基層公路建設(shè)融資：出路與未來

王軍

摘要：充分利用儲蓄搞基建，是中國的發(fā)展優(yōu)勢。但隨著政府負(fù)債不斷規(guī)范，基層政府幾乎無法融資修路，為此，本文提出若干建議。

關(guān)鍵詞：公路;融資;政府負(fù)債

中國人均GDP僅為美國五分之一弱，半數(shù)國民卻享受了全球最好的基礎(chǔ)設(shè)施。這相當(dāng)程度上得益于金融系統(tǒng)的有力支持。中國民眾有全球最高的儲蓄率，這就是中國經(jīng)濟(jì)最為硬核的基本盤。中國政府無須借外債，不用太顧忌通貨膨脹，可以從容地向老百姓借錢大搞基建，為民族的明天積攢發(fā)展力量[1]。

然而，中國基層的負(fù)債基建模式卻遇到了前所未有的困難。例如，基層公路作為最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，對其的金融支持正系統(tǒng)性清零，即將斷糧。

1政策變化與變通

以國發(fā)（2014）43號文為標(biāo)志，中央政府全面開始啟動對地方政府債務(wù)的治理和清理。至今，縣政級府預(yù)算能支持金融手段僅有PPP、專項債。對公路交通而言，PPP、專項債限于收費(fèi)公路（基本為高速公路）。中國現(xiàn)有道路485萬公里，其中14萬公里為高速公路，占比百分之三左右。

縣級政府能修的公路，絕大部分都是不能收費(fèi)的公路。依目前的形勢，這些公路，要想得到銀行的支持，必須有相應(yīng)的特定收入來源，這與不收費(fèi)政策完全相悖。銀行對此的變通，就是認(rèn)可業(yè)主的綜合收益，即業(yè)主（通常是國企平臺）須有其他綜合收入來覆蓋公路投資。

大部分平臺國企，并無實(shí)際主業(yè)，經(jīng)營性資產(chǎn)缺乏，能用以覆蓋支出的，往往是財政撥付、資源性收入（如砂石）、資產(chǎn)處置收入或部分公益性收費(fèi)，這些收入大都不可持續(xù)。接下來兩三年，那些期待進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的地方政府，馬上就面臨著收入來源干枯，資金后繼無源。

一旦如此，中國基層特別是中西部縣域的基建投資，將出現(xiàn)集體性休克。即使中央出臺更大規(guī)模的專項債，也無濟(jì)于事。因為大部分基礎(chǔ)建設(shè)，沒有辦法實(shí)現(xiàn)收費(fèi)。國企平臺的金融資源，即使經(jīng)過銀行變通之后，也是無水之源，很快就會耗盡。這是一個無法想象的深淵，中央政府不可能座視不理。

2將來與出路

中國基建，天下無敵，但也有不足，也有短板。短板還在基層，還在縣域，還在西部，任重而道遠(yuǎn)。要論事關(guān)國家崛起，縣域基建自然比不上華為、中芯國際的重要性。要論事關(guān)國計民生、國防戰(zhàn)備，縣域基建也更比不得南水北調(diào)、西電東送、川藏鐵路、高鐵八縱八橫等等世紀(jì)大工程。

但是，對于2000多個縣級基層政府的長官而言，面對基層父老的生計，面對上級的政績考核，要改觀民眾生活，除了招商引資，基建仍然是最現(xiàn)實(shí)的抓手。與此互為映襯的，則是，土地和地產(chǎn)依然是政府最直接的收益手段和最硬的資產(chǎn)，也是負(fù)債建設(shè)的唯一的可持續(xù)依托。

發(fā)達(dá)如美國，其地方的主要財源，都來自土地與房產(chǎn)，與中國地方?jīng)]有實(shí)質(zhì)區(qū)別。中國當(dāng)然要防止地產(chǎn)泡沫，做大實(shí)業(yè)，做強(qiáng)高科技，但也切切不能脫離實(shí)際，對西部小縣城提與深圳一樣的高大上的發(fā)展目標(biāo)。美國也并非遍地西雅圖，到處高科技。

面對未來可能的基建休克，筆者建議如下：

（1）對地方預(yù)算內(nèi)債務(wù)要保持警惕，但對平臺企業(yè)要適度放松管制。

對于預(yù)算內(nèi)債務(wù)，近年來，通過PPP和專項債的預(yù)算化，嚴(yán)控平臺企業(yè)貸款，已經(jīng)達(dá)到了中央嚴(yán)控地方政府無度借債的目的。但是，通過PPP和專項債的管道流出的資金，根本滿足不了地方公益性基建的需要。為此，有必要對政府平臺企業(yè)的銀行貸款網(wǎng)開一面。只要債務(wù)不直接進(jìn)入預(yù)算，就應(yīng)當(dāng)把風(fēng)險甄別的任務(wù)交給銀行，而不是銀監(jiān)會一刀封殺。

（2）探索平臺企業(yè)運(yùn)營債務(wù)和可持續(xù)發(fā)展的新模式

平臺國企的公益性建設(shè)功能是不可替代的。這是當(dāng)今中國的現(xiàn)實(shí)。不要指望有國有企業(yè)之外的業(yè)主，不計得失來為公眾修公路;也不要指望地方政府可憐的當(dāng)期預(yù)算剩余（多數(shù)縣級政府為0）來修公路。修路，本可造福百姓百年，僅僅因為擔(dān)憂政府過度負(fù)債，就放著民眾大把儲蓄不用，無所作為，因噎廢食，錯失發(fā)展良機(jī)，近似于犯罪。

平臺企業(yè)最大的資產(chǎn)往往是土地，這些土地，大可以借混合制的優(yōu)勢，與強(qiáng)勢地產(chǎn)企業(yè)合作，創(chuàng)出大筆現(xiàn)金流，大大改善平臺企業(yè)的財務(wù)狀況，更可以作為貸款搞建設(shè)的憑借。當(dāng)年土地打捆基礎(chǔ)設(shè)施的貸款模式，大大改善了地方的基礎(chǔ)設(shè)施，各地土儲中心也是有功勞的。因為2016年禁令，這一模式基本剎車（財政部四部委《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》）。土地財政現(xiàn)在已經(jīng)上收嚴(yán)管。但是，地產(chǎn)加基礎(chǔ)模式，似乎并沒有被政策禁止，平臺企業(yè)或可以加以摸索，為地方建設(shè)開辟出新的財源[2]。

參考文獻(xiàn)

[1]劉婷婷.新形勢下高速公路企業(yè)基層黨支部建設(shè)探析[J].老區(qū)建設(shè)，2017（16）：14-16.

[2]王亞天.關(guān)于加強(qiáng)基層公路文化建設(shè)的思考[J].才智，2014（32）：370.