我國地方政府協(xié)同治理存在的問題及對策研究

楊琦 吉林財經(jīng)大學(xué) 吉林長春 130117

【關(guān)鍵字】：地方政府 協(xié)同治理 問題 對策

一、相關(guān)概念界定

（一）地方政府

地方政府是在中央政府之下行使部分國家權(quán)力、管理國家和地方事務(wù)的地域性政府，廣義的地方政府指整個地方國家機(jī)構(gòu)體系,包括地方國家立法機(jī)關(guān)、地方國家行政機(jī)關(guān)和地方國家司法機(jī)關(guān)，狹義的地方政府則指地方國家行政機(jī)關(guān)。

（二）政府治理

政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對社會公共事務(wù)的治理。就其治理對象和基本內(nèi)容而言，包含政府對于自身、對于市場和社會實施的公共管理活動。

（三）協(xié)同治理

協(xié)同治理是指政府、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織和社會公眾等以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，在政府主導(dǎo)下通過廣泛參與、平等協(xié)商和通力合作，共同管理社會公共事務(wù)的過程。是地方政府有效調(diào)動多元主體力量，以多元主體的協(xié)同來滿足多樣化需求的有效方式。

二、地方政府協(xié)同治理的主要模式

（一）地方政府間的橫向協(xié)同治理

地方政府間，尤其是地域相鄰的地方政府間由于共同的利益問題而產(chǎn)生了協(xié)同的動力，通過地方政府間的橫向協(xié)同治理，可以有效實現(xiàn)地區(qū)之間資源的合理配置、產(chǎn)業(yè)的合理布局、基礎(chǔ)設(shè)施的共享以及環(huán)境污染的共治等。

（二）地方政府與非政府部門的跨界協(xié)同治理

地方政府與非政府部門間的跨界協(xié)同產(chǎn)生于單一治理主體在具體操作過程中往往會走入失靈的困境。這一模式下，治理領(lǐng)域更加擴(kuò)大，治理模式更加靈活多樣，非政府部門參與更加廣泛深人，治理主體的主動性和獨立性更強(qiáng)，共享利益、共擔(dān)風(fēng)險的合作理念廣泛形成，治理主體還可以參與多個治理網(wǎng)絡(luò)并在它們之間變動。

（三）兩種模式并存的混合協(xié)同治理

混合協(xié)同治理模式，指的是協(xié)同治理的主體既包括同級的兩個及以上地方政府，也包括非政府部門。這種模式之下，全社會的資源能夠有效地調(diào)動并得以整合?；旌蠀f(xié)同治理的實現(xiàn)往往需要具備兩個條件：一是目標(biāo)的高度統(tǒng)一性，包括不同地方政府間的目標(biāo)統(tǒng)一，也包括地方政府與非政府部門間的目標(biāo)統(tǒng)一；二是資源的高度分散性，即目標(biāo)的實現(xiàn)需要各類資源的廣泛支持，而這些資源廣泛地分布于各類主體之中。

三、地方政府協(xié)同治理存在的問題

（一）權(quán)責(zé)配置不均衡挫傷各主體間協(xié)同意愿

協(xié)同框架中的參與方之間固有的競爭性以及價值觀和使命的差異性決定了目標(biāo)一致性的實現(xiàn)格外困難。權(quán)責(zé)配置不均衡主要體現(xiàn)在三個方面：一是責(zé)任如何歸屬，協(xié)同治理是建立在各協(xié)同主體間共享權(quán)力和利益、共擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任的基礎(chǔ)上，但這種協(xié)同使主體之間的職責(zé)界限模糊，責(zé)任的分割和認(rèn)定困難；二是權(quán)力如何配置，在實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)授責(zé)不授權(quán)的問題，這樣就導(dǎo)致所授之責(zé)無法履行的問題；三是利益如何分配，由于多元主體的利益訴求無法實現(xiàn)絕對的統(tǒng)一，因此利益均衡是跨域治理的首要難題。

