城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡與財(cái)政負(fù)擔(dān)分析?
——基于社?！半p降”與征費(fèi)體制的改革

郭 瑜 張寅凱

(中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京，100872)

一、引言

一直以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在費(fèi)率過(guò)高、企業(yè)負(fù)擔(dān)較重的問(wèn)題，企業(yè)為降低成本往往會(huì)選擇逃費(fèi)或壓低繳費(fèi)基數(shù)[1-5]。為解決上述問(wèn)題，我國(guó)出臺(tái)了一系列政策：《人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》(人社部發(fā)〔2016〕36號(hào))將部分省份的單位繳費(fèi)率階段性下調(diào)至19%；2019年《政府工作報(bào)告》提出，將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下調(diào)至16%；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕13號(hào))不僅規(guī)定下調(diào)費(fèi)率至16%，還調(diào)整了繳費(fèi)基數(shù)的計(jì)算口徑(即社保“雙降”政策)。然而，單純降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率將給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡帶來(lái)壓力，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金近年來(lái)時(shí)常出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)[6-7]。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告(2019—2050)》指出，當(dāng)前制度存在一定的降費(fèi)空間，但最終制度將走入當(dāng)期結(jié)余收不抵支和累計(jì)結(jié)余被耗盡的結(jié)局[8]，因此需以提高覆蓋率[9-10]、夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)[11]等配套措施為降費(fèi)率目標(biāo)提供條件。為減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的壓力，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》都明確指出，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，這將增強(qiáng)繳費(fèi)的強(qiáng)制性與稽查的精確性，進(jìn)而起到夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)的作用[12]。

社保“雙降”與征費(fèi)體制的改革勢(shì)必會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支自平衡產(chǎn)生一定影響，因此受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。改革對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支的影響程度有多大?社?！半p降”與夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)的“對(duì)沖效應(yīng)”究竟如何?是否會(huì)導(dǎo)致基金收不抵支或加重企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)?本文將對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行分析。

二、現(xiàn)狀與文獻(xiàn)回顧

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的核心問(wèn)題是基金的征繳與發(fā)放。我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期存在企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)與名義繳費(fèi)率過(guò)高并存的問(wèn)題，長(zhǎng)此以往會(huì)影響基金的可持續(xù)性。學(xué)者們認(rèn)為費(fèi)率調(diào)整和社保征收體制改革對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支將產(chǎn)生以下影響：降低費(fèi)率有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，從而提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力[13]和繳費(fèi)積極性[14-16]，但會(huì)增加長(zhǎng)期基金收支缺口[17]；社保征收體制改革增加了社保費(fèi)征收效率和規(guī)范性，使社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集更加穩(wěn)定，此外，改革還使社會(huì)保險(xiǎn)基金收入增加、基金可持續(xù)性和穩(wěn)定性增強(qiáng)[18-19]。因此，社?！半p降”與征收體制改革的實(shí)質(zhì)是將降費(fèi)率帶來(lái)的基金收入減少的部分與夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)帶來(lái)的基金收入增加的部分進(jìn)行“對(duì)沖”。

財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金起到兜底作用[20]，政府在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支時(shí)需承擔(dān)“第一責(zé)任”[21]。國(guó)家財(cái)政自1998年開(kāi)始對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行補(bǔ)貼，近年來(lái)各級(jí)政府的養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重[22]，補(bǔ)貼數(shù)額整體呈上升趨勢(shì)(如圖1)。財(cái)政補(bǔ)貼絕對(duì)額由1998年的24億元增長(zhǎng)至2016年的8004億元；財(cái)政補(bǔ)貼占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的比例長(zhǎng)期穩(wěn)定在12.78%～16.17%之間，總體上變化不大，2017年該比例為18.48%。我國(guó)財(cái)政收入增速放緩、人口老齡化進(jìn)程加快，無(wú)疑會(huì)增加國(guó)家財(cái)政的長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)[23]，甚至?xí)?lái)代際轉(zhuǎn)移的矛盾[24]。如果財(cái)政不予補(bǔ)貼，歷年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余將會(huì)很快耗盡[25]。鑒于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的重要性和我國(guó)財(cái)政對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼狀況，有必要在分析城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。

