旅游精準扶貧的國際經(jīng)驗及政策啟示

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隨著世界各國經(jīng)濟的快速發(fā)展，旅游業(yè)得到了重要的發(fā)展契機，并成為增長最快的社會經(jīng)濟領域之一，旅游業(yè)的發(fā)展已超過石油、汽車等工業(yè)的世界第一大產(chǎn)業(yè)。旅游業(yè)在經(jīng)濟增長活力、促進就業(yè)、吸引投資、改善生活、生態(tài)維護系、文化保護等方面起到了重要的推進作用，可以說是世界經(jīng)濟發(fā)展中的綜合性、戰(zhàn)略性以及支柱性的產(chǎn)業(yè)。在世界旅游業(yè)的發(fā)展過程中，旅游促進經(jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)、增加收入、消除貧困的作用逐漸受到世界各國的認同，出現(xiàn)一批通過旅游解決貧困問題的成功經(jīng)驗。因此，雖然國外沒有精準扶貧的概念，但仍可通過對國際上旅游扶貧的成功案例進行分析，從中挖掘“精準”的理念和經(jīng)驗。

一、國外旅游精準扶貧的主要經(jīng)驗

由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家在政治、經(jīng)濟、文化上存在差異，因此，分為發(fā)達國家的旅游精準扶貧和發(fā)展中國家的旅游精準扶貧，試圖挖掘世界不同國家對旅游精準扶貧的做法及成功經(jīng)驗，為我國旅游精準扶貧提供啟示和借鑒。

(一)發(fā)達國家的旅游精準扶貧經(jīng)驗

1、美國的“鄉(xiāng)村旅游扶貧”

美國是世界經(jīng)濟強國，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)達，在旅游資源、基礎設施、制度管理等方面都有其獨特優(yōu)勢，美國的旅游收入位居世界第一。作為世界超級大國，美國同樣遭受全世界困擾的貧困難題。自20世紀70年代開始，美國的鄉(xiāng)村旅游逐漸發(fā)展并形成一定規(guī)模，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展遠遠領先于鄉(xiāng)村其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體做法為：(1)通過立法推進鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的發(fā)展。美國政府為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，在政策和法律上提供了多方位的支持，對鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展、規(guī)范、管理起到了重要作用。(2)重視對自然和生態(tài)資源的保護和利用。美國政府對于鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中保護生態(tài)環(huán)境的政策，綜合考慮人文、地理、環(huán)境等各方面的因素，充分利用鄉(xiāng)村地區(qū)的自然資源，強調(diào)人與自然的協(xié)調(diào)，較好的保護和還原當?shù)刈匀画h(huán)境，展現(xiàn)原始風貌，不僅吸引了社會資本的投資，同時對推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多樣化起到重要作用。(3)充分發(fā)揮貧困地區(qū)的女性優(yōu)勢地位。美國西部格林維爾地區(qū)旅游資源相對貧乏、經(jīng)濟落后，當?shù)鼐用癜l(fā)揮了女性志愿者的性別優(yōu)勢，在從事鄉(xiāng)村旅游事業(yè)中提供細心、熱情和善良的咨詢、宣傳、待客等服務。

2、法國的“鄉(xiāng)村可持續(xù)性旅游”

