系統(tǒng)論視角下公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的動力機(jī)制

陳迎欣　張凱倫　于春紅

摘要：本文以系統(tǒng)論的基本原理為研究工具，將應(yīng)急救助作為一個系統(tǒng)，從自系統(tǒng)與他系統(tǒng)兩個角度分析公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的動力機(jī)制，有助于厘清公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的關(guān)鍵動力節(jié)點，從而幫助決策者科學(xué)地設(shè)計和規(guī)劃公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的路徑與策略。

Abstract： On the basis of system theory， emergency relief is regarded as a system， and the dynamic mechanism of public participation in natural disaster emergency relief is analyzed from the perspectives of self-system and other systems. It helps to clarify the key dynamic nodes of public participation in natural disaster emergency relief， and thus helps decision makers to design and plan approaches and strategies for public participation in natural disaster emergency relief.

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害;應(yīng)急救助;公眾參與;動力機(jī)制;系統(tǒng)論

Key words： natural disaster;emergency relief;public participation;dynamic mechanism;system theory

中圖分類號：C934? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）28-0293-03

0? 引言

目前， 社會公眾對自然災(zāi)害應(yīng)急救助活動的參與意愿十分強(qiáng)烈。以蘆山地震為例，政府、企事業(yè)單位、社會組織和公眾個人相互協(xié)同、自覺形成合作網(wǎng)絡(luò)參與救援。在壹基金的官網(wǎng)統(tǒng)計中，共收到130多萬人次的捐款，其中3.6億元來自企事業(yè)單位和公眾個人;共有250多家企事業(yè)單位為蘆山地震進(jìn)行捐款，涵蓋互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、金融行業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)等等，其中也不乏蘋果公司、三星公司等外商投資企業(yè);大量的社會公眾涌入災(zāi)區(qū)，在地震發(fā)生的12小時之內(nèi)，已經(jīng)有超過3300人通過微博和電話報名提供志愿服務(wù)，平均每1分鐘就有5人報名，自行前往災(zāi)區(qū)的公眾更是不計其數(shù);根據(jù)基金會中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)，全國共有115家基金會參與到應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后重建階段，共募集超過10.5億元的物資和錢款，進(jìn)入災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援的社會組織將近700個[1]。

但是，我國社會力量和各方資源的優(yōu)勢在自然災(zāi)害應(yīng)急救助中并未被完全動員或激發(fā)出來。在應(yīng)急救助的預(yù)防和恢復(fù)階段往往很少參與，參與過程也是低效、無序的，一旦熱情減退，公眾的參與持續(xù)性也明顯下降。

社會組織在募集資金、分發(fā)救援物資、心理干預(yù)、志愿者培訓(xùn)等方面已經(jīng)形成了一定的程序和規(guī)模，在應(yīng)急救助活動中具備更高的靈活性。但是，社會組織的整合程度不高、缺乏切實有效的多方聯(lián)絡(luò)機(jī)制，嚴(yán)重阻礙了救援效率;參與深度和參與廣度嚴(yán)重不足，導(dǎo)致許多自然災(zāi)害沒有得到有效應(yīng)對。

企事業(yè)單位在自然災(zāi)害應(yīng)急救助中的優(yōu)勢在于可以向受災(zāi)群眾提供優(yōu)質(zhì)資源和專業(yè)服務(wù)。與此同時，企事業(yè)單位在參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助時也遇到缺乏參與合法性、缺乏約束和鼓勵、協(xié)調(diào)管理體制不足等問題。只有充分發(fā)揮各方社會力量的獨特優(yōu)勢，才能有效避免各類資源的閑置與浪費，使自然災(zāi)害應(yīng)急救助收到良好效果。面對突發(fā)事件頻發(fā)的新形勢與新任務(wù)，有效利用社會公眾力量參與應(yīng)急管理從而降低社會經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，成為危機(jī)管理領(lǐng)域關(guān)注的一項緊迫任務(wù)。但實踐證明，公眾參與缺乏自覺性和主動性、盲目性高、技能和組織化程度低等問題比較突出，公眾參與的作用難以充分體現(xiàn)[2]?！?·03”云南魯?shù)榈卣鸢l(fā)生后，“有序”一詞成為應(yīng)急救助的關(guān)鍵詞之一，如何組織公眾有序、有效參與應(yīng)急救助成為當(dāng)前加強(qiáng)社會治理、保障民生急需解決的現(xiàn)實熱點問題。