圖1 國(guó)家財(cái)政對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼狀況

綜上所述，《人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》(人社部發(fā)〔2016〕36號(hào))和《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》已引起社會(huì)媒體和大眾的廣泛討論，研究社?！半p降”與征費(fèi)體制改革具有一定的社會(huì)意義。現(xiàn)有文獻(xiàn)為本文提供了有益的理論基礎(chǔ)，但大多是對(duì)降低費(fèi)率或征費(fèi)體制改革進(jìn)行單獨(dú)分析，關(guān)于下調(diào)繳費(fèi)基數(shù)對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡的影響和社?！半p降”與征費(fèi)體制改革并舉帶來(lái)的“對(duì)沖效應(yīng)”的研究還比較少?；诖耍疚耐ㄟ^(guò)構(gòu)建精算模型，模擬不同情形下社保降費(fèi)與征費(fèi)體制改革對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡和財(cái)政負(fù)擔(dān)的影響，并在測(cè)算結(jié)果上提出相應(yīng)的政策建議。

三、社保“雙降”與征費(fèi)體制改革的影響

本文將結(jié)合前述文獻(xiàn)中的實(shí)證分析結(jié)果，重點(diǎn)闡述社?！半p降”與征費(fèi)體制改革的主要影響，這些計(jì)量結(jié)果也將作為參數(shù)引入測(cè)算模型。

(一)夯實(shí)費(fèi)基

與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)相比，稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)能夠提升征繳的強(qiáng)制性與精準(zhǔn)性及增加社保費(fèi)征收的效率，從而減少企業(yè)的欠費(fèi)、逃費(fèi)、不實(shí)繳費(fèi)行為，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)征繳收入增長(zhǎng)，最終起到夯實(shí)費(fèi)基的作用。

(二)參保“擴(kuò)面效應(yīng)”與繳費(fèi)工資“擠出效應(yīng)”

根據(jù)拉弗曲線原理，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率具有“擴(kuò)面效應(yīng)”，費(fèi)率降低意味著企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)降低，會(huì)有更多的企業(yè)、職工甚至靈活就業(yè)人員參保[26]。較高的社保繳費(fèi)率會(huì)降低職工工資[27]，實(shí)證研究表明，企業(yè)會(huì)將所繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的10%～50%以降低工資的方式轉(zhuǎn)嫁給員工[28]。因此，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率對(duì)職工工資具有“擠入效應(yīng)”，對(duì)繳費(fèi)工資具有“擠出效應(yīng)”，這意味著企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)成本的減少能在一定程度上提高職工工資水平。陳曦選取2005—2014年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行OLS回歸分析，得出以下結(jié)論：養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率對(duì)參保率的影響顯著為負(fù)(p＜0.01，控制變量為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)指數(shù)、人均GDP、老年人口撫養(yǎng)比、財(cái)政分權(quán)指數(shù))，彈性系數(shù)為-1.206；養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率對(duì)工資增長(zhǎng)率的影響顯著為負(fù)(p＜0.05，控制變量為人均GDP、勞動(dòng)生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)指數(shù)、人均受教育年限、市場(chǎng)化程度、老年人口撫養(yǎng)比、城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)個(gè)體就業(yè)人口比重等)，彈性系數(shù)為-0.249[29]。

(三)社?！半p降”與征收體制改革的影響機(jī)制

基于上文給出的彈性系數(shù)，結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率降低4%的政策①《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕13號(hào))規(guī)定，將單位城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率從20%下降至16%，個(gè)人費(fèi)率不變，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率下降4%?？勺龀鋈缦录僭O(shè)：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率下降4%將使在職職工參保率在原有基礎(chǔ)上提高4.8%②根據(jù)上文陳曦的回歸分析結(jié)果，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率對(duì)參保率的彈性系數(shù)為-1.206，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下降1%，在職職工參保率將上升約1.2%，繳費(fèi)率上升4%，則在職職工參保率對(duì)應(yīng)上升4.8%。，退休職工參保率將于15年后提高4.8%③根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào))，對(duì)于繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，退休后按月發(fā)給養(yǎng)老金。本文假設(shè)繳費(fèi)達(dá)到15年即領(lǐng)取養(yǎng)老金，“雙降”政策實(shí)施15年后(2034年)養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)“擴(kuò)面效應(yīng)”開(kāi)始顯現(xiàn)。，職工工資增長(zhǎng)率將增加1%④根據(jù)上文陳曦的回歸分析結(jié)果，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率對(duì)參保率的彈性系數(shù)為-0.249，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下降1%，職工工資增長(zhǎng)率將上升約0.25%，繳費(fèi)率上升4%，則職工工資增長(zhǎng)率對(duì)應(yīng)上升1%。。具體社保“雙降”與征收體制改革對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的影響機(jī)制如圖2所示。

