居家養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的可行性路徑探索

辛歆

摘 要：在中國老齡化、城鎮(zhèn)化加快，財(cái)政收入增速放緩，政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，推動(dòng)PPP模式的研究具有現(xiàn)實(shí)意義。成熟的PPP模式有助于加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高養(yǎng)老服務(wù)水平。因此，要充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，為PPP模式在居家養(yǎng)老項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行可行性探索，探討規(guī)范PPP模式下的企業(yè)行為，完善政府監(jiān)督機(jī)制和契約治理的路徑。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù);PPP模式;路徑

中圖分類號(hào)：C913.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）28-0034-02

居家養(yǎng)老服務(wù)是傳統(tǒng)家庭照料服務(wù)的更新與提高，由家庭和社會(huì)共同養(yǎng)老的一種形式和路徑。在居家養(yǎng)老的推進(jìn)路程中，僅依靠政府、家庭的任一方都無法實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老的善治模式，因此，如何引入更多的社會(huì)資本活水進(jìn)入居家養(yǎng)老運(yùn)營和建設(shè)事業(yè)是完善居家養(yǎng)老的開源問題。

一、居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與PPP模式對(duì)接的可行性

從養(yǎng)老服務(wù)的雙重屬性與PPP模式的特點(diǎn)來看，居家養(yǎng)老服務(wù)推行PPP模式是完全可行的。首先，PPP模式適用范圍完全包含居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。多年來，PPP項(xiàng)目在許多公共服務(wù)項(xiàng)目的順利實(shí)施與推廣積累的經(jīng)驗(yàn)，為居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行PPP提供借鑒與參考。其次，PPP項(xiàng)目與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)都可以通過成本收益原則進(jìn)行評(píng)估與考核。再次，居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)前期投入大，回報(bào)周期較長，這也正是PPP模式運(yùn)用的必要條件。從這個(gè)角度，PPP模式和居家養(yǎng)老服務(wù)的融合具有相同的基礎(chǔ)。

居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是集生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)于一體的綜合性產(chǎn)業(yè)，PPP模式最適宜建立以養(yǎng)老為主的綜合產(chǎn)業(yè)鏈。采用PPP的模式，使準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目反哺公益性項(xiàng)目。這樣一來，既能夠在有些項(xiàng)目上盈利，從而減輕財(cái)政壓力，又能夠提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與水平。PPP投融資模式與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)對(duì)接，符合國家政策的導(dǎo)向，具有內(nèi)在規(guī)律的合理性與現(xiàn)實(shí)要求的迫切性。

由此可見，利用PPP模式吸引社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，形成公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性與特許經(jīng)營等一體化、系統(tǒng)化的養(yǎng)老服務(wù)模式是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

二、PPP模式對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的啟示

1.利用已有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，因地制宜建立多元合作伙伴關(guān)系。在美國的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，有營利性的私人服務(wù)機(jī)構(gòu)、非營利性機(jī)構(gòu)、政府公立服務(wù)機(jī)構(gòu)等等，因此利用周邊既有的養(yǎng)老資源，發(fā)展PPP養(yǎng)老模式，對(duì)于養(yǎng)老資源相對(duì)供給不足的中國非常有參考價(jià)值。我國的社區(qū)養(yǎng)老能力建設(shè)，不僅要從政府的社會(huì)福利普及維度出發(fā)，也要充分結(jié)合當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老市場和社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展需求，建立養(yǎng)老協(xié)同機(jī)制，調(diào)動(dòng)已有的社會(huì)網(wǎng)格和能量，節(jié)省資源，激發(fā)我國社區(qū)養(yǎng)老功能的更多潛能。

2.鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金。目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)總體收入替代率較低，重要原因是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展教養(yǎng)老人群的發(fā)展較為滯后。制定有效的財(cái)稅政策，支持建立企業(yè)年金和職業(yè)年金制度。學(xué)習(xí)加拿大等國家的經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)定繳費(fèi)率條件下，允許企業(yè)年金一定比例從企業(yè)所得稅前列支;對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金，應(yīng)按照一定的規(guī)則從預(yù)算經(jīng)費(fèi)中安排。對(duì)經(jīng)營規(guī)模較小、無力設(shè)立企業(yè)年金的企業(yè)或個(gè)體經(jīng)營者，應(yīng)加大政策支持力度，鼓勵(lì)個(gè)人建立養(yǎng)老儲(chǔ)蓄個(gè)人賬戶。

3.推進(jìn)基金市場化、多元化投資運(yùn)營，提高養(yǎng)老基金投資收益率。養(yǎng)老基金較高的投資收益，是加拿大養(yǎng)老保障實(shí)現(xiàn)高水平和可持續(xù)的重要基礎(chǔ)。我國必須從完善養(yǎng)老基金投資運(yùn)營機(jī)制入手，適度放寬養(yǎng)老基金投資范圍，進(jìn)行多元化投資，在風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上提高投資收益，實(shí)現(xiàn)基金保值增值和可持續(xù)。