1? 公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的必要性

1.1 構(gòu)建多元治理模式的必然要求

協(xié)同治理理論是治理理論和協(xié)同學(xué)的衍生和發(fā)展，所謂協(xié)同治理，是指利用科技、法律、行政等特定手段，在各個公共治理主體之間實現(xiàn)相互作用和協(xié)調(diào)[3]，從而達(dá)到高效治理公共事務(wù)、整合社會資源力量、實現(xiàn)社會共同利益的目的。自然災(zāi)害多元協(xié)同治理則指多元社會主體（政府、社會組織、企事業(yè)單位、個人等）依靠先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過共同協(xié)作、相互協(xié)調(diào)的方式應(yīng)對自然災(zāi)害帶來的危機(jī)，以達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。協(xié)同治理主體多元化是自然災(zāi)害多元治理模式的必然要求，是有效預(yù)防危害和損失的必要手段。

面臨著自然災(zāi)害表現(xiàn)形式復(fù)雜化、誘發(fā)因素多元化的趨勢，將自身由主體力量逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)力量，更好地發(fā)揮社會力量的強(qiáng)大作用，是政府在應(yīng)急管理決策中的必然選擇。公眾既是自然災(zāi)害危機(jī)中的直接受害者，又是自然災(zāi)害應(yīng)急救助中數(shù)量最為龐大的主體[4]。只有明確各主體的角色定位、發(fā)揮各個主體的不同作用、做到治理權(quán)力的“多中心化”，才能逐步構(gòu)建和完善“政府主導(dǎo)、社會參與、生產(chǎn)自救”的自然災(zāi)害救助多元協(xié)同治理模式。

1.2 合理配置社會資源的內(nèi)在需要

在廣義的層面上，應(yīng)急救助活動所需要的社會資源主要有：組織領(lǐng)導(dǎo)資源（從事公眾救助服務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，如政府、公安部門、紅十字會等）、人才資源（提供各類救助服務(wù)的專業(yè)人才，如進(jìn)行應(yīng)急救援的人才、提供醫(yī)療服務(wù)和管理醫(yī)療設(shè)備的人才、安全保衛(wèi)人員、提供飲食服務(wù)的人員等）、設(shè)備與設(shè)施（醫(yī)療設(shè)備、餐飲設(shè)備、洗浴衛(wèi)生設(shè)備和運輸車輛）、救災(zāi)物資（臨時性住房、衣被、生活必需品和急救醫(yī)療藥品）、技術(shù)資源（衛(wèi)星遙感、通信、高精度的對地觀測技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)的空間和數(shù)據(jù)）、信息資源（與應(yīng)急救助相關(guān)的書籍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、方法和歷史案例）、計劃資源（應(yīng)急救助預(yù)案、后勤保障計劃、相關(guān)政策法規(guī)）、各類應(yīng)急救助和急救培訓(xùn)、演練和評估、應(yīng)急救助運行機(jī)制等[5]。

充分發(fā)揮三支隊伍的作用，是我國應(yīng)急救助管理運行模式的重要經(jīng)驗，是我國成功應(yīng)對自然災(zāi)害事件的重要依托。三支隊伍包括：人民解放軍、公安武警和預(yù)備役民兵;森林撲救、防汛抗洪、醫(yī)療救護(hù)、水電搶修等各專業(yè)應(yīng)急救援隊伍;社會廣大人民群眾和企事業(yè)單位職工。普通公眾、企事業(yè)單位、志愿者組織、慈善組織都是擁有強(qiáng)大的資源優(yōu)勢和獨特的專業(yè)優(yōu)勢的社會力量，在自然災(zāi)害應(yīng)急救助中能有效彌補(bǔ)政府應(yīng)急能力的不足。

