基本公共教育服務均等化研究綜述

劉金紅 李鋒 夏新斌

摘 要：教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，基本公共教育服務是保障社會公平的重要手段。本文梳理分析了國內(nèi)外有關(guān)基本公共教育服務均等化的文獻，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外有關(guān)區(qū)域基本公共教育服務均等化研究不夠深入，而且對于基本公共教育服務均等化定量研究過少。

關(guān)鍵詞：公共服務;基本公共教育服務均等化;財政資源

公共服務是衡量社會公平的重要指標，也是實現(xiàn)和諧社會的重要方式，它包含教育、醫(yī)療、社保等多個方面，而其中最重要的就是基本的公共教育。學者王洪濤（2018）認為教育發(fā)展關(guān)乎國運興衰，基本公共教育服務更是以公平正義為價值取向，它是公民受教育權(quán)利的保障，是促進社會公平的動力。佘生梅（2018）結(jié)合湘西州義務教育的實際，從馬克思主義公平理論視角出發(fā)，認為保障公民基本公共教育服務均等化是堅持“以人為本”價值取向的集中體現(xiàn)，也是保障公民基本權(quán)利的實現(xiàn)途徑。

然而，受到我國城鄉(xiāng)二元體制、市場經(jīng)濟改革、分稅制改革等的影響，我國城鄉(xiāng)間、區(qū)域間教育發(fā)展水平存在較大的差距，城鄉(xiāng)教育不公平的現(xiàn)象時有發(fā)生。為解決這種城鄉(xiāng)教育不公平的現(xiàn)象，黨和政府高度重視。習近平在十九大報告中指出，“‘兩個一百年奮斗目標的實現(xiàn)、中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)，歸根到底靠人才、靠教育”。國家基本公共服務“十二五”規(guī)劃也提出均等化的具體“時間表”，即到2020年爭取基本實現(xiàn)基本公共服務均等化。因此，學術(shù)界掀起了研究基本公共教育均等化的熱潮。

1 基本公共教育服務均等化國內(nèi)研究綜述

1.1 基本公共教育服務均等化的內(nèi)涵和外延

我國政府部門和學術(shù)界對基本公共教育服務有較為明確的界定。我國《教育法》規(guī)定，九年義務教育和中等教育都屬于基本公共教育服務的范疇?；竟步逃占畜w現(xiàn)在它的公共性、普惠性、基礎(chǔ)性以及發(fā)展性四個基本特征。

而在學術(shù)界，關(guān)于基本公共教育服務的論述未能統(tǒng)一。學者李珺和賈凡（2018）認為基本公共教育服務是一種教育領(lǐng)域的制度安排，它應該由政府提供或保障所有公民平等享有，并且它的范圍需要隨著社會的發(fā)展而擴大。學者張周濤（2017）認為基本公共教育服務應該是一種平等性和公平性原則，它面對不同出身、不同戶籍乃至不同民族的適齡兒童，都應該提供相對均衡的教育資源。

在明確基本公共教育服務的內(nèi)涵和外延之后，關(guān)于基本公共教育服務均等化便不難理解。它更多的是一種實現(xiàn)途徑，對此國內(nèi)學者也做出過多項研究。學者楊清熒（2017）認為基本公共教育服務均等化是為了保障全體公民最基本的受教育權(quán)利，以公平正義作為價值取向，滿足公民基本發(fā)展的需要而提供大致相等的公共教育服務的措施。學者馮潔（2016）認為基本公共教育服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的基本公共教育服務。

1.2 基本公共教育服務均等化現(xiàn)狀

翟博（2007）指出，我國中小學校之間的教育投入差距還相當大，造成這現(xiàn)象的主要原因是由于基礎(chǔ)教育資源配置不均衡。曾滿超、丁延慶（2005）研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)之間的生均支出水平差異很大，特別是農(nóng)村與城市之間、沿海省份與其它地區(qū)之間的支出差異非常明顯。薛海平、王蓉（2009）通過實證研究發(fā)現(xiàn)，義務教育階段城鄉(xiāng)和校際間的教育質(zhì)量水平存在很大的差異，義務教育階段學校教育資源配置也非常不均衡。