圖2 社?！半p降”與征收體制改革對(duì)社會(huì)保障基金收支的影響機(jī)制

四、測(cè)算模型與參數(shù)設(shè)定

本文的模擬測(cè)算基于如下三個(gè)預(yù)設(shè)：第一，為保證測(cè)算的精確度，研究的測(cè)算區(qū)間為2019—2040年；第二，本文僅對(duì)征費(fèi)體制與下調(diào)費(fèi)率政策帶來(lái)的效應(yīng)進(jìn)行分析，暫不引入全面二孩與延遲退休年齡政策；第三，由于財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼額(即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政負(fù)擔(dān))尚待測(cè)算，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)其他收入(利息收入、滯納金收入等)難以被估算且數(shù)額相對(duì)較小，因此本文僅考慮基金自平衡情況。

(一)城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保人數(shù)與離退休職工養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)預(yù)測(cè)模型

城鎮(zhèn)就業(yè)人口的預(yù)測(cè)函數(shù)如式(1)所示[30]：

其中，Pr代表r時(shí)刻的城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)量，1996年的r為0，1997年的r為1，1998年的r為2，以此類推。

假設(shè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的12.18%[31]，本文先將這部分人數(shù)剔除，再考慮降低繳費(fèi)率對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保率的“擴(kuò)面效應(yīng)”，即降費(fèi)率降低4%，參保率約提升4.8%①此處依然采用陳曦的回歸分析結(jié)果：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率對(duì)參保率的彈性系數(shù)為-1.206，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下降1%，在職職工參保率將上升約1.2%。因此，繳費(fèi)率降低4%，在職職工參保率對(duì)應(yīng)上升4.8%。。Nt表示t年城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保人數(shù)，α表示城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率，則改革后城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保人數(shù)的預(yù)測(cè)函數(shù)如下：

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》，2017年城鎮(zhèn)在職職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率為78.5%[32]，2013—2017年在職職工參保率平均每年上升1.3%?？紤]到人口老齡化和改革后“擴(kuò)面效應(yīng)”的影響，本文假定：2019年城鎮(zhèn)在職職工參保率為81%(實(shí)行改革后為85.8%)，2019—2030年每年上升1%，2031—2040年每年上升0.5%，直至實(shí)現(xiàn)全覆蓋。改革前后的參保人數(shù)預(yù)測(cè)結(jié)果如圖3所示。測(cè)算結(jié)果表明，在降費(fèi)率政策的影響下，城鎮(zhèn)在職職工參保養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)最多將增加2767.07萬(wàn)人。

圖3 改革前后城鎮(zhèn)在職職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)估計(jì)

城鎮(zhèn)離退休年齡人口②假設(shè)女干部占女職工的20%，城鎮(zhèn)退休年齡人口=(80%×50～54歲女性人口+55歲及以上女性人口+60歲及以上男性人口)×城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?抽樣比。的預(yù)測(cè)函數(shù)如式(3)所示[33]：

其中，Os代表s時(shí)刻的城鎮(zhèn)退休年齡人口數(shù)量，2001年的s為0，2002年s=1，2003年s=2，以此類推。假設(shè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人數(shù)占機(jī)關(guān)事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的30%[34]，結(jié)合上文機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)12.18%的假設(shè)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員約占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的5.22%①根據(jù)文中的假設(shè)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人數(shù)=30%×機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人數(shù)/70%=30%×12.18%×城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)/70%。。

以Rt表示t年領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)，γ表示城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率，改革后城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保人數(shù)的預(yù)測(cè)函數(shù)如下：

