機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理策略探究

仇麗娟

摘 要：為了全面貫徹落實(shí)國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)以及“放、管、服”的改革管理精神，積極強(qiáng)化各級(jí)政府采購(gòu)制度改革進(jìn)程，結(jié)合實(shí)際情況強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)水平，在全面夯實(shí)內(nèi)部流程監(jiān)督管控基礎(chǔ)的同時(shí)，整合管理要素，從而落實(shí)采購(gòu)人責(zé)任主體監(jiān)管工作方針。本文分析了機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理的內(nèi)涵和必要性，并從預(yù)算編制、采購(gòu)程序、合同簽訂、履約驗(yàn)收、采購(gòu)檔案等風(fēng)險(xiǎn)控制要點(diǎn)層面，對(duì)內(nèi)控管理存在的問(wèn)題進(jìn)行闡釋，最后提出了相應(yīng)的內(nèi)控管理建議，僅供參考。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位;政府采購(gòu);內(nèi)控管理

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理的內(nèi)涵

所謂機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)工作，就是機(jī)關(guān)團(tuán)體、事業(yè)單位以及相關(guān)團(tuán)體組織利用財(cái)政資金采購(gòu)依法要求的相應(yīng)貨物，按照采購(gòu)目錄或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)對(duì)具體內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，從而完善工程、服務(wù)等具體行為。

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)控體系內(nèi)，要踐行政府部門的具體管理制度，并且要將內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及內(nèi)控活動(dòng)等作為關(guān)鍵，整合信息以及溝通模式，保證能按照組織管理結(jié)構(gòu)以及程序完善相應(yīng)工作，實(shí)現(xiàn)自我約束和規(guī)范管理的目標(biāo)。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理的必要性

機(jī)關(guān)事業(yè)單位之所以要強(qiáng)化采購(gòu)內(nèi)控管理工作，主要是因?yàn)閮?nèi)控制度對(duì)管理工作的全面落實(shí)具有重要的意義。

一方面，全面落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理，能有效強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督。只有完善管理機(jī)制，才能有效提升管控模式的綜合價(jià)值，并且增強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)工作的實(shí)效性，厲行節(jié)約機(jī)制，建構(gòu)科學(xué)且合理的采購(gòu)方案，提升權(quán)力制約監(jiān)督的實(shí)效性，促進(jìn)內(nèi)控管理模式的綜合發(fā)展。

另一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理工作的開展也是積極探索績(jī)效評(píng)價(jià)新路徑的關(guān)鍵。在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)不斷增多和全面發(fā)展的時(shí)代背景下，政府采購(gòu)支出占據(jù)的比重也在逐漸增大，因此，只有建立完整的采購(gòu)指標(biāo)體系并且設(shè)置對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，才能提升管理工作的實(shí)效性。例如，在指標(biāo)體系內(nèi)，要對(duì)政府采購(gòu)節(jié)支率、政府采購(gòu)周期以及采購(gòu)對(duì)象質(zhì)量合格率等進(jìn)行對(duì)比分析，從而積極探索具體工作中的問(wèn)題和相應(yīng)工作的重點(diǎn)，有效對(duì)績(jī)效管理模式進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。并且，將相應(yīng)評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用在具體的財(cái)政管理、資金管理以及資產(chǎn)管控項(xiàng)目中，為政府采購(gòu)管理項(xiàng)目的全面進(jìn)步創(chuàng)設(shè)良好的條件。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理存在的問(wèn)題

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控工作中，依舊存在一些亟待解決的問(wèn)題，需要引起各機(jī)關(guān)事業(yè)單位的高度關(guān)注，尤其是涉及預(yù)算編制、采購(gòu)程序、合同簽訂、履約驗(yàn)收、采購(gòu)檔案等各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，這就需要相關(guān)部門結(jié)合管理要求進(jìn)行統(tǒng)籌分析，從而提升內(nèi)控管理水平。