1.3 促進基本公共教育服務均等化的方式

教育資源的配置一直存在政府配置與市場配置之爭。盡管基礎(chǔ)教育更加趨近于純公共物品，應當由政府提供，但為了促進基礎(chǔ)教育的競爭化與均等化，顧昕（2010）認為應當依靠“準教育券”的政策工具，推進義務教育走向有管理的競爭。安體富、任強（2007）認為我國基本公共教育服務中出現(xiàn)了財政制度不完善、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷、政府間事權(quán)財權(quán)劃分不清、服務型政府缺位等問題，因此必須加強以政府為主導，加快公共服務型政府轉(zhuǎn)型，建立有利于促進基本公共教育服務均等化的財政模式和轉(zhuǎn)移支付制度。溫嬌秀、蔣洪（2013）和陳書全（2011）以及管永昊、賀伊琦（2012）等人也有相類似的觀點，認為促進基本公共教育服務均等化，首先在財政制度方面應該加大對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的力度，在進一步提高其比重的同時加大規(guī)范化管理力度;其次應該由省級政府構(gòu)建本省內(nèi)基礎(chǔ)教育財政均等化的制度，對省內(nèi)學校均等化撥款;另外還要提高政府的工作效率，確保政府在教育上的投入產(chǎn)出比達到最優(yōu);最后，還要優(yōu)化教育的支出結(jié)構(gòu)，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平構(gòu)建出合理的標準，不能差距過大，也不能“一刀切”。

1.4 基本公共教育服務均等化的模式

孫久文，李堅未（2015）指出，實現(xiàn)基本公共服務均等化，從理論上來說大體有“人均財力的均等化”、“公共服務標準化”和“基本公共服務最低公平”三種模式，這些模式在基礎(chǔ)教育資源配置均等化的理論研究和政策實踐中自然也會有所體現(xiàn)?！?012年上海教育發(fā)展報告》（2015）中提出“制定面向未來、城鄉(xiāng)無差別、全市統(tǒng)一的基本公共教育服務資源配置基本標準，做到硬件設(shè)施、師資隊伍和管理能力三方面基本統(tǒng)一。”

1.5 基本公共教育服務均等化的政策實踐

俞賀楠、陳雷（2012）在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在“發(fā)展規(guī)劃、教師質(zhì)量、教育經(jīng)費、標準化建設(shè)、教育質(zhì)量”等多個方面，基礎(chǔ)教育均衡化建設(shè)已經(jīng)取得了初步的進展和成效。鄭林昌、劉曉（2016），馬慧強、王清、弓志剛（2016），李磊、張貴祥（2015）等學者研究過津京冀三個城市的基本公共教育服務均等化發(fā)展水平發(fā)現(xiàn)差別較大，從整體上來看，三個地區(qū)的教育服務水平投入產(chǎn)出效率較低，北京和天津的公共教育服務水平要高于河北地區(qū)，市際差異明顯，因此總結(jié)經(jīng)驗，政府應該當制定津京冀地區(qū)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新公共服務政策，厘清中央和地區(qū)權(quán)責關(guān)系，充分發(fā)揮北京作為首都的輻射作用，促進基本公共教育服務均等化水平不斷提升。

2 基本公共教育服務均等化國外研究綜述

基本公共教育服務非均等化并不是我國獨有的現(xiàn)象，它在發(fā)展中國家甚至發(fā)達國家均有不同程度的存在。

2.1 基本公共教育服務均等化發(fā)展現(xiàn)狀

美國學者Molly S. Stewart（2016）從美國公共治理和公共教育系統(tǒng)的融資問題出發(fā)，她研究了教育券基金的設(shè)計和資助方式之間的關(guān)系，提出應該提高教育券基金的透明度，為納說人提供受教育的便利，同時也為教育相關(guān)政策出臺提供依據(jù)。Christina Convertino（2015）基于美國政府削減基本公共教育經(jīng)費的現(xiàn)象做了城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多城市出現(xiàn)學校過度擁擠且資金不足，并且這種趨勢持續(xù)上漲。Le Huu Anh 等（2011）實地調(diào)研了越南紅河三角洲地區(qū)的基本公共教育服務情況，在政府公共服務權(quán)利下放到基層的情況下，人們?nèi)绾斡行У慕邮苷峁┑幕竟步逃?。巴西學者M？nica A. Haddad 等 （2016）為了研究公立小學教育支出對教育質(zhì)量的影響，建立了“固定效應面板”模型，結(jié)果表明教育支出對教育質(zhì)量的提升有一定幫助，但不是最大貢獻指標。當然，此處的教育質(zhì)量是由單純的學生考試分數(shù)作為衡量指標，具有較大的局限性。