普通公眾、企事業(yè)單位和社會組織等社會力量是我國應(yīng)急管理中不可缺少的一環(huán)，往往在應(yīng)對自然災(zāi)害時實現(xiàn)最廣泛的社會動員、提供最充足的資源與服務(wù)。這不僅是團(tuán)結(jié)互助、萬眾一心、眾志成城、和衷共濟(jì)的偉大民族精神的集中體現(xiàn)，更是對中華民族精神品格的升華和發(fā)展。

自然災(zāi)害發(fā)生后，廣大群眾和有關(guān)單位開展有組織的自救，積極參與社會捐贈和應(yīng)急援助，“三支隊伍”緊密配合、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互支撐，形成有序的自然災(zāi)害救助網(wǎng)絡(luò)，合理配置各種社會資源，將極大有效的緩解自然災(zāi)害帶來的危害和損失。

1.3 完善應(yīng)急救助體系的前提保證

自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和自然災(zāi)害應(yīng)急管理的體制、機(jī)制與法制是我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系的綱領(lǐng)性方案，是國家應(yīng)急管理工作的核心，是我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系的“頂層設(shè)計”。法制設(shè)計一方面界定應(yīng)急響應(yīng)主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，另一方面界定應(yīng)急響應(yīng)程序的合法性，以保證自然災(zāi)害管理有法可依、有章可循。

體制設(shè)計則針對自然災(zāi)害救助過程中的行動主體、協(xié)調(diào)主體、應(yīng)急指揮主體做出了明確的界定。建立健全領(lǐng)導(dǎo)指揮和組織的責(zé)任制，建立健全、集中、統(tǒng)一、有力的指揮機(jī)構(gòu)，形成協(xié)調(diào)有序的多主體社會動員體系，是我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理的內(nèi)在要求。

機(jī)制設(shè)計是指如何構(gòu)建和完善監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制、響應(yīng)機(jī)制、保障機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制、準(zhǔn)備機(jī)制等應(yīng)急響應(yīng)程序。自然災(zāi)害應(yīng)急管理具有社會性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的特點，建立完善的自然災(zāi)害應(yīng)急救助長效機(jī)制呼吁公眾個體、企業(yè)、政府、社會組織的密切配合以及共同參與。政府必須充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，依靠各方社會力量，廣泛動員社會公眾積極參與到自然災(zāi)害管理的恢復(fù)、處置和預(yù)防過程中，有效應(yīng)對自然災(zāi)害的發(fā)生。

我國災(zāi)后重建工作堅持“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)”的工作方針，堅持以人為本，以基礎(chǔ)設(shè)施重建、生態(tài)重建、產(chǎn)業(yè)重建為重點，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動多方社會力量，加快重建效率，提高重建工作步伐，努力建設(shè)美好新家園。因此，公眾參與是建立完善的自然災(zāi)害救助體系的重要前提保證。

1.4 公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的可行性

1.4.1 推力因素

在我國，社會公眾普遍有主動參與公共事務(wù)的強(qiáng)烈內(nèi)心訴求，并接受和認(rèn)可政府的政策制定和安排，擁有自下而上的參與支持態(tài)度。隨著經(jīng)濟(jì)水平的逐漸提高，公眾的文化道德素質(zhì)也在逐步提高，參與應(yīng)急管理工作的意識也在不斷增強(qiáng)，參與方式也在不斷創(chuàng)新。公眾在參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的過程中，不僅培養(yǎng)了自身的應(yīng)急知識技能、表達(dá)了自己的內(nèi)心需求，更加帶動其他公眾個體，使其也參與到應(yīng)急救助活動中去。充分認(rèn)識社會公眾的特點，發(fā)揮社會公眾的強(qiáng)大作用，既有利于應(yīng)急政策的發(fā)揮和實施，更有利于提高應(yīng)急救助中公眾參與的有序程度。

