濟(jì)寧市基層治理路徑問題研究
——以汶上縣為例

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中共汶上縣委黨校

習(xí)近平總書記在蘭州調(diào)研時(shí)指出，基層工作很重要，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。各位基層的黨員干部要重視基層工作，大膽創(chuàng)新，善于抓基層治理，敢于抓基層治理，啃下基層治理中的“硬骨頭”，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。

基層直接面對(duì)的服務(wù)對(duì)象是咱們的老百姓，問題繁雜頭緒多。諸如部分基層組織機(jī)構(gòu)不健全，功能定位不準(zhǔn)確，作用很難奏效；部分基層干部不想為、不愿為、不敢為，“小腐巨貪”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等等。習(xí)近平總書記指出：“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。這就需要構(gòu)建委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體制，清除基層治理的弊病，提升基層干部的本領(lǐng)，把黨的“聲音”傳遞到“最后一公里”。

一、基層治理的重要意義

(1)加強(qiáng)基層治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。黨的十九大報(bào)告指出，要強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，培養(yǎng)造就一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，關(guān)鍵在人，在這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)村振興如期實(shí)現(xiàn)的著力點(diǎn)是加快建設(shè)“人的新農(nóng)村”。要培養(yǎng)造就適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的三農(nóng)工作隊(duì)伍和新型職業(yè)農(nóng)民，提升職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把職業(yè)出口關(guān)。因此，增強(qiáng)鄉(xiāng)村內(nèi)生治理能力是鄉(xiāng)村振興和保證鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。要尊重客觀規(guī)律，尊重每個(gè)鄉(xiāng)村的特征，凸顯村民的主體地位，通過制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，讓村民主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村建設(shè)當(dāng)中來，尤其是青年人參與到鄉(xiāng)村振興中來。汶上縣委縣政府實(shí)施人才集聚“5135”和“中都集賢”人才工程，發(fā)揮汶上博士智庫(kù)聯(lián)盟作用，推動(dòng)“人才飛地”建設(shè)，建立柔性引才機(jī)制，加大“高精尖”人才引進(jìn)力度。對(duì)接各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽，采取項(xiàng)目合作、技術(shù)入股等方式，引進(jìn)人才團(tuán)隊(duì)、核心技術(shù)，形成“引進(jìn)一個(gè)人才、聚集一個(gè)團(tuán)隊(duì)，培育一個(gè)企業(yè)、帶動(dòng)一個(gè)產(chǎn)業(yè)”的鏈?zhǔn)叫?yīng)。郭樓鎮(zhèn)柔性引進(jìn)人才簽約暨青島農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)實(shí)踐基地揭牌成立，校地雙方深入廣泛交流，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化，共同促進(jìn)和繁榮鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

(2)基層治理的好壞直接關(guān)系著人民群眾的切身利益，關(guān)系著國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。良好的社會(huì)治理是人民美好生活的重要組成部分，新時(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化深刻表明我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要日趨多樣化，多層次、多方面，不只對(duì)衣食住行等物質(zhì)產(chǎn)品的質(zhì)量要求更高，對(duì)教育醫(yī)療養(yǎng)老等公共福利保障也提出了更高的要求，對(duì)藍(lán)天綠水清新的空氣幽美的環(huán)境要求也越來越強(qiáng)烈，而且對(duì)民主法治公平正義安全的要求也更加的突出?！吧厦嬉桓?，下面千條線”，基層作為聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，必須確?！按虻瞄_，暢得通”。新時(shí)代，基層治理內(nèi)容繁雜，面臨諸多的難題，諸如個(gè)別基層官員行政長(zhǎng)官意識(shí)強(qiáng)烈，“我就是法”的戾氣不時(shí)冒出來，基層治理行為的民主化和法治化相對(duì)缺失；人民為中心的主體思想在基層治理中“缺席”，發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享，發(fā)展依靠人民，但是基層治理中，人民參與的積極性不高，需要“建章立制”，完善激勵(lì)機(jī)制，建立鄉(xiāng)村治理老百姓的“建議周”、“建議月”、“鄉(xiāng)村話治理”，集中民智民意，形成鄉(xiāng)村治理合力，發(fā)揮最大“公約數(shù)”。

