廣東省工業(yè)化進(jìn)程中環(huán)境保護(hù)的法律思考
——以增城為例

周楚欣 羅伊玲 區(qū)慧萍 歐欣怡 陶舒平

（廣東工業(yè)大學(xué)，廣東廣州 510006）

0 引言

隨著世界經(jīng)濟(jì)的日益進(jìn)步，工業(yè)發(fā)展涉及到各行各業(yè)，工業(yè)作為國(guó)產(chǎn)結(jié)構(gòu)的主要支撐，成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主力軍。直至2011年數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的鋼、煤、水泥、棉布等200多種工業(yè)品產(chǎn)量居世界第一位。

然而，在中國(guó)這些顯著的上升數(shù)據(jù)的背后卻是生態(tài)環(huán)境的慘重犧牲。近些年來(lái)，由于工業(yè)化的發(fā)展，全國(guó)生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)，環(huán)境污染問(wèn)題不斷惡化，并且所造成的后果很多是不可逆的。在眾多環(huán)境問(wèn)題暴露且明顯惡化的形勢(shì)下，我國(guó)發(fā)展理念發(fā)生了變化，采取一系列措施逐步形成環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明的觀念。

1 廣東省工業(yè)化進(jìn)程分析

廣東的工業(yè)化模式成為外向依賴型,其工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直備受矚目。據(jù)2002年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東工業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率為14.84%，在全國(guó)排名第一位。

然而，廣東在工業(yè)化的初始階段，曾經(jīng)走過(guò)重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境的彎路，引入了不少污染產(chǎn)業(yè)。在1993年，廣東省的工業(yè)廢水的處理率小于60%，生活廢水基本未處理排放，造成江河湖泊大范圍的污染。全省工業(yè)廢氣排放總量增長(zhǎng)，珠江三角洲酸雨頻率達(dá)50%以上。而且，由于廣東的工業(yè)化和城市化發(fā)展迅猛，城市不斷擴(kuò)展，人口增長(zhǎng)，人均資源減少，不可再生資源漸減，有的甚至趨于枯竭。

當(dāng)時(shí)暴露的環(huán)境污染問(wèn)題引起政府的重視，廣東省政府在“八五”初期就提出“經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，環(huán)境要改善”，并相應(yīng)制定了一些環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)，基本上避免了隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)而出現(xiàn)環(huán)境進(jìn)一步迅速惡化的狀況，環(huán)境保護(hù)得到了應(yīng)有的重視。

立足于近些年廣東在工業(yè)環(huán)境做出的改善，其省會(huì)——廣州的各個(gè)地區(qū)也從政府、企業(yè)、法律制度等方面相互配合，在本課題中，增城區(qū)被選為重點(diǎn)調(diào)研對(duì)象。

2 增城區(qū)工業(yè)環(huán)境現(xiàn)狀分析

作為建設(shè)現(xiàn)代化中等規(guī)模生態(tài)之城，增城區(qū)大力開(kāi)展環(huán)境整治，環(huán)境質(zhì)量總體改善明顯。2016-2017年，增城區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)連續(xù)兩年在廣州市各區(qū)排名第二。在水環(huán)境質(zhì)量方面，2016年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全部斷面水質(zhì)均達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)。全區(qū)12個(gè)集中式飲用水水源水質(zhì)全部達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)，符合飲用水水源標(biāo)準(zhǔn)。

2017年全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水源吸水點(diǎn)符合省水環(huán)境功能區(qū)劃的要求，每個(gè)季度的不達(dá)標(biāo)企業(yè)僅為1家甚至沒(méi)有。污染物總量減排任務(wù)落實(shí)方面，“十二五”期間，增城區(qū)各主要污染物削減量為化學(xué)需氧量15880噸，氨氮1596噸；二氧化硫2445噸，氮氧化物715噸，很好地完成了“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)。

總的來(lái)說(shuō)，近兩年，增城環(huán)保局配合服務(wù)中央環(huán)保督察工作，整治環(huán)境問(wèn)題。狠抓水環(huán)境治理，開(kāi)展違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目清理整頓工作。新塘環(huán)保工業(yè)園重視信訪工作，積極處理廢氣擾民的問(wèn)題。以上行動(dòng)使增城區(qū)的環(huán)境污染治理取得明顯效果，是環(huán)境質(zhì)量得到改善，環(huán)境污染問(wèn)題矛盾得到緩和。