同時，我國的非政府組織也在蓬勃發(fā)展，志愿活動內(nèi)容不斷更新、形式逐漸多元化，管理機(jī)制不斷完善，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，志愿主體由相對被動逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動[6]，不同地域的非政府組織的區(qū)域性差異也在逐漸縮小，組織運作逐漸協(xié)調(diào)有序。此外，社區(qū)的應(yīng)急宣傳教育和應(yīng)急演練活動得到社會公眾的大力支持，公眾對于參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的意愿也在逐年增強(qiáng)。

1.4.2 拉力因素

①政府。

政府在公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，主要表現(xiàn)在三個方面，一是對于舊體制的突破和對于新制度的創(chuàng)新，政府近年來不斷將公眾參與引入各階段的公共事務(wù)管理當(dāng)中，進(jìn)行相當(dāng)一部分的制度創(chuàng)新，旨在營造一種政府主導(dǎo)、公眾共同參與的政治新格局;二是以政府信息公開的方式增強(qiáng)公眾的監(jiān)督能力，政府承認(rèn)和強(qiáng)調(diào)公眾的知情權(quán)，把公眾參與作為約束公共權(quán)力的硬性制度，為提高公共決策質(zhì)量、拓寬政府的渠道打下良好的基礎(chǔ)。

在總結(jié)當(dāng)代中國應(yīng)急管理基本經(jīng)驗之后，我國已經(jīng)形成具有中國特色的自然災(zāi)害應(yīng)急管理運行模式，即以政府為主導(dǎo)的“多力量整合模式”，也稱“拳頭模式”。這里的多力量既包括黨、政、人民軍隊，又包括社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和公眾個人?！叭^模式”從力量格局的角度來看，是一種政府主導(dǎo)下整合多種社會力量的自然災(zāi)害運行管理模式，在重大自然災(zāi)害面前，必須要有強(qiáng)有力的政府組織、領(lǐng)導(dǎo)和指揮，綜合調(diào)動多種社會力量，有效、快速的應(yīng)對災(zāi)害。在國家與社會、政府與民間兩種維度下和不同資源配置機(jī)制之間進(jìn)行多維度的力量整合、組織各方社會力量形成巨大的合力來應(yīng)對自然災(zāi)害，這種協(xié)同治理模式集中體現(xiàn)了當(dāng)代中國在探索應(yīng)急管理模式上的發(fā)展與進(jìn)步。

②法律政策。

堅持依法治國，依照憲法和法律來治理國家，是國家長治久安的必要保障。我國采取了諸多措施推動自然災(zāi)害應(yīng)急救助建設(shè)，通過強(qiáng)化法治保障機(jī)制、構(gòu)建健全的法律體系、規(guī)范在政府主導(dǎo)下的應(yīng)急救助行為，促使自然災(zāi)害應(yīng)急管理和救助活動有序進(jìn)行。法律具有強(qiáng)制性和規(guī)范性的特點，唯有制定完善的法律政策，才能更有效的做好應(yīng)急救助工作。

一直以來，政府十分重視災(zāi)害應(yīng)對工作，面對重大災(zāi)情，采取“中央統(tǒng)一部署、地方部門分工合作、全民抗災(zāi)”的方針，形成具有中國特色的防災(zāi)減災(zāi)模式。同時，政府也在極力解決抗災(zāi)救災(zāi)基本制度中體制不健全、中央和地方政府及個人權(quán)責(zé)不明等問題，使混亂、無序的社會狀況和持年增長災(zāi)害損失得到逐步緩解，利用法制的可預(yù)測性、規(guī)范性、程序性監(jiān)督和制約政府的應(yīng)急管理工作，將使災(zāi)害危機(jī)得到有效化解。

