改革開放以來中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策變遷研究

王培穎

摘要：在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中，產(chǎn)業(yè)政策一直是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要制度之一，自我國(guó)1989年正式運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策以來，各個(gè)不同的發(fā)展階段均采取了重點(diǎn)不同的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，近幾年有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策存在著各種爭(zhēng)論，對(duì)改革開放以來產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行梳理，不僅能看出產(chǎn)業(yè)政策自身的變化，也能反映出我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)接下來產(chǎn)業(yè)政策的制定具有重要意義。本文內(nèi)容包括文獻(xiàn)綜述;對(duì)自改革開放四十年來產(chǎn)業(yè)政策的變化分四階段討論;為將來產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整提出建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策;改革開放;政策變遷

一、引言及文獻(xiàn)綜述

我國(guó)自改革開放以來，經(jīng)歷了40年的高速增長(zhǎng)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后，離不開技術(shù)的進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、制度的完善等方面。在市場(chǎng)化程度的不斷提高以及基本制度體系的不斷完善的過程中，政府發(fā)揮了巨大的作用，其中一方面即為產(chǎn)業(yè)政策的制定與應(yīng)用。進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策研究，首先要明確一個(gè)問題，即產(chǎn)業(yè)政策的定義。不同學(xué)者關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策本身也存在不同的理解，一種解釋將產(chǎn)業(yè)政策定義為中央或者地方為了促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而有意識(shí)的采取的一定的政策措施;另外一種范圍解釋認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或其他目的，對(duì)私人的產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行的選擇性干預(yù)及歧視性對(duì)待。在本文的討論中，界定產(chǎn)業(yè)政策為國(guó)家為支持某種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而采取的一系列舉措，包括基本制度、金融、稅收等各個(gè)方面。

產(chǎn)業(yè)政策作為一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中重要的部分，在世界范圍內(nèi)都得到了學(xué)者們的關(guān)注。首先，關(guān)于其有效性的研究，學(xué)者們持有不同的觀點(diǎn)。林毅夫等支持產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的學(xué)者以外部性與市場(chǎng)失靈等理論解釋產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨市場(chǎng)失靈是能夠?qū)Y源進(jìn)行有效的配置。斯蒂格利茨在有關(guān) “東亞奇跡”的研究中，也提到正確的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。宋凌云和王賢彬利用中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，得出地方政府的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策可以提高資源重置的效率，顯著促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率提升。

也有許多學(xué)者對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是人所作出的選擇，認(rèn)知存在一定的限制，干預(yù)了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng);同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致尋租、腐敗等問題。黎文靖、鄭蔓妮在研究宏觀產(chǎn)業(yè)政策對(duì)微觀企業(yè)創(chuàng)新的影響中，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)了企業(yè)創(chuàng)新的“數(shù)量”，卻并未提高創(chuàng)新的“質(zhì)量”。韓乾、洪永森的研究得出產(chǎn)業(yè)政策在中長(zhǎng)期期間對(duì)收益率沒有影響。陳釗、熊瑞祥的研究中產(chǎn)業(yè)政策在不具有比較優(yōu)勢(shì)的行業(yè)中并沒有起到促進(jìn)作用[4]。

二、改革開放以來至二十一世紀(jì)以前產(chǎn)業(yè)政策的變遷

產(chǎn)業(yè)政策在改革開放過程中，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)及產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步起到了推動(dòng)的作用。改革開放40年來，產(chǎn)業(yè)政策在不同的歷史階段呈現(xiàn)出了不同的歷史特征。我國(guó)正式運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策是從1989年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》開始，本文將我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策變遷劃分為四個(gè)階段。

（1）1978年-1991年體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期

改革開放初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，這一時(shí)期，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還未完全建立。由于該階段產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例的嚴(yán)重失調(diào)，產(chǎn)業(yè)政策的重心放在了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化上。