3 法律制度、政策的優(yōu)勢(shì)與缺陷

通過(guò)調(diào)查和分析研究增城的政策落實(shí)情況，我們小組對(duì)增城在工業(yè)化進(jìn)程中的法律制度和政策實(shí)施中的優(yōu)勢(shì)有如下總結(jié)：增城政府：（1）設(shè)立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。（2）企業(yè)成立時(shí)必須進(jìn)行環(huán)境保護(hù)評(píng)測(cè)，產(chǎn)生的工業(yè)污染物排放需要排污登記申報(bào)，有利于政府把環(huán)境污染控制在經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展以及國(guó)家廢水排放標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)。（3）將環(huán)境保護(hù)稅收入全部作為區(qū)級(jí)環(huán)保的專項(xiàng)財(cái)政收入，既增加了對(duì)環(huán)境保護(hù)的資金投入，又提高了企業(yè)或事業(yè)單位的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。（4）落實(shí)地方政府環(huán)保部的檢測(cè)與監(jiān)督，設(shè)立地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)。（5）對(duì)各類污染物進(jìn)行更加的科學(xué)化，技術(shù)化的集中處理。鼓勵(lì)使用更加環(huán)保的高新技術(shù)，促進(jìn)老牌企業(yè)轉(zhuǎn)型。

然而，增城在治理污染過(guò)程中也存在著不足，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：（1）權(quán)力劃分不明確。鎮(zhèn)街設(shè)立的環(huán)保所在監(jiān)管責(zé)任上互相推諉，同時(shí)由于環(huán)保所執(zhí)法過(guò)程中未能獲得明確的授權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)督容易執(zhí)行難的問(wèn)題。（2）老企業(yè)轉(zhuǎn)型遇到現(xiàn)實(shí)瓶頸。在老企業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于經(jīng)營(yíng)多年，雖然污染排放物和現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)不符，但轉(zhuǎn)型所需時(shí)間長(zhǎng)且成本高，環(huán)保部門執(zhí)法時(shí)考慮當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題，放任這類企業(yè)茍延殘喘。（3）在執(zhí)法方面的情況存在政府不作為、亂作為問(wèn)題。（4）環(huán)保法中對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后的跟蹤評(píng)價(jià)制度規(guī)定較簡(jiǎn)陋，未規(guī)定有關(guān)在跟蹤評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)失責(zé)的法律責(zé)任，難以確保跟蹤評(píng)價(jià)的效果。（5）公眾通過(guò)公益訴訟實(shí)現(xiàn)維權(quán)受限。針對(duì)企業(yè)的負(fù)外部性提起私益訴訟需要滿足有明確的受害人且達(dá)到一定程度損害等諸多條件，所以當(dāng)工業(yè)污染對(duì)公眾或公共利益產(chǎn)生潛在的影響時(shí)，只能采取公益訴訟的手段阻止企業(yè)繼續(xù)侵害。而我國(guó)對(duì)公益訴訟主體的限定不明確，個(gè)體的受害人不具備訴訟資格。

4 完善措施

4.1 以“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”為原則

構(gòu)建排污企業(yè)、政府、第三方治理企業(yè)(下面簡(jiǎn)稱“第三方”）的三方治理機(jī)制，平衡分擔(dān)環(huán)境污染治理中的責(zé)任。即由排污企業(yè)承擔(dān)治理費(fèi)，與第三方簽訂專業(yè)環(huán)境服務(wù)合同，委托其進(jìn)行污染治理，并由政府進(jìn)行監(jiān)督。在此治理模式下，排污企業(yè)、政府與第三方都發(fā)揮著各自的作用，既減輕了企業(yè)在環(huán)境污染治理的責(zé)任，又實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理的專業(yè)化。構(gòu)建第三方治理機(jī)制，需要從各個(gè)方面著手。首先，國(guó)家需要制定和完善有關(guān)的法律法規(guī)，并對(duì)排污企業(yè)委托第三方治理進(jìn)行引導(dǎo)和支持。其次，第三方按照有關(guān)的法律法規(guī)組織社會(huì)團(tuán)體法人，進(jìn)行自律性的運(yùn)營(yíng)和管理，由政府對(duì)第三方盡責(zé)治理污染進(jìn)行監(jiān)管。