需要說(shuō)明的是，Rt中的t表示年份，Os與Pr中的s、r表示時(shí)刻，且二者在同一年份的時(shí)刻有所不同，具體如表1所示。

表1 人口測(cè)算年份與時(shí)刻對(duì)應(yīng)取值表

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》的數(shù)據(jù)計(jì)算，2013—2017年城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率②城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率=當(dāng)年城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)/當(dāng)年城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)參保人數(shù)。由60.34%上升至64.69%，平均每年上升0.87%?？紤]到人口老齡化和改革對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)“擴(kuò)面效應(yīng)”的影響，假設(shè)2019年起城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率每年上升1%(2019年參保率為67%)，2034年參保率上升至86.8%③假設(shè)2019年起城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率每年上升1%，2019年為67%，2020年為68%，以此類推。由于本文假設(shè)繳費(fèi)達(dá)到15年即領(lǐng)取養(yǎng)老金，“雙降”政策實(shí)施15年后(2034年)養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)參保率將在原有82%的假設(shè)上增加4.8%，即為86.8%，此后每年仍增長(zhǎng)1%。。預(yù)測(cè)結(jié)果如圖4所示，城鎮(zhèn)在職職工參保養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)最多將增加2301.81萬(wàn)人。

圖4 改革前后城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)估計(jì)

(二)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)模型

改革前的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)為上一年度城鎮(zhèn)在崗職工平均工資，以Bt表示t年應(yīng)繳費(fèi)基，Wt-2表示t-2年(上上年度)城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資，wt-1表示t-1年(上一年度)工資增長(zhǎng)率，改革前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)表示為：

改革后城鎮(zhèn)職工社保繳費(fèi)基數(shù)為全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資，即城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資的加權(quán)平均數(shù)[35]。以NPWt-2表示t-2年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工年平均工資，PWt-2表示t-2年城鎮(zhèn)私營(yíng)單位在崗職工年平均工資，NPt-2表示t-2年城鎮(zhèn)私營(yíng)單位在崗職工人數(shù)。Pt-2表示t-2年城鎮(zhèn)私營(yíng)單位在崗職工人數(shù)。當(dāng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為28%時(shí)，假定繳費(fèi)工資增長(zhǎng)率等于城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資增長(zhǎng)率；當(dāng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下調(diào)至24%時(shí)，繳費(fèi)工資增長(zhǎng)率在原有工資增長(zhǎng)率的假定基礎(chǔ)上增加1%。因此，改革后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)表示為：

根據(jù)(4)式、(5)式和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，改革前2018年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)為74318元，改革后應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)為58257.84元。2013—2017年城鎮(zhèn)在崗職工年均工資增長(zhǎng)率在9%～10%之間，且受到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的影響穩(wěn)中有降。本文對(duì)城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資增長(zhǎng)率做出如下假設(shè)：2018—2023年為8%，2024—2028年為7%，2029—2033年為6%，2034—2038年為5%，2039—2040年為4%。

(三)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入模型

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入Lt為依靠征收城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)取得的基金收入，Ct表示t年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)率(降費(fèi)率前為28%，降費(fèi)率后為24%)，β表示實(shí)際費(fèi)基①實(shí)際費(fèi)基即實(shí)際的繳費(fèi)基數(shù)，最高為應(yīng)繳費(fèi)基的100%。占應(yīng)繳費(fèi)基的比重(下文簡(jiǎn)稱“費(fèi)基占比”)，則城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入表示為：

2015年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基占比的全國(guó)平均值為69.6%[36]，為便于計(jì)算，本文設(shè)改革前的費(fèi)基占比為70%。夯實(shí)費(fèi)基后，取100%代表廣大中等收入群體按照實(shí)際工資數(shù)額申報(bào)的費(fèi)基占比，85%作為介于改革前70%和100%費(fèi)基占比的中間情況，由于全國(guó)按照300%費(fèi)基占比繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況難以實(shí)現(xiàn)，2015年各地“費(fèi)基占比”最高值在120%～140%之間[37]，因此本文取150%作為費(fèi)基占比最高的情況。改革前后采用不同模型及參數(shù)得到的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入結(jié)果如表2所示。

表2 “雙降”改革前后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入計(jì)算模型及參數(shù)變化

(四)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出模型

Et表示t年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出，Mt-1表示t-1年(上年度)城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老金，δ表示基本養(yǎng)老金調(diào)待增長(zhǎng)率，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出可用公式(8)和公式(9)表示。

改革前：

改革后：

根據(jù)《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，2018年城鎮(zhèn)退休職工人均養(yǎng)老金為41666.67元①2018年城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老金=2018年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出/[(2018年初參保離退休人員+2018年末參保離退休人員)/2]。。2018年我國(guó)基本養(yǎng)老金調(diào)待增長(zhǎng)率為5%，考慮經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的形勢(shì)，本文對(duì)基本養(yǎng)老金調(diào)待增長(zhǎng)率做出如下設(shè)定：2019—2030年為3%，2031—2040年為2%。

