基層法院員額法官退出機制淺析

周雯

武漢大學(xué) 431800

目前全國各基層法院普遍都經(jīng)過了一輪以上法官遴選，按照法官人數(shù)占隊伍總數(shù)比例39%的要求，遴選出了一批優(yōu)秀法官留在法官崗位上繼續(xù)從事審判工作，對員額法官統(tǒng)一實行去行政化管理，也就是將員額法官進(jìn)入法官員額以前的行政級別轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法官等級，法官等級的晉升與否決定權(quán)主要在上級法官或本院黨組，以此實現(xiàn)去行政化，其目的主要是防止行政對司法的干預(yù)，使員額法官集中精力審理案件。同時員額法官的收入高于其他公務(wù)員的50%，基層法院的法官對進(jìn)入員額有較高的熱情，但對退出法官員額相對抵觸。在實際操作中，退出員額遠(yuǎn)比進(jìn)入員額要困難。本文分析的員額法官退出情形不包括因退休、自愿申請、工作需要、身體原因而退出，僅只工作表現(xiàn)不佳、違法違紀(jì)等原因被淘汰退出。2017年5月最高人民法院院長周強在山東調(diào)研時強調(diào)“要加強改革督察，嚴(yán)格落實改革各項要求，確保進(jìn)入員額的法官必須辦案，不辦案的法官要退出員額。”立完善的員額法官退出機制在司法改革往深水區(qū)努力推進(jìn)的今天，越發(fā)重要。

一、建立完善的員額法官退出機制的必要性

（一）激發(fā)員額法官隊伍活力，促進(jìn)良性競爭

員額法官制度的目標(biāo)是遴選出一批正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的優(yōu)秀法官進(jìn)入法官隊伍，將真正想辦案、能辦案的優(yōu)秀人才放到審判一線，用他們的專業(yè)知識來實現(xiàn)審判工作的公平公正和高效，實現(xiàn)習(xí)近平同志提出的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的終極目標(biāo)，然而有部分員額法官卻把法官員額制度看作是一種福利待遇，認(rèn)為進(jìn)入法官員額就可以拿到較高的工資，沒有認(rèn)識到自己還要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，不辦案、懶辦案的法官大有人在，這部分法官入了額卻不實際辦案，嚴(yán)重打擊其他法官的工作熱情，降低審判工作實效，而且會影響員額制改革甚至整個司法改革的成效。只有“建立‘有進(jìn)有出’、‘能上能下’的員額動態(tài)調(diào)控機制和員額退出機制，通過數(shù)輪的人員調(diào)整、篩選，才能確保所有員額法官都業(yè)務(wù)精湛、業(yè)績突出、履職盡責(zé)、勤勉敬業(yè)，才能最終實現(xiàn)法官的‘三化’”才能確保員額法官隊伍實現(xiàn)自我凈化、自我革新，永遠(yuǎn)充滿活力，法官之間形成比學(xué)趕超的良性競爭。

（二）為優(yōu)秀的法官助理提供上升機會

法官助理的上升渠道就是通過遴選進(jìn)入法官隊伍，成為員額法官是這些年輕法官助理的希望和目標(biāo)，然而各法院都要求滿足員額法官占全院總編制數(shù)39%的數(shù)額限制，若沒有空出的員額法官名額，優(yōu)秀的法官助理也就沒有機會參加遴選考試。基層法院通過外調(diào)、退休、辭職等方式離開員額法官序列的法官少之又少，以湖北省J市一家基層人民法院為例，從2016年1月首次確定員額法官等級工作以來，3人調(diào)入其他法院（1人調(diào)入）、1人辭職、0人退休，3年時間內(nèi)共計空出3個員額法官名額，在2017年員額法官遴選時，上級法院僅批準(zhǔn)使用1個名額。若完善員額法官退出機制，將不愿辦案、辦不好案的法官移出法官隊伍，才能給優(yōu)秀法官助理更多的上升機會。