我國(guó)在建國(guó)初期，重視重工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，工業(yè)內(nèi)部比例也嚴(yán)重失調(diào)，國(guó)家在該階段將產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整方向定位為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、輕、重的比例調(diào)整。1978年發(fā)布了《中共中央關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》。“七五”計(jì)劃建議中也提到了多個(gè)關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策要求。經(jīng)過“七五”時(shí)期的發(fā)展，工業(yè)、農(nóng)業(yè)等發(fā)展已經(jīng)趨于穩(wěn)定。1989年3月頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，重視重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與一般產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、長(zhǎng)期方向與短期目標(biāo)的融合。

（2）1991年-2001年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立時(shí)期

改革初期的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整了經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，一定程度上緩解了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的狀況，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步的優(yōu)化。1992年鄧小平發(fā)表了重要的南方講話，同時(shí)伴隨著十四大的召開，改革的重要目標(biāo)確立為建立與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。

在對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程中，國(guó)家將第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展放在了重點(diǎn)位置。1992年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中指出要加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。十四大政治報(bào)告也提出，“調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高度重現(xiàn)農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展基礎(chǔ)工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和第三產(chǎn)業(yè)”。1994年，國(guó)務(wù)院頒布《九十年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，為接下來產(chǎn)業(yè)政策的制定提供了指導(dǎo)和依據(jù)。

98年以后的產(chǎn)業(yè)政策致力于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，繼續(xù)刺激內(nèi)需。政府報(bào)告中多次指出，要推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)與重點(diǎn)企業(yè)的改革與發(fā)展，壓縮過剩行業(yè)的生產(chǎn)能力，淘汰落后企業(yè)，擴(kuò)大內(nèi)需，充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的潛力。1999年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，1999年《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》均致力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)改造。2001年發(fā)布的《“十五”綱要》中繼續(xù)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作為主線，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，服務(wù)業(yè)發(fā)展，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等。

三、二十一世紀(jì)以來產(chǎn)業(yè)政策的變遷

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)邁入了新的臺(tái)階，二十一世紀(jì)之后，是為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新的階段。

（1）2001年～2008年21世紀(jì)初期至08年金融危機(jī)

2001年以來，全世界進(jìn)入一個(gè)新的世紀(jì)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到初步建立，市場(chǎng)在資源配置的過程中，發(fā)揮著重要的作用;2001年，我國(guó)正式加入WTO，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)緊密相連，各國(guó)為了搶占中國(guó)市場(chǎng)，將自身一些非核心技術(shù)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到我國(guó)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來了新一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

十六大強(qiáng)調(diào)要走新型工業(yè)化道路，以信息化帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展;在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)中，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)為支撐，服務(wù)業(yè)全面發(fā)展。2005年“十一五”計(jì)劃以加強(qiáng)我國(guó)的自主創(chuàng)新能力、現(xiàn)金制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。部分能源行業(yè)存在的盲目投資等導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩問題也是產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注的重要的一個(gè)方面。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，提出了我國(guó)一系列行業(yè)存在的產(chǎn)能過剩問題，針對(duì)此提出相應(yīng)措施。2007年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》，將促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展放在重要位置，加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整。

（2）2008年～至今 金融危機(jī)以后階段。

2008年爆發(fā)全球金融危機(jī)，使得世界經(jīng)濟(jì)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，我國(guó)長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)不合理、自主創(chuàng)新能力弱、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩等問題依然存在。產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)依然是繼續(xù)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。這段時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)是發(fā)展具有先進(jìn)技術(shù)、清潔能源、就業(yè)能力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。第一產(chǎn)業(yè)結(jié)合科技以高效的方式生產(chǎn);第二產(chǎn)業(yè)以高技術(shù)促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部注重現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)發(fā)展。

2008年中央工作會(huì)議中指出金融危機(jī)造成世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜，而在我國(guó)的問題與矛盾，進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難。會(huì)議提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要通過提高自主創(chuàng)新能力，培育建設(shè)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展等方案。2011年，《“十二五”綱要》中提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的突出問題，要順應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展，充分發(fā)揮我國(guó)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的比較優(yōu)勢(shì)。2015年國(guó)務(wù)院政府報(bào)告中提出要推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端。 2017年，十九大召開，提出我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化之后產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)方向?yàn)閷?shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快信息化科技與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融合，繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