1.內(nèi)控機(jī)制不健全

在政府采購(gòu)內(nèi)部控制工作開展過(guò)程中，采購(gòu)內(nèi)控管理制度不健全是較為普遍的問(wèn)題，從宏觀層面進(jìn)行分析可知，政府采購(gòu)法配套的相關(guān)條例在實(shí)際應(yīng)用落實(shí)中依舊存在問(wèn)題。地方相關(guān)規(guī)范的落實(shí)則因?yàn)槿狈?jīng)驗(yàn)和理論研究，出現(xiàn)了內(nèi)控運(yùn)行機(jī)制監(jiān)管不當(dāng)以及獨(dú)立性不足等問(wèn)題。也就是說(shuō)，盡管地方單位部門落實(shí)了財(cái)務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制，卻因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置的交叉和職能管理模式的滯后，造成管辦工作無(wú)法有效分開，使得對(duì)應(yīng)的內(nèi)控管理模式失去實(shí)效性。

另外，因?yàn)榱L(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，也使得政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理水平的問(wèn)題層出，主要是因?yàn)椴糠謾C(jī)關(guān)事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)置對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制要點(diǎn)，造成風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題增多，制約了政府采購(gòu)項(xiàng)目的合法性、合規(guī)性以及資產(chǎn)安全性，甚至?xí)斐蓢?yán)重不良的社會(huì)影響。

2.準(zhǔn)備工作不充分

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理工作中，準(zhǔn)備工作不充分就會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)工作出現(xiàn)異常和失衡問(wèn)題。其中，預(yù)算編制環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制工作是關(guān)鍵因素。完整的預(yù)算編制過(guò)程中，采購(gòu)人要在相應(yīng)年度預(yù)算編制項(xiàng)目落實(shí)的過(guò)程中，有效進(jìn)行管控處理，并且對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算予以監(jiān)督和控制。也就是說(shuō)，政府采購(gòu)預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括政府采購(gòu)項(xiàng)目名稱、采購(gòu)內(nèi)容和數(shù)量、項(xiàng)目屬性、預(yù)算金額和資金來(lái)源、采購(gòu)組織形式、支付方式等。所以，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)異常，都會(huì)對(duì)預(yù)算編制管理和相應(yīng)工作的開展造成嚴(yán)重的影響，使得具體措施不能落實(shí)到位，制約管理項(xiàng)目的綜合水平，甚至?xí)?dǎo)致采購(gòu)工作的失衡。

另外，在采購(gòu)形式以及采購(gòu)方式的確定方面，只有符合國(guó)家相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)才能提升管控流程的合理性，但是，若是一味采取粗放型的采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃，甚至是拆分采購(gòu)計(jì)劃，極力規(guī)避招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，必然會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行出現(xiàn)異常，嚴(yán)重制約均衡性管理，甚至?xí)嬖凇跋掳肽暝巡少?gòu)”的問(wèn)題。例如，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)項(xiàng)目中，防汛物資、寒暑期間采購(gòu)業(yè)務(wù)本身具有一定的季節(jié)性，而一些單位因?yàn)闆](méi)有對(duì)預(yù)算編制規(guī)劃進(jìn)行管理，就會(huì)出現(xiàn)物資需要應(yīng)急使用時(shí)采購(gòu)不到位的現(xiàn)象，不僅會(huì)增大臨時(shí)性支出，也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)效益受到影響。

除此之外，若是對(duì)采購(gòu)需求沒(méi)有樹立良好的認(rèn)知和監(jiān)督管理意識(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)項(xiàng)目責(zé)任主體的缺失，嚴(yán)重影響管理工作的實(shí)效性，使得政府采購(gòu)預(yù)算范圍和預(yù)算數(shù)量等基礎(chǔ)參數(shù)超出常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“天價(jià)采購(gòu)”問(wèn)題的滋生，嚴(yán)重浪費(fèi)財(cái)政資金，也會(huì)影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)公信力。