我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村人口外出尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，留在農(nóng)村的大多是留守的老人、婦女和兒童。這就導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展活力不足，產(chǎn)業(yè)空白，基層社會(huì)中的教育投資、環(huán)境污染治理，道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及侵害“弱勢(shì)群體”正當(dāng)權(quán)益偶有發(fā)生等問題有待解決?？械艋鶎又卫碇械摹坝补穷^”，將矛盾和糾紛“化解在基層”，事關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，這既需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部的勇氣和遠(yuǎn)見，需要社會(huì)治理的技術(shù)和智慧，更需要多元主體的參與。

二、基層社會(huì)治理中存在的主要問題

(1)基層社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力“先天不足”。當(dāng)前，人民對(duì)美好生活的向往更加凸顯時(shí)代性。在市場(chǎng)化的大背景下，基層社會(huì)普遍面臨動(dòng)力不足的困難境地。青壯年人才大量涌向城市，基層人才“青黃不接”，“招才引智”更是難上加難。城鄉(xiāng)差距逐步拉大，影響著基層社會(huì)自身發(fā)展。面對(duì)挑戰(zhàn)，基層治理難以有效組織和動(dòng)員內(nèi)生性的發(fā)展資源，特別是農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)代化發(fā)展比較滯后的地區(qū)，其均衡能力顯得更是“先天失調(diào)”?；鶎又卫碇饕揽苦l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村基層組織接受國(guó)家的惠農(nóng)政策和項(xiàng)目，而在培育鄉(xiāng)村自身發(fā)展動(dòng)力上，卻顯得力不從心，在組織和協(xié)調(diào)內(nèi)生發(fā)展實(shí)踐中，也未顯示出足夠的有效性。來自基層的一份調(diào)研報(bào)告顯示，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理調(diào)研的過程中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題還是干部隊(duì)伍整體水平偏低，高質(zhì)量的優(yōu)秀年輕干部“請(qǐng)不來、留不住”，影響著基層治理水平的有效提升，說到底，還是“人的問題”。

(2)基層社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)的削弱問題。讓社會(huì)關(guān)系和諧，社會(huì)秩序穩(wěn)定，是基層社會(huì)治理的重要目標(biāo)。而達(dá)成社會(huì)共識(shí)，對(duì)建設(shè)和諧平安基層(鄉(xiāng)村)社會(huì)意義重大。農(nóng)民從事不同的職業(yè)，經(jīng)濟(jì)收入以及階層差異，文化和價(jià)值觀多樣，往往使得基層社會(huì)共識(shí)削弱，基層治理形成比較一致的目標(biāo)難度更加大。在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，原有的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)正在逐步瓦解，導(dǎo)致新的利益群體和階層產(chǎn)生，各種利益訴求便不斷的涌現(xiàn)，這些問題的解決既缺少制度規(guī)范，也缺乏有效的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，使得一些矛盾遲遲不能解決。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步加快，涉法涉訴、征地拆遷、安置補(bǔ)償、教育公平，民生保障等問題不斷增多，這些矛盾和糾紛涉及人民群眾的切身利益，并且難以在短時(shí)間內(nèi)輕易化解，這給基層社會(huì)治理提出了難題，也給社會(huì)安全穩(wěn)定埋下了隱患。

三、突破基層治理困境的路徑構(gòu)建

2019汶上縣政府工作報(bào)告提出，要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部公開接訪和包案制度，完善社會(huì)矛盾排查化解機(jī)制，推廣“四制融合”治理模式，打造新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”汶上樣板。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心內(nèi)容指的是在基層社會(huì)管理中充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，依靠基層組織和廣大群眾，就地解決當(dāng)?shù)匕l(fā)生的各種矛盾、化解糾紛，最大限度地把問題解決在萌芽狀態(tài)。2003年，習(xí)近平總書記不斷對(duì)堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出重要指示，提出“把學(xué)習(xí)推廣新時(shí)期‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’作為加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的總抓手”，使“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在新的歷史條件下創(chuàng)新發(fā)展有了更加深厚的社會(huì)影響和長(zhǎng)久的生命力?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”是基層干部群眾的創(chuàng)造，也是我們黨探索社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和黨的執(zhí)政規(guī)律的一面旗幟。