（三）有利于實現(xiàn)對人員科學(xué)管理

法官員額制度強調(diào)了以人為本，將全院干警按照職責(zé)分工不同分為法官、司法輔助人員、司法行政人員三類，進(jìn)一步完善以法官為主體、審判為核心的工作機制，凸顯法官在法院中的核心地位。由于司法輔助人員和司法行政人員的工資低于法官工資，在司法改革之初，便遭到不少阻力，大家認(rèn)為司法改革損害了自身權(quán)益，后來通過不斷的宣傳引導(dǎo)，才讓大家認(rèn)識到員額法官之所以待遇較高是因為他們將會承擔(dān)較大的辦案壓力，如此，司法輔助人員、司法行政人員才能以法官為中心，積極配合法官的審判工作。若入額的法官只享受待遇不承擔(dān)責(zé)任，必會造成全院隊伍的不穩(wěn)定。法官隊伍一定程度上的合理更換，使不合格的法官退出法官隊伍，除了能夠使法官隊伍長期保持生機與活力外，還能夠穩(wěn)定司法輔助人員和司法行政人員，避免其產(chǎn)生消極情緒，穩(wěn)定全院干警隊伍，增強三類人員工作的主動性和積極性，有助于實現(xiàn)對全院干警的科學(xué)管理。

（四）提高審判工作實效的需要

讓優(yōu)秀的法官入額辦案，讓不合格的法官退出員額，優(yōu)勝劣汰，個人能力與待遇水平緊密掛鉤，不再像過去那樣官僚化平均化，這樣完善的退出機制能有效激勵員額法官時刻保持昂揚的工作斗志，不斷進(jìn)取、加強學(xué)習(xí)和提升能力，不斷提升自身辦案的質(zhì)量和效率，從而提高全院整體工作效率，在一定程度上也可以緩解基層法院案多人少的壓力。

二、員額法官退出機制存在的問題

（一）缺乏制度指引，無可操作性

以湖北省為例，《湖北省法官檢察官員額管理辦法（試行）》中第二十條規(guī)定“法官、檢察官具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)退出員額：（一）喪失中華人民共和國國籍的；（二）調(diào)離本單位的；（三）調(diào)離辦案崗位的；（四）辭職或者被辭退的；（五）違法違紀(jì)不能繼續(xù)擔(dān)任法官、檢察官的；（六）因故意或者重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴(yán)重后果的；（七）辦案績效考核不合格的，或者連續(xù)兩年辦案績效考核基本合格的；（八）因健康原因超過一年不能正常履行工作職責(zé)的；（九）非組織選派離職學(xué)習(xí)超過一年的；（十）具有任職回避情形的；（十一）入額后未按規(guī)定時間調(diào)到一線辦案崗位的；（十二）其他不宜擔(dān)任法官、檢察官的情形?！彪m然管理辦法明確羅列出了應(yīng)當(dāng)退出員額的幾種情形，但其中的第六、七條依然不具有可操作性，而這兩條卻對是否能實現(xiàn)法官隊伍“三化”和永葆法官隊伍的生機和活力至關(guān)重要。第六條“因故意或者重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴(yán)重后果的”，什么樣的后果屬于“嚴(yán)重后果”并未做具體說明，對于一些模棱兩可的情況，法院黨組一般定性為非嚴(yán)重后果情形，導(dǎo)致這一條在實際工作中無參考價值。第七條“辦案績效考核不合格的，或者連續(xù)兩年辦案績效考核基本合格的”，對于員額法官的績效考核，目前還未出臺一套完整的科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核流程，什么樣的情況屬于不稱職、基本稱職、稱職和優(yōu)秀沒有一個具體制度說明，此外對考核也沒有有效監(jiān)督，致使各基層法院在實際執(zhí)行中，各法院自己制定考核方式自行進(jìn)行考核，員額法官本年度若沒有受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，一般都會被評為稱職或優(yōu)秀，并不能真實反映員額法官的工作表現(xiàn)，績效考核失去了其應(yīng)有的價值。如何將員額法官的工作業(yè)績和綜合素質(zhì)進(jìn)行細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化是目前亟待解決的一個問題。