(五)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余與財(cái)政負(fù)擔(dān)模型

不考慮動(dòng)用累計(jì)基金結(jié)余彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支年份的基金缺口，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余表示為：

只有當(dāng)期基金無(wú)法實(shí)現(xiàn)平衡時(shí)(即Tt＜0時(shí))，財(cái)政必須對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供補(bǔ)貼，即具有財(cái)政負(fù)擔(dān)，否則無(wú)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余表示為：

當(dāng)St＞0時(shí)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在累計(jì)結(jié)余，可動(dòng)用累計(jì)基金結(jié)余來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支年份的基金缺口，則國(guó)家無(wú)財(cái)政負(fù)擔(dān)；St＜0時(shí)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余耗盡，國(guó)家需提供財(cái)政補(bǔ)貼。

五、測(cè)算結(jié)果

(一)社保“雙降”與征費(fèi)體制改革對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡與財(cái)政負(fù)擔(dān)的影響

將相關(guān)數(shù)據(jù)代入前文的公式中，可以得出社?！半p降”與征費(fèi)體制改革后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入、支出、結(jié)余預(yù)測(cè)值。

1.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支平衡與財(cái)政負(fù)擔(dān)

由于只考慮城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支平衡，因此不考慮將先前年份的累計(jì)基金結(jié)余或基金缺口計(jì)算進(jìn)下一年度的基金結(jié)余。

(1)費(fèi)基占比為85%時(shí)，當(dāng)期基金收支平衡與財(cái)政負(fù)擔(dān)情況

當(dāng)費(fèi)基占比為85%時(shí)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支平衡情況如圖5所示?？梢钥闯觯跍y(cè)算區(qū)間內(nèi)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總體上存在當(dāng)期收不抵支的情況。到2034年，由于2019年參保的在職職工已符合領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件，此時(shí)降費(fèi)政策對(duì)領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)的擴(kuò)面效應(yīng)得以體現(xiàn)，基金支出增長(zhǎng)較為明顯。在測(cè)算后期，當(dāng)期基金結(jié)余有所回升，這是由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全民參保已基本實(shí)現(xiàn)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)的增加導(dǎo)致當(dāng)期基金結(jié)余的增加。與只實(shí)施“雙降”政策而不夯實(shí)費(fèi)基相比，將費(fèi)基占比夯實(shí)至85%在一定程度上能夠彌補(bǔ)社?！半p降”政策帶來(lái)的基金征繳收入的減少。

基于基金收支狀況，經(jīng)測(cè)算，在財(cái)政負(fù)擔(dān)情況方面，2019—2029年國(guó)家財(cái)政需對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額為0.230萬(wàn)億～1.238萬(wàn)億元。

圖5 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支平衡情況(85%費(fèi)基占比)

(2)費(fèi)基占比為100%時(shí)，當(dāng)期基金收支平衡與財(cái)政負(fù)擔(dān)情況

當(dāng)費(fèi)基占比為100%時(shí)，意味著此時(shí)全國(guó)平均繳費(fèi)基數(shù)為上一年度社會(huì)平均工資的100%，能夠代表中等收入群體的應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)，而我國(guó)主要以中等收入群體為主，因此研究費(fèi)基占比為100%時(shí)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡情況具有重要的意義。根據(jù)圖6所示的測(cè)算結(jié)果，2019—2022年當(dāng)期基金結(jié)余為負(fù)，此時(shí)需要國(guó)家財(cái)政提供補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額為0.112萬(wàn)億～0.493萬(wàn)億元。但受到擴(kuò)面效應(yīng)的影響，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入預(yù)測(cè)值增速大于基金支出預(yù)測(cè)值增速，2023—2040年當(dāng)期基金結(jié)余為正，不需要財(cái)政補(bǔ)貼，且夯實(shí)費(fèi)基占比升至100%帶來(lái)的基金收入增長(zhǎng)能夠沖抵2034年后由養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)增加帶來(lái)的支出增長(zhǎng)。如果實(shí)施“雙降”政策的同時(shí)能將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)平均繳費(fèi)基數(shù)夯實(shí)到社會(huì)平均工資的水平，則夯實(shí)費(fèi)基帶來(lái)的征繳收入增長(zhǎng)能夠較好地“對(duì)沖”費(fèi)率與繳費(fèi)基數(shù)下調(diào)帶來(lái)的征繳收入減少。

