江蘇淮安市淮安區(qū)城市管理的實(shí)踐考察

■林華東 熊占林 謝 雨 劉玉榮/.淮陰師范學(xué)院法政學(xué)院；.政協(xié)淮安市淮安區(qū)委員會(huì)

一、研究背景與問(wèn)題提出

2013年3月8日上午，中共中央總書(shū)記、中共中央軍委主席習(xí)近平來(lái)到江蘇代表團(tuán)，和代表們一起審議政府工作報(bào)告。審議結(jié)束后，習(xí)近平總書(shū)記叮囑全國(guó)人大代表、淮安市委書(shū)記姚曉東：“淮安人杰地靈，是周總理的家鄉(xiāng)，把周總理的家鄉(xiāng)建設(shè)好有象征意義?！秉h的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視城市管理工作，從目標(biāo)理念、隊(duì)伍建設(shè)等方面，全面論述了城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的理念與戰(zhàn)略，并多次作出重要批示和指示，為新時(shí)期城市管理工作指明了方向。黨的十八屆三中、四中全會(huì)均部署“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。2015年12月24日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕37 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），全面分析了當(dāng)前城市管理工作中存在的問(wèn)題，明確了改革思路和要求，部署了改革主要任務(wù)，為城市管理走向城市治理提供了路線圖和時(shí)間表。為了把總理家鄉(xiāng)建設(shè)好管理好，筆者帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)對(duì)淮安區(qū)城市管理工作進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，冀希為城市治理研究提供實(shí)踐樣本。

二、淮安區(qū)城市管理運(yùn)行現(xiàn)狀及成效

淮安區(qū)，隸屬于江蘇省淮安市，由原縣級(jí)淮安市更名而來(lái)，是周恩來(lái)總理的出生地，是國(guó)務(wù)院首批命名的全國(guó)歷史文化名城。截至2019年，淮安區(qū)常住人口為114.37萬(wàn)人，管轄面積1452平方公里。明清兩代是漕運(yùn)總督部院所在地，曾與蘇州、杭州、揚(yáng)州并稱(chēng)為大運(yùn)河沿線上的“四大都市”?；窗矃^(qū)自古人杰地靈，是全國(guó)四大菜系之一的淮揚(yáng)菜系的發(fā)源地。

（一）淮安區(qū)城市管理運(yùn)行現(xiàn)狀

1、完善功能配套

淮安區(qū)突出規(guī)劃引領(lǐng)，堅(jiān)持建管同步，扎實(shí)推進(jìn)全區(qū)50個(gè)老舊小區(qū)、34條后街背巷改造，新改建西城花苑、衛(wèi)生巷等公廁18座，優(yōu)化提升農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、市民服務(wù)廣場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)功能，新增停車(chē)泊位9處955個(gè)以上，保證車(chē)輛停車(chē)有序；實(shí)施道路申通工程，累計(jì)打通斷頭路6條，市政道路19條竣工通車(chē)。加大園林綠化投入力度，投入4.6億元新增綠化面積154.28萬(wàn)平方米。

2、強(qiáng)化綜合整治

實(shí)施“兵團(tuán)”式拆違戰(zhàn)，共計(jì)拆除城區(qū)違法建設(shè)1843戶(hù)5.9萬(wàn)平方米；實(shí)施“巡邏隊(duì)”式突擊戰(zhàn)，組織10個(gè)巡邏隊(duì)，主要攻克零星的流動(dòng)攤點(diǎn)，取締流動(dòng)攤點(diǎn)1500余處；實(shí)施“班組”式的陣地戰(zhàn)，主要實(shí)施網(wǎng)格化管理，落實(shí)責(zé)任包干，整改商品外溢、內(nèi)店外開(kāi)等行為1500余起。

3、推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)

推進(jìn)“小區(qū)物管進(jìn)社區(qū)”，先后創(chuàng)成市級(jí)優(yōu)秀小區(qū)6個(gè)、平安小區(qū)20個(gè)，創(chuàng)建省市各類(lèi)示范街區(qū)4個(gè)，創(chuàng)建市級(jí)示范路1條。安裝機(jī)動(dòng)車(chē)禮讓行人電子監(jiān)控系統(tǒng)15處，增設(shè)違停自動(dòng)抓拍系統(tǒng)55處，在城區(qū)20余處重點(diǎn)路口均設(shè)置了語(yǔ)音提示系統(tǒng)，安裝了15處人臉識(shí)別曝光系統(tǒng)，通過(guò)警示極大提高了行人與非機(jī)動(dòng)車(chē)遵守交通規(guī)則的自覺(jué)性。