（二）缺乏對法官退出員額后的管理細(xì)則

員額法官退出員額后，他的身份如何變化，是法官助理、書記員還是司法行政人員？他的行政級別怎樣確定？是現(xiàn)法官等級對應(yīng)的行政級別、還是進(jìn)入員額法官隊伍時的行政級別？若是現(xiàn)法官等級對應(yīng)的行政級別，那么地方政府組織人事部門是否認(rèn)可？對于被退出員額法官序列的人員，是否還能繼續(xù)入額？若能繼續(xù)入額，需要滿足什么條件等，種種退額后的管理問題均沒有明確的統(tǒng)一的制度說明，這也造成基層法院不愿將不符合標(biāo)準(zhǔn)的法官退出員額，因為退額后的相關(guān)工作不知如何進(jìn)行，“多一事不如少一事”。

三、完善員額法官退出機制的建議

司法改革不是一蹴而就的，它是一個長期的不斷摸索不斷改進(jìn)完善的過程，建立有效的員額法官退出機制是這個過程中至關(guān)重要的一環(huán)，為保障改革的順利進(jìn)行，應(yīng)將員額法官退出機制進(jìn)一步地細(xì)化和完善，使其與司法改革其他環(huán)節(jié)有效銜接和相互促進(jìn)，使改革真正落到實處見到實效。

（一）明確員額法官退出情形

由于員額法官退出員額關(guān)系到個人利益，應(yīng)綜合考慮、全面權(quán)衡，在保障整個法院系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展大局的基礎(chǔ)上，思考制定詳細(xì)的員額法官退出情形，如員額法官違法違紀(jì)的情形，因故意或者重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴(yán)重后果的情形，使員額法官對自己的行為后果具有可預(yù)見性，知道哪些行為不可為從而規(guī)避這種行為，并淘汰那些明知不可為而為之的不作為、懶作為、亂作為的不稱職法官。

（二）完善對員額法官的績效考核標(biāo)準(zhǔn)

將員額法官的綜合素質(zhì)和工作成績進(jìn)行細(xì)化、量化，如結(jié)案數(shù)、發(fā)回重審數(shù)、超審限情況、本年度發(fā)表調(diào)研文章情況、獲獎情況、遲到早退情況等，對每一項進(jìn)行加減求得最終得分，明確考核主體和監(jiān)督主體，規(guī)范考核流程，保障考核工作公平公正公開，及時將考核結(jié)果進(jìn)行公示。這也要求各基層法院要認(rèn)真做好日常考核工作，將日常考核與年終績效考核工作結(jié)合起來，以此形成一套完整的科學(xué)的績效考核流程，使考核結(jié)果可以準(zhǔn)確反映員額法官本年度工作表現(xiàn)。同時明確優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職的標(biāo)準(zhǔn)，將考核結(jié)果與績效獎金相掛鉤。

（三）明確員額法官退出后管理機制

員額法官在當(dāng)前激烈的競爭環(huán)境下，會認(rèn)真去辦好每一個案件，那些不能正視當(dāng)前的審判工作環(huán)境，不積極主動提高自己的工作能力和業(yè)務(wù)水平，依舊以懶散的態(tài)度對待工作的法官，必將在競爭中被淘汰。但是退出員額法官隊伍不等于提前退休，他們依然可以在其他崗位上為審判工作做出貢獻(xiàn)，應(yīng)尊重其個人意愿，并結(jié)合法院工作實際，將退出人員調(diào)至審判輔助崗位或司法行政崗位。明確退出人員再次入額的條件，等到條件符合，依舊可以通過遴選考試再次進(jìn)入員額法官隊伍。此外，還要做好退出人員的職級待遇保障工作，防止人員流失，確保基層法院隊伍穩(wěn)定性。員額法官實行的是法官等級制度，待遇水平與等級高低掛鉤，倘若等級晉升至較高級別后，被退出員額隊伍，行政級別還確定為其剛進(jìn)入法官員額時的級別，就明顯有失公平，應(yīng)綜合考慮員額法官入額前的行政級別及入額后的法官等級，使其退出員額后的行政級別與前兩項相互銜接。