(1)要打造千千萬萬個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的農(nóng)村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的農(nóng)村基層黨組織書記。建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為補(bǔ)充的村級(jí)組織體系。村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織。汶上縣堅(jiān)持把建設(shè)過硬支部作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略(基層治理)的“衣領(lǐng)子工程”，著眼支部政治功能、服務(wù)功能“兩提升”，下活帶頭人、組織力、民主化“三盤棋”，進(jìn)一步增強(qiáng)和鞏固了農(nóng)村黨支部在鄉(xiāng)村振興(基層治理)中的戰(zhàn)斗堡壘作用。注重從致富能手、退伍軍人、專業(yè)合作社領(lǐng)辦人中選拔優(yōu)秀人才；著力實(shí)施“頭雁工程”，推行村干部任期實(shí)事承諾考核制度、坐班督導(dǎo)制度，加強(qiáng)對(duì)村黨支部書記的激勵(lì)考核、管理監(jiān)督；舉辦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略(基層治理)專題培訓(xùn)班，對(duì)505個(gè)村(社區(qū))黨組織書記、村委會(huì)主任進(jìn)行專題培訓(xùn)。健全村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問題由村黨組織研究討論機(jī)制，全面落實(shí)“四議兩公開”。楊店鎮(zhèn)袁莊村的“互聯(lián)網(wǎng)+大喇叭”，讓黨務(wù)村務(wù)公開，密切黨群干群關(guān)系；白石鎮(zhèn)在基層治理中充分借助“五老組織”的力量，有力推動(dòng)“和諧寨子”社區(qū)建設(shè)，被評(píng)為山東省“基層治理十大經(jīng)典案例”。

(2)發(fā)揮黨員在基層治理中的先鋒模范作用。黨員干部在基層治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的關(guān)鍵作用。黨的路線方針政策需要各級(jí)黨組織尤其是基層黨組織和廣大黨員干部去宣傳、去貫徹、去執(zhí)行、去落實(shí)。在基層治理中，黨員干部要帶頭宣傳、帶頭參與、帶頭推動(dòng)、帶動(dòng)示范，發(fā)揮好黨員干部的先鋒模范作用，把黨和政府推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的決策部署變成群眾的自覺行動(dòng)，深入開展黨員聯(lián)系農(nóng)戶、黨員戶掛牌、承諾踐諾、設(shè)崗定責(zé)、志愿服務(wù)等活動(dòng)，更好地發(fā)揮黨員干部聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)群眾全面參與基層治理。

(3)推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。加大普法力度，增強(qiáng)農(nóng)村基層干部法治觀念和法治為民意識(shí)，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)。通過開展法治競(jìng)賽、放映法治電影、組織法治文藝節(jié)目表演、利用門戶網(wǎng)站進(jìn)行宣傳等“接地氣”的方式，增強(qiáng)普法工作的吸引力。在法律服務(wù)方面，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法律援助和司法救助。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)法律援助在鄉(xiāng)村的全覆蓋，增強(qiáng)法律服務(wù)工作的主動(dòng)性，使村民“找得到法”“用得到法”“信得過法”。

(4)提升鄉(xiāng)村德治水平。一是建立德治示范村，積極宣傳鄉(xiāng)村正能量、道德模范，發(fā)揮典型的示范帶動(dòng)作用，營(yíng)造良好的向上向善氛圍。二是在新時(shí)代背景下，要將社會(huì)主義核心價(jià)值觀與鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范進(jìn)行有效融合發(fā)展，完善和修訂村規(guī)民約，賦予其新時(shí)代的德治內(nèi)涵，引導(dǎo)村民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。

(5)健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制。一是探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格管理”服務(wù)管理模式，提升鄉(xiāng)村治理智能化、精細(xì)化、專業(yè)化水平。二是注重心理服務(wù)體系建設(shè)。廣泛開展平安教育和社會(huì)心理健康服務(wù)、婚姻家庭指導(dǎo)服務(wù)。

注釋：

①中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》.