（二）淮安區(qū)城市管理實(shí)際成效

淮安市淮安區(qū)區(qū)域面積廣、人口多，市容秩序管理難度較大，通過(guò)建立督查考核機(jī)制、數(shù)字城管平臺(tái)，取得了明顯成效。

1、建立了督查考核機(jī)制

為了解決“九龍治水”，建立無(wú)縫隙管理體制?；窗矃^(qū)政府研究決定，成立區(qū)城市管理委員會(huì)，區(qū)長(zhǎng)任主任，常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)和區(qū)人大副主任擔(dān)任常務(wù)副主任。下設(shè)辦公室，抽調(diào)人員集中辦公，具體負(fù)責(zé)城市管理目標(biāo)管理等日常工作。每年初，以區(qū)政府辦名義印發(fā)《淮安區(qū)城市管理考核辦法》，日常考核由區(qū)城管辦負(fù)責(zé)，區(qū)監(jiān)察局、督查辦參與，并邀請(qǐng)區(qū)人大代表、政協(xié)委員和市民代表參加，將全區(qū)城市管理職能部門(mén)分“四級(jí)五類(lèi)”考核。對(duì)交辦未整改的除扣分通報(bào)外，由新聞媒體跟蹤曝光；輿論監(jiān)督仍不整改，由監(jiān)察部門(mén)問(wèn)責(zé)。

2、實(shí)行了“網(wǎng)格化”管理

研究制定出臺(tái)了《淮安市淮安區(qū)城市管理網(wǎng)格化工作實(shí)施方案》，以“合理劃格、分類(lèi)定責(zé)，統(tǒng)一指揮、條塊聯(lián)動(dòng)，方便群眾、服務(wù)社會(huì)”為原則，共劃分一級(jí)網(wǎng)格3個(gè)，二級(jí)網(wǎng)格38個(gè)，每個(gè)網(wǎng)格都確定了責(zé)任人，并將網(wǎng)格責(zé)任人管理范圍和責(zé)任區(qū)進(jìn)行了公示。

3、推行了數(shù)字化城管

淮安市淮安區(qū)數(shù)字化城管平臺(tái)，以5大類(lèi)城市管理部件和6大類(lèi)城市管理事件為管理對(duì)象，采用數(shù)字化信息技術(shù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、快速處置問(wèn)題、便于公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了城管、交通、環(huán)保等15個(gè)職能部門(mén)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。目前，淮安市淮安區(qū)數(shù)字化城管平臺(tái)每天處理案件量達(dá)150余件，月辦結(jié)率98%以上。

三、現(xiàn)存困境及成因分析

隨著城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張所引發(fā)的城市問(wèn)題日益顯現(xiàn)，城市交通堵塞、環(huán)境污染等現(xiàn)象給城市管理帶來(lái)新挑戰(zhàn)，官僚制城管體制不能適應(yīng)城市日益發(fā)展需要?；窗矃^(qū)城市管理雖然取得了明顯成效，困境也日益凸現(xiàn)。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施不足、缺乏統(tǒng)一決策機(jī)制

淮安區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局不合理，仍然不能滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)美好生活的需求。主要表現(xiàn)為農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、城市客廳、公共停車(chē)場(chǎng)等缺位較多；道路改造滯后，斷頭路、決頭路較多；城區(qū)道路和綠化養(yǎng)護(hù)機(jī)械化作業(yè)程度不高。從客觀上來(lái)講，是受財(cái)政資金制約，欠賬多需要投入面廣量大；從主觀上來(lái)分析，由于城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)斷裂現(xiàn)象。

（二）職責(zé)交叉不清、缺乏高位協(xié)調(diào)機(jī)制

由于區(qū)級(jí)管理部門(mén)較多，職能分散交叉，缺乏高位協(xié)調(diào)機(jī)制，造成資源重復(fù)浪費(fèi)?；窗矃^(qū)分別由城管局、住建局、生態(tài)環(huán)境局、水利局等近15個(gè)職能部門(mén)分別負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域管理，各職能部門(mén)協(xié)同合作不暢。

（三）隊(duì)伍素質(zhì)不高、缺乏培訓(xùn)交流機(jī)制

淮安區(qū)城管現(xiàn)有人員是2001年組建時(shí)招錄，10多年基本沒(méi)有流動(dòng)或補(bǔ)充，導(dǎo)致人員結(jié)構(gòu)老化、數(shù)量不足，積極性不高，只好大量招聘協(xié)管員，人員素質(zhì)參差不齊，且協(xié)管員和環(huán)衛(wèi)工工資普遍很低，根本留不住人，人員流動(dòng)性很大。

四、完善淮安區(qū)城市管理路徑選擇

黨的十九大報(bào)告作出了科學(xué)論斷：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”報(bào)告還明確指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在法治、安全、生活環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)?！背鞘惺鞘忻裰匾牡臈⒅?，也是現(xiàn)代城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，良好的城市環(huán)境是人民美好生活的基本保障。習(xí)近平總書(shū)記于2018年11月6日-7日在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)“城市治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫?！敝挥袌?jiān)持“高效化、精細(xì)化、數(shù)字化、全民化”城市管理目標(biāo)，才能把淮安區(qū)管理好。