2.2 基本公共教育服務均等化影響因素

國外很多學者都認為造成基本公共教育服務非均等化的原因是教育財政制度的缺陷，很多國家的教育財政制度供給失衡，忽視了地區(qū)差異的情況，財政撥款不健全。Felix·Arnold 等（2016）認為基本公共教育不均衡是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平造成的，類似于我國的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”，提出了由經(jīng)濟水平的影響形成了“二元教育體制”的現(xiàn)象，制約著公共教育服務均等化的發(fā)展。Ergete Ferede， Shahidul Islam（2015）從政府和市場兩個方面著手研究，認為阻礙基本公共教育服務均等化發(fā)展的原因有兩個，一個是中央政府關(guān)于教育資源配置的頂層設(shè)計缺失，各地政府對教育的定位不夠明確，另一個原因是教育資源配置區(qū)域不合理。

2.3 均等化提升路徑

盡管各國國情不同，但都在積極采取措施促進基本公共教育服務均等化。如日本在學校硬件設(shè)置等方面實行統(tǒng)一標準化的配置，以統(tǒng)一的規(guī)格保證全國各地的中小學辦學條件。保加利亞則依據(jù)學生的數(shù)量、班級的規(guī)模和教師與學生的比例提供均等化資金。這些措施有效地改善了教育不公平的程度。Yu Zhang，Suguru Mizunoya，You You，Mun Tsang（2011）對OECD國家基礎(chǔ)教育的財政不均等進行研究后發(fā)現(xiàn)，這些國家的生均教育支出不均等有不斷縮小的趨勢，其中，更高一級政府承擔更多的教育財政責任、政府間轉(zhuǎn)移支付、教育財政制度的集權(quán)化對于提高教育支出的均等化起到了重要的作用。

3 評論性小結(jié)

國內(nèi)外的學者對基本公共教育均等化有了比較深入的研究，這些研究成果為后續(xù)相關(guān)研究及政策實踐提供了較好的基礎(chǔ)。但在如下幾個方面有待開展進一步的深入研究。

3.1 區(qū)域基本公共教育服務均等化研究不足

財政部財政科學研究所所長賈康（2007）認為，公共服務均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程，從啟始到成熟要經(jīng)歷初級、中級和高級三個階段，對應的均等化目標分別側(cè)重于區(qū)域、城鄉(xiāng)和全民。研究大多側(cè)重于城鄉(xiāng)、全民基本公共教育服務均等化，然而由于地方政府在提供基礎(chǔ)教育時面臨著財權(quán)和事權(quán)不匹配，基礎(chǔ)教育資源的供給在很大程度上受到各地經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，因此城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間基本公共教育服務差距在短期內(nèi)仍將存在。在我國基本公共教育服務均等化的初級階段，不能忽視區(qū)域內(nèi)基本公共教育服務均等化研究。

3.2 均等化定量研究過少

由于對基本公共教育服務均等化缺乏較為深入的定量研究，在提對策建議時只一味地強調(diào)應當增加農(nóng)村的教育投入。然而正如復旦大學胡善聯(lián)教授（2011）所指出的，“增量改革易，存量調(diào)整難”。無論是教育基尼系數(shù)的估算（孫百才，2009），還是教育均等化指數(shù)的測度（喻登科等，2011），都只能揭示教育不公平的現(xiàn)狀，無法明確指出在教育財政有限的情況下，區(qū)域內(nèi)教育資源應當如何優(yōu)化配置，并不能為相關(guān)決策部門提供具有可操作性的、科學的參考。

3.3 借助精準扶貧的經(jīng)驗促進基本公共教育服務均等化

盡管各地通過增加公共教育投入、全面實施城鄉(xiāng)免費義務教育、推進義務教育學校標準化建設(shè)等措施，基本公共教育服務均等化水平明顯提高，但發(fā)展不平衡的矛盾仍然十分突出，離“2020年時間表”的要求還有較大差距。2013年10月，習近平總書記提出了精準扶貧的六個精準，即“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。扶貧先扶智，促進基本公共教育資源和服務的均等化是實現(xiàn)教育扶貧的一個關(guān)鍵舉措。因此，要借鑒精準扶貧的“六個精準”，做到精準推進基本公共教育資源均等化，才能切實提高基本公共教育服務均等化水平。

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