四、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整建議

從我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策變遷的40余年來看，不同階段的產(chǎn)業(yè)政策具有不同的側(cè)重點(diǎn)。改革開放初期，產(chǎn)業(yè)政策主要采取直接干預(yù)，致力于解決人民的基本生活問題。經(jīng)過一段時(shí)期的發(fā)展，人民的基本生活得到了保障，產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整目標(biāo)轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部與第三產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，第二產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中占據(jù)的比例趨于穩(wěn)定，2009年以后，第一產(chǎn)業(yè)的占比有所下降，第三產(chǎn)業(yè)的占比有所上升。近些年國(guó)家制定發(fā)布的各種產(chǎn)業(yè)政策一直在強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的問題，但實(shí)際的調(diào)整結(jié)果并不理想。下面為本文關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整建議。

第一，減少直接干預(yù)，重點(diǎn)發(fā)展對(duì)產(chǎn)業(yè)的輔助作用，積極發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)作用。過去產(chǎn)業(yè)政策不能充分發(fā)揮作用的一點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)政策采取了過多的直接干預(yù)，影響了市場(chǎng)作用的發(fā)揮。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的過程中，重要的是資源的有效配置。要實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效配置，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)結(jié)合充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)資源向著符合發(fā)展優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的另一個(gè)方向是幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)交易費(fèi)用的降低。當(dāng)資本、勞動(dòng)力等條件相同時(shí)，交易費(fèi)用對(duì)企業(yè)的發(fā)展存在巨大的影響;但交易費(fèi)用的問題僅靠企業(yè)自身是無法解決的，這就需要政府制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，降低企業(yè)的交易費(fèi)用。政策重視各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、資金的支持等方面，實(shí)現(xiàn)企業(yè)交易費(fèi)用的較低，使其市場(chǎng)上更具有競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，建立激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)政府官員與企業(yè)家的創(chuàng)新能力。制度不僅存在約束調(diào)作用，同樣存在激勵(lì)作用。產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)揮作用的時(shí)候，對(duì)人的激勵(lì)是不可缺少的～個(gè)方面。作為產(chǎn)業(yè)政策的制定者，政府需要綜合考慮多方面的因素來影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在這個(gè)過程中，不免會(huì)存在工作墨守成規(guī)的狀況，使得發(fā)展緩慢。所以，適當(dāng)?shù)募?lì)制度能夠激發(fā)官員的制度創(chuàng)新能力，激勵(lì)制定最適合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展方式。

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更依賴于企業(yè)家的經(jīng)營(yíng)，我國(guó)為促進(jìn)創(chuàng)新的發(fā)展也采取了一系列政策，結(jié)果是企業(yè)申請(qǐng)的專利數(shù)確實(shí)有所上漲，但主要是創(chuàng)新“數(shù)量”上漲，并非“創(chuàng)新”質(zhì)量的上漲。所以，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)考慮如何激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)新能力。對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新設(shè)計(jì)給予一定的補(bǔ)助或優(yōu)惠政策，但要注意套用資金的現(xiàn)象;知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度也能與產(chǎn)業(yè)政策相輔相成，更好的激發(fā)企業(yè)家的創(chuàng)新意識(shí)，培養(yǎng)創(chuàng)新能力。

第三，對(duì)當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的選擇。各地在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)中，會(huì)選取重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)，其選擇應(yīng)當(dāng)符合地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)。但是，比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)選擇錯(cuò)誤會(huì)造成大量人力物力的浪費(fèi)。所以，產(chǎn)業(yè)政策要綜合考慮地區(qū)的資源充足程度、市場(chǎng)化程度等問題，重要的是要結(jié)合市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)作用，選擇真正適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的產(chǎn)業(yè)，對(duì)其發(fā)展給予輔助作用。

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