三、以PPP模式推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑

1.串聯(lián)養(yǎng)老項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈——養(yǎng)老項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展從單一的政府主導(dǎo)演變成政府和社會(huì)資本合作模式。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的核心環(huán)節(jié)是養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老地產(chǎn)投資也被認(rèn)為前景廣闊、市場巨大。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的第二核心就是養(yǎng)老地產(chǎn)，養(yǎng)老地產(chǎn)投資也被譽(yù)為很多開發(fā)商躍躍欲試的朝陽產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老地產(chǎn)的規(guī)模逐年遞增，成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要支撐。從2010年的近1萬億元，提升到2013年的2.5萬億元，有望提升到2020年的8萬億元，到2030年達(dá)到22萬億元的規(guī)模，將是城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)業(yè)支持的重要選項(xiàng)之一。面對(duì)如此龐大的市場，各路資本也都躍躍欲試。因此，養(yǎng)老項(xiàng)目的土地出讓、規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營實(shí)施、監(jiān)督管理等產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，土地出讓的前期規(guī)劃建設(shè)由政府更多前瞻性主導(dǎo)，而后期的實(shí)施運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)品的衍生發(fā)展則需要演變成政府和社會(huì)資本合作模式，監(jiān)督管理則需要有更多細(xì)化的制度，并做到實(shí)處。

2.實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老網(wǎng)格化布局——從單一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)拓展為以社區(qū)為依托的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)格化布局。我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式主要是家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老是以血緣為紐帶、家庭成員為核心的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式。而今的養(yǎng)老需要網(wǎng)格化布局則需要縱橫交錯(cuò)式提升服務(wù)形式和范圍，提供分類分層階梯式的養(yǎng)老服務(wù)包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)日間照料、居家養(yǎng)老、全國異地輪換式養(yǎng)老等。通過PPP模式，以家庭為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，形成多層次和多方位的相結(jié)合、設(shè)施服務(wù)與互助服務(wù)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，包括家政服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心、文體活動(dòng)中心、老年人職員服務(wù)等。不管是傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還是新興的社區(qū)養(yǎng)老，PPP模式都具有很強(qiáng)適應(yīng)性，該模式下的有效運(yùn)作，不僅能激活社會(huì)資本，激發(fā)社會(huì)力量的參與，也更能提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與效果。

3.拓寬養(yǎng)老PPP融資渠道——從傳統(tǒng)的銀行信貸模式拓寬為政府與社會(huì)資本合作的互聯(lián)網(wǎng)融資模式。如何真正將PPP模式所帶來的利好順利與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的利益鏈有效對(duì)接，于政府而言，可以緩解財(cái)政壓力，于社會(huì)而言，又能開拓出一個(gè)前景光明的投資領(lǐng)域。養(yǎng)老項(xiàng)目的發(fā)起者可以是多方位的，政府需要根據(jù)政策按照需配給財(cái)政支持和補(bǔ)貼，在養(yǎng)老項(xiàng)目上，政府可以供給項(xiàng)目規(guī)劃、邀請(qǐng)銀行及相關(guān)企業(yè)參與養(yǎng)老項(xiàng)目的招投標(biāo)，通過貼息等方式，支持雙方的項(xiàng)目貸款，并借助稅收杠桿吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。養(yǎng)老PPP的融資渠道也可以從傳統(tǒng)的銀行信貸模式拓寬為互聯(lián)網(wǎng)融資模式，通過合規(guī)合法的養(yǎng)老項(xiàng)目開展互聯(lián)網(wǎng)眾籌，進(jìn)行廣泛的籌資融資，對(duì)于養(yǎng)老資金投入供需短缺和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上都是緩解資金壓力的有效應(yīng)對(duì)之策，同時(shí)能夠在較長時(shí)間內(nèi)降低政府投入的現(xiàn)金流。政府可以從一些有融資需求和服務(wù)需求的單體項(xiàng)目著手進(jìn)行試點(diǎn)，形成經(jīng)驗(yàn)后再逐步加以推廣。