（一）完善機(jī)制體制、推進(jìn)城市管理高效化

按照“重心下移、屬地管理”原則，在城區(qū)內(nèi)街道設(shè)立城管辦，區(qū)城管局按街道設(shè)置中隊(duì)，城管人員實(shí)行“區(qū)屬街管”派駐到各街道，日常管理由街道統(tǒng)一指揮調(diào)度，業(yè)務(wù)工作受區(qū)城管局領(lǐng)導(dǎo)，中隊(duì)負(fù)責(zé)人調(diào)整需征求所在街道黨工委意見(jiàn)。加強(qiáng)城管執(zhí)法信息共享、違法案件移送、行政執(zhí)法協(xié)助等機(jī)制建設(shè)。探索建立城管+公安聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，預(yù)防暴力抗法；健全城管執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，人民法院加大城管案件執(zhí)行力度。

（二）練好繡花功夫、推進(jìn)城市長(zhǎng)效管理精細(xì)化

借鑒“河長(zhǎng)制”，實(shí)行“路長(zhǎng)制”。學(xué)習(xí)“河長(zhǎng)制”的管理經(jīng)驗(yàn)，采取“分片包干負(fù)首責(zé)”的“責(zé)任田式”管理，將政府管理和公共服務(wù)導(dǎo)向精細(xì)化，通過(guò)跟網(wǎng)格化管理結(jié)合，明確責(zé)任片區(qū)。各級(jí)“路長(zhǎng)”在城市管理過(guò)程中體現(xiàn)繡花般“按圖施策”的作風(fēng)。社區(qū)主要負(fù)責(zé)人為首席“路長(zhǎng)”，在主次干道醒目位置樹(shù)立“責(zé)任牌”，標(biāo)明其姓名、職務(wù)和聯(lián)系電話，主要負(fù)責(zé)掛鉤街道的環(huán)境衛(wèi)生、車(chē)輛停放秩序等監(jiān)管職能。責(zé)任牌上設(shè)置二維碼銘牌，銘牌與數(shù)字城管平臺(tái)相連接，市民群眾可通過(guò)掃碼舉報(bào)街道臟亂差問(wèn)題，由平臺(tái)將問(wèn)題直接交辦首席“路長(zhǎng)”，并將整改結(jié)果實(shí)時(shí)反饋至城管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化。

（三）建設(shè)智慧城管、推進(jìn)城市管理數(shù)字化

以數(shù)字化城管平臺(tái)建設(shè)為依托，依靠大數(shù)據(jù)分析，綜合利用各類(lèi)監(jiān)測(cè)監(jiān)控手段，強(qiáng)化視頻監(jiān)控、環(huán)境監(jiān)測(cè)、交通運(yùn)行等城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的綜合采集和管理分析。基于云計(jì)算，通過(guò)智能技術(shù)的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、計(jì)算與分析，并通過(guò)人的“智慧”參與，提升決策支持和應(yīng)急指揮的能力。同時(shí)，將誠(chéng)信評(píng)價(jià)納入公共管理系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)字化城管平臺(tái)自動(dòng)記錄和即時(shí)統(tǒng)計(jì)功能，開(kāi)發(fā)對(duì)轄區(qū)內(nèi)單位和個(gè)人的社會(huì)信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)，自動(dòng)生成有關(guān)單位和個(gè)人誠(chéng)信記錄，倒逼公眾自覺(jué)遵守城市管理各項(xiàng)規(guī)定。

（四）激勵(lì)公眾參與、推進(jìn)城市管理全民化

通過(guò)拓展城市管理服務(wù)平臺(tái)應(yīng)用，利用微信公眾號(hào)、官方微博，或者研究開(kāi)發(fā)APP應(yīng)用軟件，能夠讓市民隨時(shí)隨地獲取城市管理相關(guān)信息，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、上傳身邊違法行為，更加便捷地享受城市管理地圖等城市服務(wù)，每位市民都可通過(guò)智能手機(jī)直接參與舉報(bào)、咨詢(xún)、建議和挑刺，激發(fā)市民參與熱情。發(fā)揮好“12345”服務(wù)熱線職能，由區(qū)城管辦直接交辦，為市民提供城市問(wèn)題“一站式”解決方案，避免推諉扯皮現(xiàn)象，提高市民的“參與感”與“獲得感”。并根據(jù)《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)市民舉報(bào)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，經(jīng)費(fèi)納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算。獎(jiǎng)勵(lì)情況次月初進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并在微信公眾平臺(tái)上公示。全年累計(jì)舉報(bào)有效案件排名前3名的，另可獲400元、300元、200元的話費(fèi)充值獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)政府投入的規(guī)范化

建立行之有效的人員交流與補(bǔ)充機(jī)制，區(qū)組織人事部門(mén)幫助選拔精通法律善于管理的專(zhuān)業(yè)高層次人才充實(shí)到城管隊(duì)伍，區(qū)城管部門(mén)加大在崗培訓(xùn)力度，提升城管執(zhí)法管理水平；區(qū)財(cái)政部門(mén)在加大農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)費(fèi)投入力度的同時(shí)，還要加大城管人員經(jīng)費(fèi)投入，提高城市管理協(xié)管人員和環(huán)衛(wèi)工人的工資待遇，建立素質(zhì)提升培訓(xùn)機(jī)制、工資福利待遇定期增漲機(jī)制，切實(shí)將人才招得進(jìn)、用得好、留得住。