4.2 結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相適應(yīng)的環(huán)境排放體系

省內(nèi)各地要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化情況進(jìn)行指定針對(duì)地方具體情況的環(huán)保治理計(jì)劃。應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)法律法規(guī)允許地方各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特色制定比統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的污染體系，建設(shè)有特色的地方治理機(jī)制。

4.3 完善環(huán)境公益訴訟的法律制度維護(hù)公民合法權(quán)益

（1）我們認(rèn)為，可以在公益訴訟前設(shè)置一個(gè)類似于仲裁的前置程序，將部分沒(méi)有必要用到司法救濟(jì)的案件在訴訟前過(guò)濾出去。既可以節(jié)約司法資源，又可以給予公民自行提起環(huán)境訴訟的權(quán)利，提高了公民行使環(huán)境權(quán)的積極性。

（2）不作為的政府一方也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。比起公民另行對(duì)政府部門提起行政訴訟，我們認(rèn)為，可以在環(huán)境公益訴訟中將政府列為共同被告或者第三人進(jìn)行處理。這樣更加節(jié)省司法資源，且更加有利于公民對(duì)自身權(quán)利的救濟(jì)。

（3）我們認(rèn)為公民作為弱勢(shì)群體的一方，應(yīng)當(dāng)降低他們的訴訟費(fèi)用和承擔(dān)的損失風(fēng)險(xiǎn)，重新考慮對(duì)舉證責(zé)任的規(guī)定，有利于推動(dòng)公益訴訟的發(fā)展，激發(fā)企業(yè)的自律性和公眾的監(jiān)督意識(shí)。

4.4 建立企業(yè)環(huán)境信用體系，完善環(huán)境評(píng)估體系

（1）建立和完善企業(yè)環(huán)境信用體系法律制度。企業(yè)環(huán)境信用體系是根據(jù)企業(yè)環(huán)境行為表現(xiàn)，在生產(chǎn)過(guò)程中履行企業(yè)自身社會(huì)責(zé)任程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果。

（2）完善環(huán)境評(píng)估體系以及建設(shè)項(xiàng)目全程監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)。要求企業(yè)在建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程定期提交環(huán)保報(bào)告并公開(kāi)，促使企業(yè)自身內(nèi)部的查漏補(bǔ)缺和公眾對(duì)企業(yè)環(huán)保落實(shí)情況的監(jiān)督，體現(xiàn)事前預(yù)防原則。同時(shí)提高公眾在此環(huán)境評(píng)估過(guò)程參與管理方法的科學(xué)性和可操性，激發(fā)公眾參與的積極性。

4.5 賦權(quán)需明確、執(zhí)法需嚴(yán)厲

對(duì)于權(quán)屬問(wèn)題，可通過(guò)共同上級(jí)指定權(quán)力歸屬，或者共同管理。其次是健全群眾民眾參與機(jī)制、企業(yè)自身監(jiān)督，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)管。

5 結(jié)語(yǔ)

在研究小組深入考察和采訪獲取的信息中，發(fā)現(xiàn)了存在政府不作為、難執(zhí)法、行政權(quán)力劃分不清等問(wèn)題。對(duì)此，我們?cè)诂F(xiàn)有政策和法律制度的基礎(chǔ)上思考解決之路，分析得出問(wèn)題的主要原因在于企業(yè)的自律性不強(qiáng)，政府監(jiān)管不到位，所以我們構(gòu)思了政府、排污企業(yè)和第三方各主體縱橫向的監(jiān)督機(jī)制，在緩解單方治污經(jīng)濟(jì)壓力的同時(shí)促進(jìn)排污企業(yè)治理環(huán)境的積極性，達(dá)到經(jīng)濟(jì)和環(huán)境平衡的可持續(xù)發(fā)展。