碧江國(guó)家濕地公園立法現(xiàn)狀與對(duì)策建議

鐘思瑤 李高

（1.碧江區(qū)委黨校，貴州 銅仁 554300；2.貴州省社會(huì)科學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550000）

一、碧江國(guó)家濕地公園立法現(xiàn)狀

作為銅仁市第二批6 個(gè)國(guó)家級(jí)濕地公園——碧江國(guó)家濕地公園，這對(duì)于銅仁主城區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。銅仁市將以濕地良好生態(tài)環(huán)境和多樣化濕地景觀資源為基礎(chǔ)，以濕地的科普宣教、濕地功能利用、弘揚(yáng)濕地文化等為主題發(fā)展我市的旅游業(yè)。在濕地公園，春季踏青賞花，夏季觀荷采蓮，秋季采摘百果，隨著季節(jié)的更迭不斷變幻，將成為銅仁旅游業(yè)的“好牌”。

但是，跟全國(guó)其他地方城市濕地公園建設(shè)一樣，銅仁城市濕地公園的建設(shè)也是尚處于起步探索階段，不論是立法立規(guī)，還是總體規(guī)劃或是管理等方面，都有諸多不完善之處。以碧江國(guó)家濕地公園為例，目前僅有《貴州碧江國(guó)家濕地公園總體規(guī)劃（2013－2020）》和《貴州碧江國(guó)家濕地公園管理辦法（試行）》（碧府辦發(fā)﹝2016﹞63號(hào)）兩個(gè)縣級(jí)層面的文件，而這兩個(gè)文件只是屬于部門(mén)性質(zhì)的規(guī)章制度，法的效力比較低。因此，如何有效保護(hù)碧江國(guó)家濕地公園，使其濕地功能和效益最大化發(fā)揮，便成為了迫切需要解決的問(wèn)題。從目前東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于城市濕地公園的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制定《碧江國(guó)家濕地公園保護(hù)條例》等法規(guī)性文件則勢(shì)在必行。而其中關(guān)鍵問(wèn)題在于在于銅仁市、碧江區(qū)決策機(jī)關(guān)與其同級(jí)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

二、制定《條例》的必要性分析

根據(jù)最通行的解釋?zhuān)簵l例是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)依照政策和法令而制定并發(fā)布的，針對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的某些具體事項(xiàng)而作出的，比較全面系統(tǒng)、具有長(zhǎng)期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文。條例是法的表現(xiàn)形式之一。一般只是對(duì)特定社會(huì)關(guān)系作出的規(guī)定。條例是由國(guó)家制定或批準(zhǔn)的規(guī)定某些事項(xiàng)或某一機(jī)關(guān)組織、職權(quán)等規(guī)范性的法律文件，也是指團(tuán)體制定的章程。它具有法的效力，是根據(jù)憲法和法律制定的，是從屬于法律的規(guī)范性文件，人人必須遵守，違反它就要帶來(lái)一定的法律后果。因此，通過(guò)立法，使?jié)竦毓珗@行政管理部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)之權(quán)與責(zé)，明確其權(quán)責(zé)之內(nèi)涵與外延，使之邊界清晰;明確濕地公園行政管理工作的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，以及協(xié)調(diào)其與其它相關(guān)部門(mén)在濕地管理工作中的權(quán)責(zé)關(guān)系，最大限度地糾正目前濕地管理過(guò)程中各部門(mén)職能方面的沖突以及因沖突而對(duì)濕地管理帶來(lái)的阻滯。

而其中的核心問(wèn)題則是濕地權(quán)利問(wèn)題，這是在濕地公園管理開(kāi)發(fā)與保護(hù)或利用過(guò)程中必然廣泛涉及的權(quán)利。濕地權(quán)利就是指公民在開(kāi)發(fā)和利用濕地資源時(shí)享有的一系列權(quán)益的總稱(chēng)。濕地權(quán)利作為公民在濕地保護(hù)中的權(quán)利集束，包括濕地的環(huán)境權(quán)、用益物權(quán)以及知情權(quán)等三項(xiàng)權(quán)利。而從立法的角度來(lái)看，規(guī)定約束公民對(duì)城市濕地公園行為也是最直接、最有效的方式。因此，制定《碧江國(guó)家濕地公園保護(hù)條例》勢(shì)在必行，意義重大。

