少數(shù)民族聚居區(qū)維穩(wěn)處突任務中的法理問題分析
——從少數(shù)民族聚居區(qū)宗教事務管理切入

王培培 西北師范大學法學院 甘肅蘭州 730000

一、引言

我國是統(tǒng)一的多民族國家，文化差異具有多樣性，各個民族有不同的歷史文化傳統(tǒng)、風俗習慣。宗教問題是影響我國國家安全、邊陲穩(wěn)定的重要因素之一。由于宗教問題的特殊性和復雜性，引導宗教正確發(fā)展與和諧的社會構建息息相關。我國少數(shù)民族聚居區(qū)的治理，必須從維護全國穩(wěn)定的角度，充分考慮宗教因素，堅定不移地從維護民族團結、維護國家安全的大局出發(fā)，充分運用法律手段，積極推進宗教法制建設，對少數(shù)民族聚居區(qū)的宗教事務進行現(xiàn)代化、規(guī)范化的管理：必須要做到切實保障公民的宗教信仰自由，在法律的框架內(nèi)規(guī)范宗教信仰者的宗教活動，達到維護社會安定的目的。

二、少數(shù)民族宗教事務管理的特殊性和必要性

（一）少數(shù)民族宗教事務管理的特殊性

少數(shù)民族自治區(qū)成立以來，各族人民的宗教信仰受到《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的確認和保障。然而近年來，新疆爆恐活動密集頻發(fā)，以新疆維吾爾自治區(qū)的“7·5”事件為例，暴力恐怖活動呈現(xiàn)出本地化、規(guī)模小、動員快的“本土主義”恐怖特征【1】。這些暴恐活動使得民族隔閡加深，人民正常生活受到嚴重影響。依法加強對宗教事務的管理，堅持反恐與不特定的民族宗教掛鉤，做到一方面禁止組織和個人利用宗教進行分裂國家，傳播宗教極端思想、煽動民族仇恨、破壞民族團結的活動；另一方面，新疆作為中國的一個自治地方必須嚴格遵守國家憲法、法律和行政法規(guī)有關宗教信仰自由的政策和規(guī)定，在反恐怖主義和去極端化斗爭過程中，使新疆各族人民的宗教信仰自由得到充分保障。

（二）對少數(shù)民族宗教事務進行依法管理的必要性

宗教問題、民族問題關系到公共安全、國家領土的完整統(tǒng)一，依法管理宗教事務不僅僅是各民族公民實現(xiàn)宗教信仰自由的重要途徑，而且關系到黨與各族人民群眾血肉聯(lián)系的加強。我國憲法也規(guī)定了“中華人民共和國公民有宗教信仰自由” 。政府保護一切在憲法、法律以及法規(guī)規(guī)章范圍內(nèi)實行的宗教活動，同時與宗教有關的違法犯罪活動受到嚴厲的制裁。

以新疆為例，由《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國國家安全法》、《中華人民共和國反恐怖主義法》、《宗教事務條例》和最高人民法院、最高人民檢查院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》等相關法律法規(guī)共同構成了國家反恐法律體系。新疆還結合本地區(qū)實際依照《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》等法律規(guī)定加快地方性法規(guī)的立法進程，先后出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》為遏制和打擊恐怖主義、極端主義提供了有力的法律武器。新疆近兩年來發(fā)生的恐怖活動案件，包括危害公共安全事件在內(nèi)的刑事案件、治安案件都大幅下降 。

三、少數(shù)民族宗教事務管理立法概述分析

（一）我國宗教事務管理的立法概況

1982 年《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》，它的出臺標志著我國依法管理宗教事務走上有序的軌道。1991年中共中央、國務院的“6號文件”明確提出“依法對宗教事務進行管理”，從此，全國范圍內(nèi)的宗教立法工作拉開帷幕。2004年國務院《宗教事務條例》的頒布，為宗教事務的依法管理提供了一個較高級別的規(guī)范性法律文件，為政府宗教工作部門對宗教事務的依法管理提供了保障和依據(jù)。與之相配套的《宗教活動場所設立審批和登記辦法》，不僅把憲法賦予公民的宗教信仰自由權利具體化，而且為我國宗教立法提供了寶貴的依據(jù)和經(jīng)驗【2】。