3.規(guī)范化水平不足

對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理工作而言，采購(gòu)環(huán)節(jié)的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理工作也非常關(guān)鍵。一般而言，相關(guān)部門要按照采購(gòu)委托――招標(biāo)文件（采購(gòu)需求）――招標(biāo)程序――開標(biāo)評(píng)標(biāo)――中標(biāo)成交的基礎(chǔ)流程完成采購(gòu)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)增大風(fēng)險(xiǎn)。然而，目前我國(guó)部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)工作開展過(guò)程中，采購(gòu)環(huán)節(jié)的規(guī)范性依舊存在不足，項(xiàng)目整體管理和管控要點(diǎn)之間無(wú)法建立有效契合點(diǎn)，必然會(huì)增大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的影響。

第一，采購(gòu)委托工作中的規(guī)范化管理失衡。在采購(gòu)委托工作中，采購(gòu)人依法委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)辦理采購(gòu)事宜的，應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議。若是不能建立對(duì)應(yīng)的委托關(guān)系和監(jiān)督管理流程，就會(huì)嚴(yán)重影響相應(yīng)管理流程的合理性，造成采購(gòu)委托工作無(wú)法有序開展，使得對(duì)應(yīng)的代理項(xiàng)目不能落實(shí)到位，也會(huì)影響采購(gòu)活動(dòng)的信用管理。

第二，招標(biāo)文件的制定規(guī)范化管理失衡。文件的制定要依據(jù)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定有序落實(shí)，但是在實(shí)際工作中，部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位為了節(jié)省流程，招標(biāo)文件中有部分內(nèi)容含糊不清，必然會(huì)造成相應(yīng)工作落實(shí)不到位，影響項(xiàng)目整體管控的效率。

第三，政府采購(gòu)招標(biāo)工作開展后，若是不能秉持公平公正公開的原則，就會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題，其中高價(jià)圍標(biāo)、質(zhì)次價(jià)高以及暗箱操作等問(wèn)題較為常見(jiàn)，都會(huì)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)工作產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。

第四，開標(biāo)評(píng)標(biāo)。這個(gè)過(guò)程若是不能按照規(guī)范化管理要求落實(shí)相應(yīng)工作，就會(huì)造成采購(gòu)公正性受到影響，較為常見(jiàn)的是投標(biāo)人報(bào)價(jià)超出采購(gòu)預(yù)算，導(dǎo)致采購(gòu)人不能有效支付，此時(shí)就要將其視為廢標(biāo)。

第五，合同的簽訂。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理工作中，要想從根本上提高管控流程的合理性，就要建立完整的監(jiān)督管理機(jī)制，但是，因?yàn)橐恍﹩挝辉诤炗喓贤倪^(guò)程中要求供應(yīng)上捆綁附贈(zèng)一些商品服務(wù)，此時(shí)的授權(quán)審批制度執(zhí)行會(huì)存在不規(guī)范的問(wèn)題，甚至增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

4.履約環(huán)節(jié)監(jiān)管不力

履約環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理是影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理的重要因素之一。一方面，采購(gòu)驗(yàn)收存在不規(guī)范的問(wèn)題。一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位僅僅關(guān)注采購(gòu)過(guò)程，卻忽略了驗(yàn)收工作的重要性，沒(méi)有建立完整且專業(yè)的貨物服務(wù)管理驗(yàn)收機(jī)制，就會(huì)出現(xiàn)管控工作失衡的現(xiàn)象。加之部分工作人員僅憑借經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，也會(huì)造成組織驗(yàn)收工作落實(shí)不到位的問(wèn)題，制約機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理的實(shí)效性，甚至?xí)舸嫖璞纂[患。