圖6 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支平衡情況(100%費(fèi)基占比)

(3)費(fèi)基占比為150%時(shí)，當(dāng)期基金收支平衡與財(cái)政負(fù)擔(dān)情況

根據(jù)前文的論述，對(duì)最高的150%費(fèi)基占比進(jìn)行分析僅具有理論意義。如圖7所示，2019—2040年城鎮(zhèn)職工征繳收入數(shù)量和增速均大于基金支出，且征繳收入與基金支出的差距有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。此時(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在大量結(jié)余，一方面減輕了國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)(測(cè)算區(qū)間內(nèi)不需要財(cái)政補(bǔ)貼)，另一方面還能將結(jié)余基金用于解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史遺留問(wèn)題。

圖7 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支平衡情況(150%費(fèi)基占比)

(4)不同費(fèi)基占比情況下當(dāng)期基金結(jié)余與財(cái)政負(fù)擔(dān)比較

圖8表示不同費(fèi)基占比情況下的當(dāng)期基金結(jié)余與財(cái)政負(fù)擔(dān)，可以發(fā)現(xiàn)：費(fèi)基占比越高，當(dāng)期基金結(jié)余越多，財(cái)政負(fù)擔(dān)越輕。因此，提升費(fèi)基占比能夠顯著增加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余，只有將費(fèi)基夯實(shí)到一定程度后，夯實(shí)費(fèi)基政策才能成為降低費(fèi)率、調(diào)整費(fèi)基計(jì)算口徑的有效“對(duì)沖”政策。

圖8 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期基金結(jié)余

2.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余情況

此時(shí)，將當(dāng)年的基金結(jié)余或基金缺口納入下一年的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余之中。上文已介紹不同費(fèi)基占比情況下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支規(guī)模，此處不做贅述，且財(cái)政補(bǔ)貼只存在于解決當(dāng)期基金結(jié)余的情況，因此這部分不對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼做出分析。

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》相關(guān)數(shù)據(jù)的計(jì)算，截至2018年在去掉歷年財(cái)政補(bǔ)貼和其他收入后，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余約為-0.982億元。將這部分基金累計(jì)結(jié)余納入計(jì)算，得到2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)基金結(jié)余，如圖9所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，費(fèi)基占比提升到一定程度后，基金結(jié)余為負(fù)的形式會(huì)得到明顯改變，不斷增長(zhǎng)的累計(jì)基金結(jié)余不但能保證養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放，還能夠充實(shí)養(yǎng)老金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，提升了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性。

圖9 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)基金結(jié)余

(二)不同政策對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的影響比較

為了探究不同政策帶來(lái)的降費(fèi)或增收效果，本文分別模擬實(shí)施5種不同政策下的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余情況，并以5年為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將結(jié)果進(jìn)行比較，以探究不同政策對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的具體影響。當(dāng)期基金結(jié)余情況如表3所示，累計(jì)基金結(jié)余情況如表4所示。

表3 不同政策下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余 單位：萬(wàn)億元

表4 不同政策下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余 單位：萬(wàn)億元

1.改革前的費(fèi)率具有下調(diào)空間，夯實(shí)費(fèi)基是實(shí)施“雙降”政策的有效配套舉措。根據(jù)測(cè)算結(jié)果，測(cè)算區(qū)間內(nèi)若實(shí)施改革前的政策，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍有基金結(jié)余，費(fèi)率具有適當(dāng)降低的空間。若只將費(fèi)率下調(diào)至24%，費(fèi)基占比和繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑不變，會(huì)出現(xiàn)基金收不抵支的情況，此時(shí)需要國(guó)家財(cái)政提供補(bǔ)貼。若只實(shí)施“雙降”政策而不以夯實(shí)費(fèi)基作為“對(duì)沖”政策，在測(cè)算期間內(nèi)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余將長(zhǎng)期處于收不抵支的狀態(tài)。因此，夯實(shí)費(fèi)基政策是“雙降”政策的有效配套舉措，只有將費(fèi)基夯實(shí)到一定程度，才能保證在實(shí)施“雙降”的同時(shí)保持基金平衡，否則“雙降”政策將缺乏實(shí)施空間。