（二）我國少數(shù)民族自治區(qū)宗教事務管理的立法概述

宗教事務的管理同其他社會事務相比具有復雜性和特殊性，尤其作為我國邊疆的西藏、新疆等少數(shù)民族自治區(qū)，人民群眾的宗教觀念根深蒂固，宗教與法律的矛盾時常發(fā)生。我國國家宗教基本法缺失，地方的實施辦法效力極低，面對少數(shù)民族自治地方“西藏獨立”、“活佛轉世自決權”、“7·5暴恐”等惡性事件，國家層面除《憲法》外，僅有國務院制定的一部綜合性行政法規(guī)《宗教事務條例》和一部單向行政法規(guī)《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》和一些部門規(guī)章，使得我國宗教管理上位法基礎薄弱，下位法調(diào)整范圍有限，是我國維穩(wěn)處突任務中涉及到的法理問題掣肘的最重要因素。

近年來的暴恐事件都與國際恐怖主義勢力存在著一定的關系，尤其是新疆地區(qū)的一系列危害公共安全事件，披著“宗教的外衣”蠱惑、煽動著樸素的、無法辨別恐怖主義真實性質的部分公民，去實施惡性的暴力活動，給社會穩(wěn)定、國家安全帶來極大的不安定因素。凡此種種，都給立法者以警示：在國內(nèi)，反恐活動應該“兩手抓”，一方面是軍事的反恐，給暴力份子以沉重的打擊，同時做好安全保障工作；另一方面是司法框架內(nèi)的反恐，通過法治的手段打擊恐怖主義和去極端化。國際上，我國應該積極響應聯(lián)合國大會關于《聯(lián)合國反恐戰(zhàn)略》的決議，致力于“消除恐怖主義蔓延的條件，預防和打擊恐怖主義”，為我國少數(shù)民族宗教事務的管理提供穩(wěn)定的國內(nèi)和國際環(huán)境。

四、少數(shù)民族宗教事務管理中維穩(wěn)處突任務的法律依據(jù)與對策

隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展和國際地位的提高，我軍執(zhí)行的維穩(wěn)處突任務越來越多，對處理的要求也不斷提高。突發(fā)事件情況瞬息萬變，執(zhí)行者如果不能及時應對行動中的法律問題，很大程度上會造成執(zhí)行部隊行動上的被動，甚至給國家的政治、外交及輿論導向等造成多方面的影響。我國少數(shù)民族聚居區(qū)復雜的宗教背景加大了執(zhí)行維穩(wěn)處突任務中應對突發(fā)事件、問題的難度，基于這一層面的考慮，完善的法律法規(guī)是軍隊在執(zhí)行維穩(wěn)處突任務的重要依據(jù)和必要保障。

（一）少數(shù)民族宗教事務管理中維穩(wěn)處突的法律依據(jù)

1、憲法。它是我國的根本大法，在我國法律體系中具有母法的地位。我國《憲法》中規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民?！彼氖姑菍?nèi)保衛(wèi)國家安全，對外抵抗外來侵害。和平與發(fā)展是社會的主旋律，然而，恐怖主義活動、暴恐活動嚴重威脅著人民的生活。軍隊是人民的軍隊，全心全意為人民服務是它的思想宗旨和行動指南，軍隊的武裝力量是處置大規(guī)模暴力犯罪強有力的保障。避免人民基本生命安全與財產(chǎn)受到嚴重侵害,是憲法賦予軍隊的權力。

2、基本法和特別法。在發(fā)生嚴重違反國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，國家可以決定實行戒嚴。《中華人民共和國戒嚴法》第八條和第三十一條均規(guī)定了在緊急狀態(tài)下，為了維護人民生命財產(chǎn)和安全可以采取的特殊措施。

3、國務院、中央軍委的命令?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》第十四條：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發(fā)事件的應急救援和處置工作。”國務院、中央軍委有權根據(jù)事件的實際情況發(fā)布命令，這是軍隊執(zhí)行處突任務的法律依據(jù)。

（二）少數(shù)民族宗教事務管理中維穩(wěn)處突任務的重點

1、首先，把握行動的合法性和主導輿論。一方面，合法性來自于法律的授權，我國憲法規(guī)定了宗教信仰自由的原則，在我國少數(shù)民族宗教地區(qū)如果發(fā)生了暴恐、動亂，執(zhí)行維穩(wěn)處突任務的依據(jù)必須完全來自于法律的規(guī)定。另一方面主導輿論，必須強調(diào)國家意志和民族團結，從人民群眾的根本利益出發(fā)，一定程度上利用電視新聞媒體、網(wǎng)絡介質曝光暴恐事件真相，從而給蠱惑煽動人心的組織者沉重打擊。