二戰(zhàn)后，法國社會經(jīng)濟由于受到戰(zhàn)后影響，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，地區(qū)發(fā)展不平的問題越來越明顯。為解決法國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、消除地區(qū)發(fā)展差異等問題，法國政府實施了一系列措施，如將土地集中起來進行大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，全面推進農(nóng)業(yè)發(fā)展，基礎設施的改善、配套服務的完善，催生了鄉(xiāng)村旅游業(yè)。經(jīng)過50多年的發(fā)展，法國鄉(xiāng)村旅游業(yè)呈現(xiàn)出發(fā)展規(guī)模大、良好的行業(yè)標準和規(guī)范、完善銷售網(wǎng)絡、先進的管理方式和經(jīng)營模式的特點。具體做法為：(1)無季節(jié)差異的鄉(xiāng)村旅游設計。法國的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)需求市場份額巨大，鄉(xiāng)村旅游活動表現(xiàn)出無季節(jié)差異的特點，保持著長久而持續(xù)的吸引力。法國的旅游活動主要包括休息、探奇和運動，特別注重考慮游客體驗性、享受度、服務性。(2)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)必須尊重當?shù)鼐用竦囊庠?。法國鄉(xiāng)村居民擁有對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的決定權(quán)，政府及旅游企業(yè)在進行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)時，會因地制宜，尊重當?shù)鼐用竦囊庠浮?3)建立鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會。1982年，由來自法國各地66個村莊的村長共同建立了“法蘭西最美麗的村莊”協(xié)會，協(xié)會匯集全國各地的成員村莊聯(lián)結(jié)成強大的統(tǒng)一網(wǎng)絡，在協(xié)會的指導幫助下，各成員村落合作互助，通過開展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、保護文化遺產(chǎn)、保護生態(tài)環(huán)境等方式，提升傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的活力和吸引力，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟。協(xié)會的成立對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展起到了極大的促進作用。

3、韓國的“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化+鄉(xiāng)村旅游扶貧”

在20世紀50年代，韓國曾經(jīng)是世界上最貧困的國家之一，經(jīng)濟基礎十分薄弱。韓國政府在進行農(nóng)業(yè)改革，發(fā)展經(jīng)濟的過程中，積極引導農(nóng)民參與計劃和實施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，通過發(fā)展旅游觀光農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，加深現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)與旅游扶貧之間的融合。韓國政府將鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)作為貧困地區(qū)脫貧致富的的重點產(chǎn)業(yè)，制定全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展總體規(guī)劃，將旅游資源豐富的貧困地區(qū)進行旅游開發(fā)，同時推進其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設等工作。具體做法為：(1)“新村運動”的成功實施。為改善韓國農(nóng)村面貌，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，韓國政府提出“農(nóng)漁村經(jīng)濟的革新開發(fā)計劃”，即“新村運動”。“新村運動”中，韓國政府將改革主導逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿駞⑴c，開展了國民意識改革、社會秩序提升、生態(tài)環(huán)境保護、居民互敬互愛等運動，有意識地加深全社會“新村運動”意識。(2)瞄準農(nóng)村的“農(nóng)業(yè)觀光”理念?！稗r(nóng)業(yè)觀光”理念的提出，旨在解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的局限性，用“農(nóng)業(yè)觀光”這種全新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)擴展農(nóng)業(yè)收入，促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。韓國在推進鄉(xiāng)村旅游項目的過程中，為提高旅游扶貧的精準性，構(gòu)建“一人一村”幫扶體系，外聘專家學者進行定點幫扶，專家學者針對具體鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問題開展專項實地調(diào)研，提供最直接、最快捷的指導。(3)鄉(xiāng)村旅游中注重村民個人能力的提升。韓國政府從長遠角度考慮，十分重視農(nóng)村人力資源能力的建設，針對現(xiàn)有的農(nóng)村勞動力資源進行教育培訓，根據(jù)人才屬性、特點，分層次、分類別進行管理培訓，采取多種培訓方式相結(jié)合的模式，重視理論技術(shù)知識和實際操作能力相結(jié)合，形成一套較為完善的鄉(xiāng)村旅游人才培養(yǎng)體系。

(二)發(fā)展中國家的旅游精準扶貧經(jīng)驗

1、南非的“旅游扶貧”