（二）級別和性質(zhì)差異構(gòu)成了協(xié)同治理的組織障礙

由于“官本位”等思想觀念相對牢固，地方政府在協(xié)同治理的過程中難以形成合理有效的組織結(jié)構(gòu)。這種組織障礙主要體現(xiàn)在兩個方面：一是級別差異使各方地位不平等，這種級別觀念使各方在協(xié)同治理的過程中產(chǎn)生了等級屏障，阻礙協(xié)同治理的產(chǎn)生和發(fā)展；二是性質(zhì)差異阻礙協(xié)同治理的實現(xiàn)，政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、非營利組織、社區(qū)、公民等主體之間的性質(zhì)差異使得他們與地方政府間的遠(yuǎn)近親疏關(guān)系、話語權(quán)等均存在差異。

（三）協(xié)同治理區(qū)域范圍內(nèi)資源協(xié)同配置水平較低

在地方政府協(xié)同治理中，區(qū)域范圍內(nèi)的資源應(yīng)實現(xiàn)充分自由的流動，須將經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行分享，最大限度地循環(huán)利用，從而極大提高資源使用效率，實現(xiàn)各協(xié)作主體實現(xiàn)資源的取長補短和優(yōu)化配置。但實際中，由于缺乏各種資源，包括資金、人力、物資資源的信息收集機(jī)制，以及信息平臺覆蓋面積小和運行效率低等問題導(dǎo)致資源閑置和資源重復(fù)購置現(xiàn)象并存，從而導(dǎo)致了資源的浪費，也影響了地方政府協(xié)同治理的整體水平，無法將協(xié)同治理的優(yōu)勢充分釋放出來。

四、加強(qiáng)地方政府協(xié)同治理的對策

（一）構(gòu)建風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的責(zé)任與利益分配機(jī)制

合理的責(zé)任與利益分配機(jī)制是地方政府及非政府部門開展協(xié)同治理的動力。其中責(zé)任分配機(jī)制的核心是風(fēng)險共擔(dān)，使各方的責(zé)任與風(fēng)險相對應(yīng)，通過風(fēng)險意識充分調(diào)動各方的積極性。利益分配機(jī)制的核心是利益共享，第一，利益的誘因機(jī)制，通過利益驅(qū)使促進(jìn)協(xié)作的達(dá)成；第二，利益的共享機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資源互補等方式，實現(xiàn)區(qū)域整合發(fā)展下的利益共享；第三，利益的補償機(jī)制，當(dāng)協(xié)作治理出現(xiàn)利益不均衡時，對利益受損方應(yīng)進(jìn)行合理的補償以體現(xiàn)公平。

（二）建立授權(quán)決策機(jī)制，使權(quán)力結(jié)構(gòu)分散化

與地方政府以金字塔結(jié)構(gòu)為依據(jù)的權(quán)力分配機(jī)制不同，在協(xié)同治理過程中，權(quán)力的分配應(yīng)更多地采用授權(quán)的方式，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)相對分散化的特征。在地方政府間協(xié)同治理的模式中，授權(quán)是雙向的，即各自將原有權(quán)力中的一部分授予在這方面更有經(jīng)驗的一方行使。授權(quán)的過程可以分為兩個階段：第一階段為地方政府完成相關(guān)事項決策權(quán)與其他決策權(quán)的拆分，并確定授權(quán)范圍；第二階段為地方政府向擁有專家技能的非政府部門授權(quán)，同時非政府部門接受授權(quán)。

（三）建立資源協(xié)同配置機(jī)制，提高資源的使用效率

這一機(jī)制的建立主要是從整個地區(qū)范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置的角度考慮的，為了提高區(qū)域內(nèi)已有資源的使用效率，避免資源的重復(fù)購置問題，應(yīng)從區(qū)域范圍內(nèi)所有資源的角度出發(fā)，建立如下兩個機(jī)制：一是各種資源，包括資金、人力、物資資源的信息收集機(jī)制，由地方政府負(fù)責(zé)整理并建立數(shù)據(jù)庫，從而充分掌握本地區(qū)的資源總量及資源類別等信息。二是各種資源的協(xié)同配置機(jī)制，充分調(diào)動各類閑置資源，提升各類資源的使用效率，實現(xiàn)整個地區(qū)資源的優(yōu)化配置。