu)也開(kāi)始重建。民政部基本上延續(xù)了原內(nèi)務(wù)部的職能，主管的社會(huì)保障事務(wù)有優(yōu)撫、復(fù)退安置、生產(chǎn)救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利，以及國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休、退職及工資、福利。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)保障管理體制依然是多部門(mén)分割管理格局。內(nèi)務(wù)部（后來(lái)是民政部）主管社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫，盡管福利與救濟(jì)界限不清，但城鄉(xiāng)分治。衛(wèi)生部主管的醫(yī)療保障業(yè)務(wù)由城市擴(kuò)展到農(nóng)村，合作醫(yī)療成為衛(wèi)生部醫(yī)療保障業(yè)務(wù)的重要組成部分。這就在社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)上，形成了國(guó)家—單位保障制度模式下的國(guó)家保障、城鎮(zhèn)單位保障和農(nóng)村集體組織保障三大板塊。相關(guān)管理部門(mén)對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)保障工作的推進(jìn)，大多是具體的、明晰的、強(qiáng)制性的。而對(duì)農(nóng)民保障措施的規(guī)定，往往是規(guī)劃性的、粗略的、指導(dǎo)性的，這或許是“文革”中城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度遭到較大破壞，而農(nóng)村合作醫(yī)療卻有較快發(fā)展的原因之一。

（三）1985以來(lái)的社會(huì)保障管理體制的改革探索階段

隨著中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，20世紀(jì)80年代中期以后，社會(huì)保障制度模式逐漸由原來(lái)的國(guó)家—單位保障模式向國(guó)家—社會(huì)保障模式轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障管理體制在經(jīng)歷了一段分散化管理的改革探索之后，又趨于相對(duì)集中，這是在特定時(shí)代背景下多種因素綜合影響的結(jié)果。

二 、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障管理體制存在的缺陷：

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障相關(guān)管理部門(mén)多達(dá) 12個(gè)：人社部門(mén)、民政部門(mén)、 衛(wèi)生部門(mén)、住建部、財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)、紅十字會(huì)、審計(jì)署、保監(jiān)會(huì)、建設(shè)銀行。

（一）部門(mén)間分工模糊、交叉重復(fù)

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障管理呈現(xiàn)由人力資源和社會(huì)保障部、民政部?jī)杉抑鞴?，其他部委多家協(xié)管的格局：社會(huì)保險(xiǎn)由人社部管理，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利，特別是最低生活保障由民政部管理；農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部管理；住房公積金和保障性住房由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管理；企業(yè)年金由人社部、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)按照各自的管轄范圍共同管理。

從名稱上看，人社部門(mén)應(yīng)該包括全部的社會(huì)保障事務(wù)（社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫安置、社會(huì)福利），民政部管理的社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫安置和社會(huì)福利事務(wù)應(yīng)該歸人社部門(mén)，而事實(shí)上人社部門(mén)只是管理社會(huì)保險(xiǎn)，且更多地是管理城鎮(zhèn)就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)。

民政部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)之間關(guān)于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等管理劃分不清，以及類(lèi)似的教育救助由教育部門(mén)管理，均沒(méi)有歸入民政部門(mén)的社會(huì)救助體系。另外，住建部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)保障房，而難以管理低收入群體的保障房分配。新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)，但卻不在人社部門(mén)管理的社會(huì)保險(xiǎn)體系中，而由衛(wèi)生部門(mén)管理。

財(cái)政部門(mén)向社會(huì)保障管理部門(mén)撥款是按部門(mén)列示，而審計(jì)署對(duì)社會(huì)保障資金的審計(jì)是按社會(huì)保障項(xiàng)目進(jìn)行。 如財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助支出項(xiàng)目，審計(jì)署按照五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)列示，而財(cái)政部門(mén)僅指對(duì)人社部門(mén)的社會(huì) 保險(xiǎn)基金補(bǔ)助，至于由衛(wèi)生部門(mén)管理的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合的補(bǔ)助，雖然也是財(cái)政對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助，但因其撥款給了衛(wèi)生部門(mén)，財(cái)政部門(mén)便將其列在了衛(wèi)生支出大類(lèi)，由此財(cái)政部門(mén)和審計(jì)署的財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助項(xiàng)目的數(shù)據(jù)無(wú)法對(duì)應(yīng)。

高度分散且權(quán)責(zé)模糊的社會(huì)保障管理部門(mén)體制，首先不利于統(tǒng)籌規(guī)劃多層次社會(huì)保障體系。社會(huì)保障制度分屬不同的部門(mén)管理，各部門(mén)分別制定發(fā)展規(guī)劃，分別設(shè)計(jì)保障制度，難以發(fā)揮保障體系的整體功能，其次不利于建立保障層次分明、制度邊界清晰、保障功能完善的多層次保障體系。最后不利于人員流動(dòng)和保障待遇銜接。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人員流動(dòng)增加，就業(yè)方式轉(zhuǎn)變，參保人員身份經(jīng)常在城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民中發(fā)生轉(zhuǎn)換，但由于社會(huì)保障項(xiàng)目分屬不同的部門(mén)管理，相互之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，參保人員身份發(fā)生變化時(shí)，保障關(guān)系難以接續(xù)。各部門(mén)重復(fù)設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，各自建立信息系統(tǒng)，造成人力和財(cái)力浪費(fèi)。從而使我國(guó)社會(huì)保障公共決策常常被部門(mén)利益糾葛所綁架，嚴(yán)重制約了社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

（二）部門(mén)分工與社會(huì)保障制度體系不對(duì)應(yīng)