南非是非洲地區(qū)的第二大經(jīng)濟體，屬于中等收入的發(fā)展中國家。旅游業(yè)是南非發(fā)展最快、最重要的產(chǎn)業(yè)之一，旅游收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9%，從業(yè)人員近140萬人，南非旅游業(yè)發(fā)展最重要是生態(tài)旅游與民俗旅游。1994年新南非政府建立之后，經(jīng)濟逐漸得到恢復，旅游業(yè)被列入促進國家經(jīng)濟發(fā)展、增加外匯收入的重要產(chǎn)業(yè)之一。政府關于旅游業(yè)的政策，在不同程度上表明用旅游產(chǎn)業(yè)支持貧困問題的決心，為旅游扶貧的發(fā)展提供政策保障和法律支持。具體做法為：(1)“減少貧困計劃”的推行。2001年，南非環(huán)境事務與旅游局開始推行“減少貧困計劃”，旨在促進旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，整合旅游和環(huán)境資源，改善貧困地區(qū)人口的生活質(zhì)量，增加農(nóng)村人口就業(yè)，解決南非農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與貧困減少問題。(2)“負責任旅游”行動方案的提出。南非環(huán)境旅游發(fā)展組織(DEAT)為解決貧困、種族、社會不平等問題，提出“負責任旅游”的行動方案，要求“旅游業(yè)不僅要振興經(jīng)濟，還要增加人口福利，改善居民工作條件以及保護當?shù)氐奈幕薄?3)旅游開發(fā)中保障窮人利益。南非建立企業(yè)激勵機制，要求企業(yè)在旅游開發(fā)過程中，要考慮窮人的利益，使窮人充分享受到旅游基礎設施，為窮人提供更多的就業(yè)崗位，創(chuàng)造條件讓窮人進入旅游市場等；為旅游企業(yè)提供旅游扶貧項目的資助，其中一部分用于當?shù)馗F人的培訓，讓窮人更好地適應和參與到旅游開發(fā)活動中。(4)建立旅游扶貧試驗區(qū)。英國國際發(fā)展局經(jīng)濟和社會研究組資助南非5個旅游企業(yè)建立旅游扶貧試驗區(qū)和旅游扶貧試驗項目，加強機構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)系，促進達到旅游扶貧真正為解決貧困問題的目標。

2、肯尼亞的“生態(tài)旅游扶貧”

肯尼亞位于非洲東部，是亞撒哈拉地區(qū)經(jīng)濟基礎較好的國家之一。但據(jù)觀察，其人類發(fā)展指數(shù)僅有0.519，除了極少數(shù)富裕人口，肯尼亞貧困問題仍然艱巨。而旅游業(yè)作為肯尼亞國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，為解決貧困問題作出了巨大貢獻。具體做法為：(1)旅游方式的轉(zhuǎn)變?？夏醽啌碛斜姸鄧壹壧烊灰吧鷦游飯@和自然保護區(qū)，有著豐富的動物資源，被稱為世界上最受歡迎的野生動物巡游圣地。早期在肯尼亞“狩獵旅游”破壞了野生動物的生存環(huán)境，嚴重影響野生動物的生長與繁衍，毀滅性的旅游方式造成肯尼亞旅游品質(zhì)的下降。1977年，肯尼亞政府宣布“禁獵令”，并開始建立保護野生動植物的國家公園，旅游人數(shù)、旅游收入驟增，吸引肯尼亞本地眾多私人企業(yè)加入生態(tài)旅游的行列，為當?shù)鼐用裉峁└嗟木蜆I(yè)機會。(2)注重當?shù)鼐用竦睦?。肯尼亞在發(fā)展生態(tài)旅游時特別強調(diào)注重當?shù)鼐用竦睦?，確保當?shù)鼐用裨谏鷳B(tài)旅游發(fā)展中獲益，以此改善生活質(zhì)量，保障生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展?？夏醽喺罅χС趾凸膭町?shù)鼐用駞⑴c到生態(tài)旅游行業(yè)，增加當?shù)鼐用袷杖?，并與美國國際發(fā)展機構(gòu)共同制定“生物多樣區(qū)保護計劃”，其中一個重要的目的就是幫助當?shù)鼐用裨黾咏?jīng)濟收入、提供合適的工作崗位、改善生產(chǎn)生活條件、緩解政府與居民矛盾。隨后，野生生物服務署制定“野生動物發(fā)展與利益分享計劃”，計劃幫助當?shù)鼐用穹窒砩鷳B(tài)旅游產(chǎn)生的利益，主張賦予生態(tài)旅游更積極的意義，推動生態(tài)自然保護。(3)積極拓展國際旅游市場?？夏醽喺e極擴展國際旅游市場，如在中國舉辦市場推廣簡介會等一系列推廣活動，助力肯尼亞旅游產(chǎn)品在國際上的推廣和銷售，推出豐富旅游市場活動、制作針對性的旅游宣傳片、運用互聯(lián)網(wǎng)進行推廣、增加國際航線等措施來刺激國際旅游市場。