另一方面，價(jià)款的具體結(jié)算管理工作不規(guī)范，也會(huì)導(dǎo)致款項(xiàng)申請(qǐng)過(guò)程和審批崗位監(jiān)管模式之間出現(xiàn)嚴(yán)重的分離現(xiàn)象，對(duì)應(yīng)的管理模式無(wú)法落實(shí)，必然會(huì)造成統(tǒng)一流程不能有效開展的現(xiàn)象，使得財(cái)務(wù)管理受到制約。例如，某機(jī)關(guān)事業(yè)單位在采購(gòu)過(guò)程中，業(yè)務(wù)量較大，經(jīng)常需要進(jìn)行大筆資金的撥付劃轉(zhuǎn)，若是不能踐行完整且統(tǒng)一的規(guī)范化規(guī)章制度，財(cái)務(wù)主管在資金傳遞過(guò)程中中飽私囊甚至是接收供應(yīng)商的賄賂，就會(huì)嚴(yán)重影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理。

四、機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理策略

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理工作開展的過(guò)程中，要積極整合管理要素和管控流程，確保能依據(jù)預(yù)算編制、采購(gòu)程序、合同簽訂、履約驗(yàn)收、采購(gòu)檔案歸檔等環(huán)節(jié)的管控重點(diǎn)，落實(shí)對(duì)應(yīng)的管理策略，建構(gòu)完整的管控規(guī)劃，并且提升相應(yīng)問(wèn)題的處理效率，在夯實(shí)管理監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，避免風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題對(duì)整體管理過(guò)程造成影響。

1.強(qiáng)化內(nèi)控

為了進(jìn)一步提升機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理的綜合水平，就要確保采購(gòu)制度和單位文化建設(shè)工作并行，全面營(yíng)造出良好的內(nèi)控管理環(huán)境，并且要健全組織結(jié)構(gòu)，確保能將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)作為管理重點(diǎn)，有效提升管控項(xiàng)目的綜合監(jiān)督水平。

第一，要制定完整的內(nèi)控制度體系，將崗位分離機(jī)制、授權(quán)審批機(jī)制以及政府采購(gòu)機(jī)制進(jìn)行協(xié)同管理，有效提升具體管理工作的合理性，確保崗位責(zé)任體系能調(diào)動(dòng)相關(guān)人員的工作積極性，有效提升內(nèi)控的管控效率。

第二，要將績(jī)效分析和項(xiàng)目驗(yàn)收機(jī)制進(jìn)行融合，全面完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作和后期教育指導(dǎo)工作，踐行相應(yīng)工作精神和文件指導(dǎo)要求，夯實(shí)管理基礎(chǔ)，培養(yǎng)員工形成正確的人生觀、價(jià)值觀，進(jìn)而打造更加貼合機(jī)關(guān)單位政府采購(gòu)工作需求的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，有效提升具體工作的實(shí)效水平，杜絕腐敗問(wèn)題。

2.完善政府采購(gòu)業(yè)務(wù)準(zhǔn)備工作

在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)準(zhǔn)備工作中，合理安排預(yù)算編制工作非常重要，相關(guān)部門要結(jié)合國(guó)家相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行完整的預(yù)算編制管控體系，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。最關(guān)鍵的是，要規(guī)范采購(gòu)計(jì)劃的制定過(guò)程、審核過(guò)程以及采購(gòu)計(jì)劃分析過(guò)程等，有效地在預(yù)算指標(biāo)額定范圍內(nèi)約束工作行為，提升政府采購(gòu)項(xiàng)目管理的基本價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理工作的全面進(jìn)步。值得一提的是，因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理具有季節(jié)性特點(diǎn)，這就需要相關(guān)人員在編制工作落實(shí)的過(guò)程中全面提升跟蹤管理的效率，優(yōu)化采購(gòu)業(yè)務(wù)的綜合質(zhì)量。

另外，要對(duì)采購(gòu)的源頭進(jìn)行約束性管理，相關(guān)人員要在充分調(diào)研分析以及專家論證的基礎(chǔ)上，保證相應(yīng)程序都能符合采購(gòu)的基本需求，建立合法合理的管控模式，提升政策管理的綜合價(jià)值，也為規(guī)范資金管理提供支持。除此之外，對(duì)于招投標(biāo)行為的約束和規(guī)范也較為重要，保持其公開、公平、公正是關(guān)鍵。