社會(huì)保障各構(gòu)成部分彼此間界限不清，功能錯(cuò)位影響社會(huì)保障整體管理。 社會(huì)保險(xiǎn)以繳費(fèi)為基本原則，然而未就業(yè)、無(wú)繳費(fèi)能力的居民也進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)（ 如老年津貼變身養(yǎng)老金），從而混淆了社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助和社會(huì)福利的界限；五保戶（保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬）供養(yǎng)屬于社會(huì)救助還是社會(huì)福利一直有爭(zhēng)議；社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象 的醫(yī)療救助撥款沒(méi)有列入民政部門(mén)的優(yōu)撫支出，而是列入衛(wèi)生部門(mén)的醫(yī)療救助支出。

（三）信息匯總混亂，影響公共決策

現(xiàn)實(shí)中有關(guān)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)信息的披露也是較為混亂，比如人社部門(mén)按實(shí)際統(tǒng)計(jì)社會(huì)保險(xiǎn)，財(cái)政部門(mén)按預(yù)算內(nèi)范圍統(tǒng)計(jì)社會(huì)保險(xiǎn)；財(cái)政部門(mén)按撥款部門(mén)公示社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助，審計(jì)部門(mén)按社會(huì)保障項(xiàng)目列 示；財(cái)政部門(mén)在城鄉(xiāng)分類(lèi)下公示社會(huì)保障，而審計(jì)部門(mén)是在社會(huì)保障項(xiàng)目下分列其城鄉(xiāng)；這種體制的矛盾，嚴(yán)重制約著社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)信息的合成和匯總，進(jìn)而影響社會(huì)保障公共決策。

社會(huì)保障管理服務(wù)平臺(tái)未能有效整合，導(dǎo)致信息溝通、資金監(jiān)管、管理能力等方面存在問(wèn)題。首先，從信息溝通看，不同部門(mén)建設(shè)的社會(huì)保障平臺(tái)各自為政，信息系統(tǒng)各成孤島，戶籍、人員基本信息和業(yè)務(wù)流程重復(fù)采集、重復(fù)建設(shè)，有些互相聯(lián)系的保障項(xiàng)目卻難以提供一站式服務(wù)。一個(gè)家庭或個(gè)人同時(shí)享有不同待遇時(shí)，卻要跑多個(gè)機(jī)構(gòu)，要分別理解不同窗口的政策規(guī)章，要反復(fù)向不同的機(jī)構(gòu)提供相同的基本信息。第二，從資金監(jiān)管看，社會(huì)保險(xiǎn)資金分散在不同部門(mén)操作，風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)多，審計(jì)、監(jiān)督部門(mén)也必然要分頭出兵，不利于提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控效率。第三，從管理力量看，隨著民生事業(yè)發(fā)展，各個(gè)社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都面臨著任務(wù)加重、力量不足、手段落后、管理風(fēng)險(xiǎn)加大等壓力，產(chǎn)生了負(fù)擔(dān)過(guò)大的壓力。

三、完善社會(huì)保障管理體制的對(duì)策

十八大提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系”，為我國(guó)社會(huì)保障管理體制改革與完善指明了方向。

（一）改變我國(guó)社會(huì)保障體制的運(yùn)行方式。大部門(mén)體制不在于部門(mén)規(guī)模的大小，而在于政府職能的清晰界定；不在于機(jī)構(gòu)的合并與減少，而在于政府職能的根本轉(zhuǎn)變，在于行政組織的設(shè)置與其內(nèi)在職能相吻合。政府職能轉(zhuǎn)變與職能有機(jī)整合是大部門(mén)體制改革的首要關(guān)鍵問(wèn)題。社會(huì)保障管理體制的運(yùn)行方式應(yīng)該由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)檎畢⑴c社會(huì)自治型。政府可以劃分具體的保障項(xiàng)目及對(duì)象，由社會(huì)各管理部門(mén)確定相關(guān)的管理模式，然后政府進(jìn)行監(jiān)督。

（二）必須要制定完善相關(guān)法律體系來(lái)保障。

深化社會(huì)保障管理體制改革，應(yīng)有法律保障。社會(huì)保障管理體制改革涉及到各種利益關(guān)系的深刻調(diào)整，是既有權(quán)力格局的重新調(diào)整。改革的核心在于轉(zhuǎn)變政府職能，既要求行政主管部門(mén)從具體經(jīng)辦等比較微觀的職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、戰(zhàn)略規(guī)劃、監(jiān)管等較為宏觀的職能，又意味著要對(duì)相關(guān)部門(mén)原有職能進(jìn)行重新整合，這必將直接影響到現(xiàn)實(shí)的部門(mén)利益，這是本次改革面臨的難點(diǎn)。要順利推進(jìn)改革，一定要有立法支持。

（三）充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與社會(huì)保障事業(yè)的積極性。社會(huì)保障資金來(lái)源于政府、企事業(yè)單位、個(gè)人等各個(gè)方面，不再由政府和單位統(tǒng)包統(tǒng)攬。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障管理中一個(gè)突出問(wèn)題是社會(huì)參與程度不夠，參保人缺少維護(hù)自身社會(huì)保障權(quán)益的合法途徑。因此，改革社會(huì)保障管理體制的一個(gè)重要的方面，就是要建立完善社會(huì)參與管理的有效機(jī)制，在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮社會(huì)組織、自治團(tuán)體和公民個(gè)人的作用，從而增強(qiáng)社會(huì)保障政策制定的科學(xué)化、民主化，提高社會(huì)保障管理的規(guī)范性和效率。

總之，社會(huì)保障管理體制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公正的根本體制，是我國(guó)民生建設(shè)的重要內(nèi)容。國(guó)家應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障管理體制存在的缺陷，并積極實(shí)施改善措施，這樣才能保障人民的生存及發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的和諧及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。