3、泰國的“一村一產(chǎn)品+旅游扶貧”

2001年，泰國首次將旅游作為一種減少貧困和促進可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，強調(diào)旅游業(yè)可以通過創(chuàng)造就業(yè)和為窮人提供更好的收入分配來幫助減輕貧困。泰國鼓勵各有關方面加強合作和參與旅游扶貧發(fā)展項目，無論是政府機構(gòu)、私營企業(yè)、非政府組織還是一般公眾，希望這種合作能夠提高公共部門資源管理的效率。具體做法為：2001年，泰國政府推出OTOP項目，OTOP是“One Tambon One Product”，即“一村一個項目”，該項目成為政府旅游扶貧戰(zhàn)略的重要部分，讓每個鄉(xiāng)村能夠推廣當?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化和當?shù)丶夹g(shù)開發(fā)。OTOP鼓勵鄉(xiāng)村社區(qū)改善當?shù)禺a(chǎn)品的質(zhì)量和營銷，每個村莊都需要用當?shù)氐脑牧虾唾Y源生產(chǎn)自己獨特的產(chǎn)品，將當?shù)刭Y源轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的產(chǎn)品，具有可區(qū)分和可銷售的特點，從中挑選一個優(yōu)秀的產(chǎn)品，打造品牌形象，成為“頂級產(chǎn)品”，贏得國家和國際的認可。

二、旅游精準扶貧國際經(jīng)驗對我國旅游精準扶貧的啟示

(一)相關部門高度重視，確立旅游扶貧的核心思想

相關部門要充分認識旅游精準扶貧的作用和機制，實現(xiàn)最終目標，也就是讓貧困人口在旅游發(fā)展過程中增加利益、增加發(fā)展機會、提高收入、改善生活，逐步擺脫貧困。相關部門要在旅游扶貧開發(fā)中充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。第一，因地制宜地制定旅游扶貧發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)定，協(xié)調(diào)旅游扶貧發(fā)展過程中的利益主體。第二，國家旅游相關部門應針對性的設計旅游扶貧規(guī)劃，讓旅游扶貧的實施、運行、管理的效率提高，確保真正的貧困人口受益和旅游扶貧的順利開展。法國的“無季節(jié)差異的鄉(xiāng)村旅游設計”使得旅游經(jīng)濟達到最優(yōu)的效果；南非的“負責任旅游”要求經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)性負責；泰國的OTOP項目強調(diào)產(chǎn)品特色，打造品牌。第三，相關部門積極通過各種渠道對本國旅游目的地進行宣傳和營銷，促進貧困地區(qū)旅游客源市場的壯大，使旅游扶貧項目創(chuàng)造更多的外匯?？夏醽喺e極擴展國際旅游市場，在中國舉辦市場推廣簡介會，并設計了一系列推廣活動，讓越來越多的國外游客了解和認識肯尼亞的生態(tài)旅游。第四，相關部門要提高對旅游精準扶貧的認識，抓住旅游精準扶貧的思想精髓。將旅游扶貧與精神扶貧結(jié)合起來，轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)貧困人口傳統(tǒng)意識，融入市場、適應市場，樹立自力更生、脫貧致富的信念。韓國從長遠角度考慮，重視農(nóng)村人力資源能力的建設，對農(nóng)村勞動力資源進行教育培訓，建立了一套較為完善的鄉(xiāng)村旅游人才培養(yǎng)體系。

