“峽江山地”鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)路徑探索以三峽區(qū)域典型村落九畹溪四村為例

邱孝高 方芳 徐堅(jiān)

“峽江山地”一詞在學(xué)術(shù)界和行業(yè)內(nèi)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的概念解釋?zhuān)敬窝芯吭诰C合其內(nèi)容含義后，對(duì)其進(jìn)行定義：具有臨江的同時(shí)，其腹地地形起伏也較大，臨水切面陡峭顯著。隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上升為國(guó)家戰(zhàn)略以及國(guó)家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的雙重作用，三峽這一區(qū)域的鄉(xiāng)村發(fā)展被推在了最前列。由于山地多、平地少，人均耕地面積少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，人地矛盾突出，規(guī)劃的滯后性導(dǎo)致這一區(qū)域鄉(xiāng)村建設(shè)普遍存在無(wú)序發(fā)展的狀況。本文通過(guò)對(duì)峽江山地鄉(xiāng)村國(guó)土空間開(kāi)發(fā)進(jìn)行研究，科學(xué)劃定鄉(xiāng)村用地邊界、合理安排鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)、延續(xù)鄉(xiāng)土建筑風(fēng)貌、保障村落安全，為鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展提供建設(shè)策略。

一、研究區(qū)域概況

秭歸縣位于長(zhǎng)江沿線(xiàn)，地形坡度及高差變化較大，溝谷縱橫分布，山峰聳立，河谷深切，是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)。本次的研究選取秭歸縣九畹溪鎮(zhèn)槐樹(shù)坪、界埡、穿心店、石柱村（以下簡(jiǎn)稱(chēng)四村）四個(gè)村為研究對(duì)象。研究四村面積達(dá)77平方公里。四個(gè)村在空間上呈“1”字型分布。

二、峽江山地鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的特殊性

1.“峽江山地”村落用地分布特征

四村內(nèi)山高坡陡，峽谷縱橫、切面陡峭，地形高差起伏較大，大河小溪縱橫交錯(cuò)、呈樹(shù)杈狀分布，屬于典型的“峽江山地”村落。受地形的限制，這一區(qū)域鄉(xiāng)村居民點(diǎn)較為零散、村莊規(guī)模小。這樣的分布特征，導(dǎo)致這一區(qū)域鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施布置難以實(shí)現(xiàn)集中化、效益化、規(guī)?；?。

2.生態(tài)敏感度較高

峽江山區(qū)山高坡陡，坡耕地分布廣泛，大多數(shù)峽江山地所在鄉(xiāng)村的自然環(huán)境，相對(duì)于平原地區(qū)而言更加惡劣；這一區(qū)域自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)恢復(fù)較慢，生態(tài)敏感度極高。尤其隨著長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略的提出，作為流域生態(tài)屏障的三峽沿線(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展需要更加嚴(yán)格的保護(hù)和管控。四村緊鄰長(zhǎng)江南岸、屬于長(zhǎng)江一級(jí)支流范圍內(nèi)，位于三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)屏障核心區(qū)。

三、規(guī)劃層次及維度探索

本文結(jié)合峽江山地這一區(qū)域村莊發(fā)展需求，以及村莊分布特點(diǎn)和建設(shè)存在的問(wèn)題，提出“多維度”“多層次”的鄉(xiāng)村建設(shè)模式，以適應(yīng)大分散、小聚居的峽江山地用地環(huán)境。

多維度主要強(qiáng)調(diào)“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”——“三生空間”在村落建設(shè)中的空間落地。運(yùn)用“多規(guī)合一”的方法，對(duì)研究范圍內(nèi)的用地進(jìn)行“土地適宜性評(píng)價(jià)”堅(jiān)守生態(tài)底線(xiàn)，在此基礎(chǔ)之上，綜合各項(xiàng)上位及相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行“空間管制”嚴(yán)格控制村莊用地增長(zhǎng)邊界，最后劃定研究范圍內(nèi)的三生空間。通過(guò)多維度的把控，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)，合理安排各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)。