4.創(chuàng)建養(yǎng)老PPP財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制——從固定的財(cái)政補(bǔ)貼拓展為綜合考慮建造成本、運(yùn)營費(fèi)用的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前，在用好用足國家和地方政府對(duì)于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的各項(xiàng)常規(guī)的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策同時(shí)，因地制宜地推進(jìn)動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。研究制定以市級(jí)財(cái)政補(bǔ)償為主、地方財(cái)政給予支持的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法。地方政府與開本企業(yè)通過資金補(bǔ)償、人才培訓(xùn)、協(xié)同共建等方式建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。鼓勵(lì)在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償試點(diǎn)，多渠道籌措資金，加大補(bǔ)償力度?？紤]不同區(qū)域養(yǎng)老功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，逐步增加對(duì)重點(diǎn)養(yǎng)老區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資對(duì)重點(diǎn)養(yǎng)老項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施及養(yǎng)老相關(guān)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。完善養(yǎng)老服務(wù)PPP成效與補(bǔ)償資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，基于成本收益原則對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的成本項(xiàng)目進(jìn)行梳理歸類，借助管理會(huì)計(jì)的本量利方法把成本分為固定成本、變動(dòng)成本，強(qiáng)化對(duì)變動(dòng)成本的管控，利用政府的財(cái)政、稅收及金融政策撬動(dòng)更多收入來源，并加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督管理，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的財(cái)政固定補(bǔ)貼拓展為綜合考慮建造成本、運(yùn)營費(fèi)用的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

5.制定養(yǎng)老PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制——從合同條款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)?shù)臋C(jī)械執(zhí)行轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)要素下風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)營中面臨的一系列可知或者不可知的風(fēng)險(xiǎn)因素，如何正確化解并合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是保障養(yǎng)老PPP模式順利運(yùn)營的前提。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)隨著項(xiàng)目的推動(dòng)不斷演變，我們要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有清晰的辨識(shí)，要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)有周全的布局，在合同訂立時(shí)，明確風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)上限和下限，各參與部門發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，各盡其能，控制風(fēng)險(xiǎn)。在養(yǎng)老項(xiàng)目中社會(huì)資本更多承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目也要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配原則，政府在PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中保障風(fēng)險(xiǎn)與收益配比的公平。同時(shí)讓利于運(yùn)營部門。在動(dòng)態(tài)運(yùn)營中，如果風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)超出原預(yù)案的比例，則需要給予更多的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)系數(shù)補(bǔ)償，從合同條款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)?shù)臋C(jī)械執(zhí)行轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)要素下風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，才能將項(xiàng)目多方參與者的利益得以保障，構(gòu)成養(yǎng)老PPP利益共同體。

6.推行“滴滴養(yǎng)老”服務(wù)模式——從整體化限制化服務(wù)向分散化及時(shí)化隨叫隨到式服務(wù)轉(zhuǎn)變。“滴滴打車”以及成為人們出行的主流模式，并也被政府管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可與推廣，通過已經(jīng)成熟的互聯(lián)網(wǎng)體系，把分散的產(chǎn)品（服務(wù)）進(jìn)行整合并共享合作。我們完全可以推廣這種模式，搭建養(yǎng)老信息化平臺(tái)——從專職養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展為專職、兼職混合模式，分段、分時(shí)按需供給居家養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老的“滴滴養(yǎng)老服務(wù)”從原來的人與機(jī)構(gòu)的連接，變?yōu)槿伺c人、人與各種養(yǎng)老需求供給側(cè)的連接。我們可以把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容分類、分層次，梳理出養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的幾個(gè)細(xì)分市場，形成一定的場景閉環(huán)，依托于養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)體量，進(jìn)行細(xì)分領(lǐng)域的導(dǎo)流和用戶培養(yǎng)，同時(shí)借助技術(shù)資源和平臺(tái)的共享，形成較強(qiáng)快速的業(yè)務(wù)及產(chǎn)品線的復(fù)制能力，最終構(gòu)建起養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)品生態(tài)體系。

總之，在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的試水期間，政府機(jī)構(gòu)需做好前期市場調(diào)研，考慮、確認(rèn)、評(píng)估相應(yīng)的PPP運(yùn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)因素和因子，同時(shí)分解風(fēng)險(xiǎn)，明確哪些風(fēng)險(xiǎn)由政府分擔(dān)，哪些風(fēng)險(xiǎn)需要讓私營部門知悉并制定切實(shí)可行的方案，各司其職。PPP的社會(huì)價(jià)值在于解決政府有效供給的同時(shí)，激活市場參與養(yǎng)老事業(yè)的潛能，在緩解養(yǎng)老進(jìn)行財(cái)政困境的同時(shí)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需，走向大公益、大民生。

四、結(jié)語

PPP模式的本質(zhì)是公私合作提供產(chǎn)品和服務(wù)，成功的PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)“1+1>2”的效果，政府與社會(huì)合作效果通過PPP模式呈現(xiàn)出更大的張力，提供公共服務(wù)比政府或企業(yè)單一供給具有不可比擬的效能，PPP不僅符合政府、企業(yè)的價(jià)值追求，也符合社會(huì)公共利益最大化的根本利益訴求。

PPP模式和居家養(yǎng)老服務(wù)的交互融合延展，讓養(yǎng)老服務(wù)更加專業(yè)化、社會(huì)化?！捌髽I(yè)—社區(qū)—居家”的PPP模式，讓老年服務(wù)運(yùn)營“旗艦店”實(shí)現(xiàn)品牌，達(dá)成規(guī)模。

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[責(zé)任編輯 吳高君]