(二)積極關注市場導向，尋求旅游扶貧的調(diào)整與改革

旅游扶貧發(fā)展中重要的依托就是旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而旅游業(yè)的發(fā)展以市場為導向，強調(diào)效率優(yōu)先，旅游扶貧同時涉及利益主體、資源開發(fā)、市場效應等因素。旅游發(fā)展是一個長期的過程，每個時期會出現(xiàn)不同的特點和矛盾，如旅游的邊際效益下降、受益群體發(fā)生傾斜、旅游業(yè)供需不平衡、旅游業(yè)務發(fā)生偏移等等問題，將面臨一個深度調(diào)整和深刻變革期，此時，我們在進行旅游扶貧開發(fā)時，要深化改革，加強旅游扶貧制度和機制設計，建立相應的旅游扶貧管理組織，鞏固和加強旅游與減貧的聯(lián)系。20世紀60年代末期，韓國農(nóng)業(yè)發(fā)展的緩慢已經(jīng)影響到了本國的其他產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟的發(fā)展，“新村運動”旨在改善農(nóng)村環(huán)境，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民生活水平。南非政府為解決貧困、種族、社會不平等問題，提出“負責任旅游”方案，強調(diào)旅游開發(fā)要對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)性負責。早期在肯尼亞旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，“狩獵旅游”中瘋狂的打獵旅游活動嚴重破壞了野生動物的生存環(huán)境，毀滅性的旅游方式嚴重影響了肯尼亞的旅游品質(zhì)，為此，肯尼亞政府推出“禁獵令”，建立國家公園，開始保護野生動植物，旅游方式的轉(zhuǎn)型為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的效應。

(三)關注扶貧對象，“精準定位”旅游扶貧開發(fā)各個要素

1、“精準定位”旅游目的地

旅游扶貧應該因地制宜的選取具備旅游發(fā)展基礎和條件的地區(qū)進行旅游業(yè)開發(fā)，確保旅游業(yè)作為當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)脫貧的目的。從上述國際旅游扶貧案例中發(fā)展，各國在旅游扶貧目的地的選取上，都進行了慎重的考慮。法國建立“法蘭西最美麗的村莊”協(xié)會，協(xié)會匯集全國各地美麗的鄉(xiāng)村，聯(lián)結(jié)成強大的統(tǒng)一網(wǎng)絡，各成員村落合作互助，通過旅游提升傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的活力和吸引力，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟；泰國實行“一村一個項目”，每個村莊都需要用當?shù)氐脑牧虾唾Y源生產(chǎn)自己獨特的產(chǎn)品，將當?shù)刭Y源轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的產(chǎn)品，打造品牌形象。

2、“精準定位”旅游扶貧受益人群

受益人群是旅游扶貧的出發(fā)點和最終目標，因此，在旅游扶貧開發(fā)中一定要首要考慮貧困人口，實現(xiàn)人口受益和人口發(fā)展，不僅在經(jīng)濟上使貧困人口擺脫貧困，還要注重人口能力的可持續(xù)發(fā)展，包括教育、醫(yī)療、社會服務、權(quán)利和權(quán)益等方面。美國艾奧瓦州格林維爾地區(qū)組建起“格林維爾好客協(xié)會”，充分發(fā)揮貧困地區(qū)女性資源優(yōu)勢，改善女性貧困的現(xiàn)狀；法國鄉(xiāng)村居民擁有對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的決定權(quán)，鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營主體主要是本地農(nóng)戶和居民，改善了當?shù)刎毨Ь用竦纳顮顩r；南非旅游局制定了《旅游業(yè)提高黑人經(jīng)濟實力憲章和記分卡》，改變旅游業(yè)中機會與利益不平等的現(xiàn)象，堅持“以人為本”的理念，重點關注人的權(quán)益；肯尼亞在發(fā)展生態(tài)旅游時特別強調(diào)注重當?shù)鼐用竦睦?，確保當?shù)鼐用裨谏鷳B(tài)旅游發(fā)展中獲益。