2、規(guī)范執(zhí)行維穩(wěn)處突任務的程序性，依法打擊違法暴力事件。在執(zhí)行處突任務中，每一項的審批、監(jiān)督、指揮事項必須嚴格依據(jù)相應的程序，必須嚴格遵守軍事法規(guī)，各級官兵權責明確，接受法律的監(jiān)督【3】。同時，對少數(shù)民族宗教惡性事件揭露真相，保障廣大人民群眾的知情權,向廣大民眾開展法制教育、法制宣傳，增強法律斗爭的針對性。

3、及時、妥善處理軍隊維穩(wěn)處突任務中有關法律事宜，穩(wěn)定民心，鞏固處理成果。我們要深刻地認識到這是一場“持久戰(zhàn)”，處理類似于暴恐事件等危害公共安全的恐怖活動犯罪，積極預防勝過于在事件發(fā)生后去處置，截斷思想源頭勝過于事后的法律宣傳與教育。國家層面與地方政府要整合各種資源，運用各種方法開展法制宣傳與教育，引導輿論不斷地獲得國內(nèi)民眾和國際社會的支持。

（三）少數(shù)民族宗教事務管理中維穩(wěn)處突任務的對策

宗教事務管理關系著我國國家的安全和統(tǒng)一，少數(shù)民族宗教事務維穩(wěn)處突中必須結合中國基本國情以及少數(shù)民族的歷史、現(xiàn)實情況。少數(shù)民族聚居區(qū)的安定與我國經(jīng)濟發(fā)展密切相關 ，在維穩(wěn)處突任務中，我們必須從兩個方面來考慮：一是如何快速解決影響社會安定的犯罪活動，讓廣大群眾知曉事件的真相；二是如何構建一套快速反應體系，打擊犯罪從而維護社會治安。由于少數(shù)民族的特殊性，在執(zhí)行任務過程中，必須堅持原則性和靈活性統(tǒng)一，力求取得良好的社會效果。

1、完善相關法律法規(guī)。我國關于執(zhí)行維穩(wěn)處突任務的相關法律，無論是基本法還是特別法都過于原則，甚至是存在著條文規(guī)范不明確、空白漏洞等問題。這樣就可能出現(xiàn)：在執(zhí)行具體任務中處理突發(fā)事件的方法和手段，在法律層面的制約較為欠缺，存在著很大的隨意性?；诋斍皬碗s的國際形勢，必須加快相關立法工作，使得執(zhí)行任務有法可依。

2、做好應急預案。突發(fā)暴力事件大多發(fā)生在，人口密集的商業(yè)區(qū)、火車站附近。這就意味著，事件一旦發(fā)生會對群眾的人身、財產(chǎn)造成重大損害，政府及其他公共組織必須聯(lián)動配合，積極處理突發(fā)事件，掌握主動權【4】。它包括事前、事中和事后三個階段。首先，保持敏感度，對突發(fā)事件的信息進行定期收集、匯總、分析提高預警能力；其次，在突發(fā)事件中各部門、組織分工協(xié)調(diào)，如政府、公安機關和醫(yī)療衛(wèi)生機構配合疏散群眾，對傷者進行救治，公安機關承擔對不法份子進行打擊的職責；最后，新聞媒體及時報道犯罪嫌疑人、普通群眾傷亡及財產(chǎn)損失狀況，引導輿論朝著正確方向發(fā)展，保障公民知情權。這一系列環(huán)節(jié)，政府都要積極行使公共管理職能，勇于擔當不斷提高應急處突水平。

3、強化法制宣傳與教育。軍隊執(zhí)行維穩(wěn)處突任務時，必將受到以美國為代表的國際社會的輿論攻擊以及國內(nèi)人民的普遍關注。強化軍隊法律法規(guī)教育，提高執(zhí)行任務士兵的法律意識，它不僅僅要考慮到法律問題，更要考慮到風俗習慣、宗教、地域文化差異。必須尊重當?shù)匦沤田L俗、語言，不能違背憲法和法律去化解矛盾，以期積極取得良好的社會效果。

4、收集證據(jù)。一方面，軍隊在執(zhí)行維穩(wěn)處突任務過程中，將能夠證明非法事件事實情況的材料收集、固定起來，為嚴厲打擊罪犯和與國際社會進行“法律戰(zhàn)”打下堅實的證據(jù)基礎。另一方面，加強執(zhí)行任務中的法律保障，有效解決因處理突發(fā)問題而進行的軍事征用、財產(chǎn)毀壞引起的法律糾紛，維護執(zhí)行處突任務的部隊和具體人員的合法權益。