3.整合業(yè)務(wù)規(guī)范性

在業(yè)務(wù)規(guī)范化管理過(guò)程中，要對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行具體分析，確保管理工作都能順應(yīng)管理要求，并且相應(yīng)的招標(biāo)文件要依據(jù)財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行設(shè)定和管理，按照標(biāo)準(zhǔn)化模式提升管理效率。

一方面，要對(duì)招投標(biāo)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行規(guī)范化管理，避免信息不對(duì)稱以及暗箱操作等問(wèn)題，也要借助相應(yīng)的程序提升采購(gòu)效率，將公開招標(biāo)作為重要手段，而針對(duì)一些特殊以及緊急的項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以進(jìn)行詢價(jià)或者是競(jìng)爭(zhēng)性談判等靈活性管理方式。

另一方面，要完善合同管理和驗(yàn)收管理。首先，合同管理要保證合同訂立和審核崗位的分離，有效明確權(quán)利和義務(wù)，且審核部門要對(duì)具體條款進(jìn)行綜合分析，避免授權(quán)擅自以單位名義簽訂對(duì)外合同。其次，要對(duì)驗(yàn)收管理進(jìn)行監(jiān)督，全面整合采購(gòu)流程和驗(yàn)收崗位，確保相應(yīng)人員都能各盡其責(zé)，有效提升專業(yè)化驗(yàn)收體系和技術(shù)模式，積極引入第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行專家參與驗(yàn)收，確保能在共同簽字后完成驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，提升管理質(zhì)量。

除此之外，也要對(duì)資金支付管理過(guò)程予以監(jiān)督，有效整合采購(gòu)驗(yàn)收和財(cái)務(wù)記賬，確保能實(shí)現(xiàn)崗位監(jiān)管和分離監(jiān)督。財(cái)務(wù)部門在采購(gòu)資金支付前，要對(duì)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告以及中標(biāo)通知書等相關(guān)文件進(jìn)行集中驗(yàn)收管理，提高資金應(yīng)用管控的合理性。

4.強(qiáng)化監(jiān)督管理

對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理工作而言，除了要對(duì)預(yù)算編制、采購(gòu)程序、合同簽訂、履約驗(yàn)收、采購(gòu)檔案等環(huán)節(jié)進(jìn)行約束外，也要強(qiáng)化信息溝通以及監(jiān)管力度，確保能從根本上避免徇私舞弊的問(wèn)題，提升日常監(jiān)管和專項(xiàng)監(jiān)管模式的綜合價(jià)值，促進(jìn)采購(gòu)業(yè)務(wù)全流程管理的優(yōu)化。

一方面，要按照統(tǒng)一性和效能化管理原則進(jìn)行統(tǒng)籌管理，確保審計(jì)項(xiàng)目、監(jiān)察項(xiàng)目以及財(cái)政部門管理工作等都能落實(shí)到位，從根本上提升業(yè)務(wù)處理水平，并且建立跟蹤審計(jì)機(jī)制，提升機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理的綜合水平。

另一方面，要回歸公平公正的管理框架，有效提升公眾監(jiān)督效率，確保能在不越位的情況下完成相互補(bǔ)位的管理工作，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理進(jìn)一步發(fā)展，提升監(jiān)督管理效率。

五、結(jié)語(yǔ)

總而言之，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)控管理工作開展的過(guò)程中，相關(guān)部門要積極分析具體問(wèn)題，整合具體管理要素，建構(gòu)完整的管控機(jī)制，完善監(jiān)督管理模式，同時(shí)真正踐行國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)，提升內(nèi)部控制規(guī)范性和管理質(zhì)量水平，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購(gòu)的可持續(xù)健康發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：王文龍）