自然災(zāi)害應(yīng)急管理法制是國家自然災(zāi)害應(yīng)急管理制度的重要組成部分，為我國政府能夠及時有效處置應(yīng)對自然災(zāi)害、保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全、維護(hù)社會安定提供重要手段和依據(jù)。改革開放以來，隨著社會主義法制建設(shè)的快速發(fā)展，我國的自然災(zāi)害應(yīng)急法律建設(shè)也取得了長足的進(jìn)步。我國已經(jīng)制定《突發(fā)公眾事件應(yīng)對法》、《防洪法》、《氣象法》、《防震減災(zāi)法》等幾十部自然災(zāi)害應(yīng)急的相關(guān)法律法規(guī)，建立了比較完善的應(yīng)對水災(zāi)、生物災(zāi)害、地震等方面的災(zāi)害應(yīng)急法律制度[7]。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國家更加重視自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)提高應(yīng)對重大災(zāi)情的處理能力，加強(qiáng)對于自然災(zāi)害事件的依法應(yīng)對能力。2003年以來，我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理立法的步伐明顯加快，國務(wù)院出臺了《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等多部與自然災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)的規(guī)章制度和行政法規(guī)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》是社會群眾和各級黨政機(jī)關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的根本準(zhǔn)則和依據(jù)，新的《突發(fā)事件應(yīng)對法》在2007年8月出臺。目前，我國涉及自然災(zāi)害應(yīng)對的法律法規(guī)、部門規(guī)章制度、有關(guān)文件已經(jīng)達(dá)到幾百件，今后還將在總結(jié)歷史資料、借鑒國外立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加深和重構(gòu)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的法制建設(shè)。

③社會網(wǎng)絡(luò)。

2018年1月，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會在《2017年中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜述與發(fā)展趨勢報告》中指出，不斷完善互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)管理，使大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)邁向深度融合新階段[8]，說明我國網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)已經(jīng)加速進(jìn)行。同樣，我國也正在加快和完善應(yīng)急信息管理平臺的建設(shè)。利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，獲取全面、準(zhǔn)確、具有時效性的自然災(zāi)害信息，并對自然災(zāi)害信息進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、挖掘和顯示，是增強(qiáng)政府和公眾對于自然災(zāi)害事件應(yīng)對能力的重要內(nèi)容[9]。信息資源是應(yīng)急管理活動每個階段和應(yīng)急管理體系每個部分都必須的資源，各類信息資源需要收集、篩選、處理、傳遞、決策和發(fā)布。將互聯(lián)網(wǎng)中獲取的實時感知數(shù)據(jù)與應(yīng)急信息資源進(jìn)行有效融合，構(gòu)建自然災(zāi)害事件對應(yīng)的應(yīng)急信息平臺，有助于提高自然災(zāi)害處置方案的自動化能力，為應(yīng)對自然災(zāi)害事件提供更高層次的服務(wù);搭建應(yīng)急信息資源管理平臺有助于災(zāi)害信息資源的協(xié)調(diào)利用和高效流動，提高自然災(zāi)害的處置能力，為預(yù)防和減少自然災(zāi)害事件造成的損失、保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。在自然災(zāi)害事件中，公眾需要信息資源平臺來提供災(zāi)害現(xiàn)場狀況、政府處理進(jìn)展情況、災(zāi)害發(fā)展趨勢等信息。通過對災(zāi)害信息的掌握，公眾可以有效地參與到自然災(zāi)害的預(yù)防與控制過程，并對整個應(yīng)急救助活動進(jìn)行監(jiān)督，從而建立起與政府的良性互動關(guān)系，有利于快速高效應(yīng)對自然災(zāi)害。

2? 結(jié)論

針對當(dāng)前我國自然災(zāi)害應(yīng)急救助活動中公眾參與程度不高、參與方式無序等問題，本文分析了公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的必要性，并從政府、法律政策、社會網(wǎng)絡(luò)三方面分析了公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急救助的動力機(jī)制，有助于提高自然災(zāi)害應(yīng)急救助的效率。

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