三、制定《條例》的原則與具體內(nèi)容設(shè)想

（一）制定《條例》的基本原則

首先是要堅(jiān)持立法的法治原則。立法權(quán)是國(guó)家的最重要權(quán)力之一,國(guó)家生活的民主和人民共同意志的表達(dá)都需要通過(guò)立法活動(dòng)予以展示。社會(huì)生活的法律規(guī)范多由立法機(jī)關(guān)向社會(huì)輸入?？梢哉f(shuō),立法權(quán)究竟能在多大程度上控制、支配人們的行為,是衡量一個(gè)社會(huì)或者國(guó)家法治化程度的標(biāo)志之一。當(dāng)然，立法活動(dòng)不是隨機(jī)任意的活動(dòng)，也需要法治原則予以約束。具體而言，一是要合憲，二是下位法當(dāng)遵循憲法與上位法，三是不同類(lèi)、同類(lèi)以及同一法律文件中，規(guī)范性法律文件不應(yīng)當(dāng)相互齟齬，四是各個(gè)法律部門(mén)之間的規(guī)范性法律文件也不應(yīng)捍格，而是當(dāng)相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)。

其次是要堅(jiān)持濕地公園生態(tài)系統(tǒng)的整體性原則。因?yàn)樯鷳B(tài)文明的整體性特征，要求我們?cè)谶M(jìn)行濕地公園立法時(shí)，必須考慮濕地公園法律體系的完整性、系統(tǒng)性，法律制度之間功能發(fā)揮的整體性，全社會(huì)在發(fā)展?jié)竦毓珗@方面的整體推進(jìn)作用。

第三是要堅(jiān)持“保護(hù)為主、利用為輔”的基本原則。概括說(shuō)，就是要體現(xiàn)全面保護(hù)、突出重點(diǎn)、科學(xué)利用、持續(xù)發(fā)展、優(yōu)先保護(hù)、科學(xué)恢復(fù)、合理利用、嚴(yán)格管理等方面的原則。濕地保護(hù)與濕地利用是一個(gè)統(tǒng)一體，二者不應(yīng)分而治之，必須統(tǒng)籌規(guī)劃。也只有這樣才能體現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性，才能凸顯出濕地公園的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

（二）具體內(nèi)容設(shè)想

碧江國(guó)家濕地公園立法的基本原則不僅要遵循環(huán)境法的一般原則而且要要遵循適應(yīng)其特性所必需的特有原則，具體內(nèi)容如下：

首先是要堅(jiān)持生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值相協(xié)調(diào)的原則。目前銅仁正在實(shí)施“四化同步、一業(yè)振興”的大戰(zhàn)略，所謂“一業(yè)振興”指的就是旅游業(yè)的振興，旅游業(yè)是銅仁的長(zhǎng)板，是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)建設(shè)碧江國(guó)家濕地公園，發(fā)展旅游業(yè)，從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)亦可以進(jìn)行科普知識(shí)教育，以旅游業(yè)為龍頭帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)又能促進(jìn)科普教育，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三者協(xié)調(diào)。

其次是要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)為主，開(kāi)發(fā)利用為輔的原則。最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！边@就重新定位了環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)管的法律手段和制度設(shè)計(jì)。因?yàn)槿缛暨^(guò)度開(kāi)發(fā)濕地公園，勢(shì)必引發(fā)公害，后果不堪設(shè)想。因此，在碧江國(guó)家濕地公園的立法過(guò)程中，制定的《條例》應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持上述原則。

第三是要堅(jiān)持公眾參與的原則。依照《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，該法即是“為保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通參與渠道，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與依法有序發(fā)展?！币虼?，堅(jiān)持公眾參與的原則，一來(lái)擴(kuò)大了群眾參與范圍，健強(qiáng)了底層動(dòng)員能力；二來(lái)也強(qiáng)化了群眾監(jiān)督的基礎(chǔ)。進(jìn)一步而言，也使?jié)竦毓珗@的保護(hù)更具有科學(xué)性、公共性和民主性。第四、要明確碧江國(guó)家濕地公園生態(tài)效益補(bǔ)償資金的來(lái)源。濕地公園的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，其跨學(xué)科、跨部門(mén)，所需建設(shè)資金量極大，并非單一哪個(gè)部門(mén)即可擔(dān)當(dāng)完成。因此必須明確其生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道，包括政府渠道、社會(huì)渠道、個(gè)人渠道以及國(guó)際渠道，而以政府渠道為主，其他三種渠道為輔。久久為功，長(zhǎng)遠(yuǎn)為計(jì)。