2.與下調(diào)費(fèi)率相比，調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑對(duì)基金收入的“擠出效應(yīng)”更大。根據(jù)表4可以明顯地發(fā)現(xiàn)，將費(fèi)基計(jì)算口徑調(diào)整為城鎮(zhèn)職工全口徑平均工資后，測(cè)算期間基金結(jié)余均為負(fù)值。對(duì)比單獨(dú)下調(diào)費(fèi)率政策，調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑對(duì)基金收入的“擠出效應(yīng)”更為明顯。

六、結(jié)論與建議

社?！半p降”將有助于減輕企業(yè)、個(gè)人的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，但夯實(shí)費(fèi)基是保證城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平穩(wěn)運(yùn)行的必需條件。本文的研究結(jié)果顯示：我國(guó)當(dāng)前具有一定降低費(fèi)率的空間，將費(fèi)率下調(diào)至24%會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)面效應(yīng)；實(shí)施社?！半p降”政策將在一定程度上擠出城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入，以夯實(shí)費(fèi)基作為“對(duì)沖”政策且夯實(shí)必須達(dá)到一定程度，才能保證基金平衡并提升基金的可持續(xù)性。對(duì)此本文提出以下建議。

(一)社?！半p降”應(yīng)以養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放為前提

社?！半p降”的出發(fā)點(diǎn)在于減輕企業(yè)、個(gè)人的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，但“雙降”并不意味著費(fèi)率和繳費(fèi)工資可以任意下調(diào)。若費(fèi)率和繳費(fèi)工資過(guò)低，會(huì)影響?zhàn)B老金的按時(shí)足額發(fā)放，根據(jù)社會(huì)保障的剛性規(guī)律，若再將費(fèi)率和繳費(fèi)工資提升至原有水平，會(huì)引起民眾的反對(duì)。因此，社保“雙降”應(yīng)以養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放為前提，并堅(jiān)持適度原則。

(二)應(yīng)盡快出臺(tái)夯實(shí)費(fèi)基的具體改革措施來(lái)配套社保“雙降”政策

企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)能力與職工的工資水平是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)足額繳納的重要基礎(chǔ)，降費(fèi)與夯實(shí)費(fèi)基必須并重，應(yīng)落實(shí)相應(yīng)政策以鞏固改革成果[38]。根據(jù)本文的實(shí)證分析結(jié)果，社?！半p降”政策應(yīng)以夯實(shí)費(fèi)基政策作為“對(duì)沖”，且費(fèi)基必須夯實(shí)到一定程度。而我國(guó)目前對(duì)夯實(shí)費(fèi)基的政策方案僅提出了大方向，即征費(fèi)體制改革中由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社保費(fèi)，尚缺乏具體的改革措施。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)夯實(shí)費(fèi)基的具體改革措施，有效配套社?！半p降”政策。若只實(shí)施“雙降”政策而不夯實(shí)費(fèi)基，社?；鸬目沙掷m(xù)性將面臨較大挑戰(zhàn)。

(三)注重利用社?！半p降”的擴(kuò)面效應(yīng)，提升城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率

社?！半p降”政策具有一定的擴(kuò)面效應(yīng)，社保費(fèi)率和繳費(fèi)工資的下調(diào)能夠吸引更多企業(yè)和個(gè)人參與到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來(lái)。參保人越多，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳收入越多，基金收支壓力越輕。因此，國(guó)家應(yīng)利用好“雙降”政策帶來(lái)的擴(kuò)面效應(yīng)，盡可能提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率與參保率，盡快實(shí)現(xiàn)全民參保。針對(duì)繳費(fèi)能力較弱的人員應(yīng)引導(dǎo)其加入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)于斷繳人員應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，使其理解“多繳多得”的繳費(fèi)政策[39-41]。

(四)積極發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、第三支柱，適度提升養(yǎng)老保障水平，以應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題

目前我國(guó)高度倚賴養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱的作用，但第一支柱的保障水平較為有限。為拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源、提升基金的可持續(xù)性和應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的老年人經(jīng)濟(jì)保障問(wèn)題，國(guó)家需積極發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、第三支柱。例如，在第二支柱方面，可通過(guò)更優(yōu)惠的稅優(yōu)政策促使企業(yè)建立企業(yè)年金，并制定相關(guān)法律法規(guī)予以保障；在第三支柱方面，可通過(guò)宣傳加強(qiáng)民眾對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的理解和參與意識(shí)，以商業(yè)保險(xiǎn)配合社會(huì)保險(xiǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)養(yǎng)老保障水平的增長(zhǎng)。