多層次就是從“四村聯(lián)動(dòng)”—“村域”—“重點(diǎn)區(qū)域”三個(gè)層面來(lái)進(jìn)行規(guī)劃管控和建設(shè)。相較于一般鄉(xiāng)村規(guī)劃只有“村域”—“居民點(diǎn)建設(shè)”而有所不同；本次研究考慮四村內(nèi)自然資源存在交叉重疊及互補(bǔ)的特征，建議在產(chǎn)業(yè)、用地管控及基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行整體四村聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地可控式、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)式、基礎(chǔ)設(shè)施共享式發(fā)展。“村域”主要統(tǒng)籌安排各項(xiàng)用地，從總體上把控整個(gè)村域的發(fā)展方向及各項(xiàng)用地布局，包括居民點(diǎn)、商業(yè)、公服、產(chǎn)業(yè)、道路、基礎(chǔ)設(shè)施布局等?！爸攸c(diǎn)區(qū)域”選擇村域范圍內(nèi)居民點(diǎn)較為集中、用地條件較好、建設(shè)活動(dòng)較多的區(qū)域，進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)，便于更加精細(xì)準(zhǔn)確地指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)。“村域”范圍內(nèi)可以結(jié)合村內(nèi)實(shí)際情況設(shè)立多個(gè)“重點(diǎn)區(qū)域”。多層次的規(guī)劃模式，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)性、針對(duì)性、精細(xì)化的分級(jí)指導(dǎo)作用，因地制宜地推進(jìn)分散式山區(qū)村落規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)。

四、四村“三生空間”劃定

1.用地綜合評(píng)價(jià)

研究四村以山區(qū)為主，借鑒最新國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)要求，運(yùn)用GIS先對(duì)四村范圍內(nèi)的用地進(jìn)行生態(tài)敏感型分析，然后綜合疊加國(guó)土規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)十三五規(guī)劃、村莊規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃“多規(guī)融合”，最終確定四村范圍內(nèi)每一塊地的用地屬性。

（1）評(píng)價(jià)因子選取

①風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)規(guī)劃：規(guī)劃四村范圍內(nèi)有三個(gè)村位于《長(zhǎng)江三峽風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍以?xún)?nèi)。②影響村落安全因素：四村都存在滑坡和崩塌的地質(zhì)災(zāi)害隱患。③地形及地被指數(shù)：峽江山地受地形坡度因素影響較大，鑒于本次研究所處區(qū)域生態(tài)敏感性，進(jìn)行地被指數(shù)分析。④其他因子提取：其他因子主要包括涉及村莊用地各類(lèi)綜合屬性，也是“多規(guī)合一”的主要技術(shù)手段。主要包括林地保護(hù)、基本農(nóng)田、國(guó)家公益林分布、水系、以及其他各類(lèi)建設(shè)用地矢量數(shù)據(jù)等。

（2）空間管制

用地綜合評(píng)價(jià)模型采用多因素疊加分析法，選擇各種不同類(lèi)型的評(píng)價(jià)因子，將各類(lèi)因子進(jìn)行量化，并結(jié)合各因子重要性及特征進(jìn)行相應(yīng)權(quán)重賦值，綜合評(píng)價(jià)得到“峽江山地”空間管制邊界。在多規(guī)合一及用地綜合評(píng)價(jià)的過(guò)程中，會(huì)存在同一地塊出現(xiàn)多個(gè)用地屬性相矛盾的情況，本文通過(guò)研究加以梳理如下：①禁建區(qū)：近期禁止新的建設(shè)活動(dòng)，現(xiàn)狀已有的居民點(diǎn)嚴(yán)格控制其用地邊界增長(zhǎng)，遠(yuǎn)期引導(dǎo)搬遷。②限制建設(shè)區(qū)：新建用地必須遵循其對(duì)應(yīng)用地限制條件或采取相應(yīng)工程處理措施，現(xiàn)狀已有的建設(shè)用地加以控制及引導(dǎo)，保障其安全。村莊所有的建設(shè)活動(dòng)都在適宜建設(shè)區(qū)以?xún)?nèi)進(jìn)行?？紤]山區(qū)用地條件受限，建議對(duì)部分限制建設(shè)用地采取一定的工程措施后進(jìn)行啟用。

2.“三生空間”劃定

在空間管控基礎(chǔ)之上，劃定四村的“三生空間”。本次研究希望通過(guò)鄉(xiāng)村“多規(guī)合一”專(zhuān)業(yè)技術(shù)，未來(lái)可以實(shí)現(xiàn)與縣域國(guó)土空間規(guī)劃的無(wú)縫對(duì)接。

五、峽江山地鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)路徑

1.四村聯(lián)動(dòng)發(fā)展

（1）用地邊界管控

生活空間是本次研究落實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的重點(diǎn)。結(jié)合三生空間，對(duì)四村范圍內(nèi)的土地進(jìn)行了整理。對(duì)已經(jīng)搬遷和需要搬遷的村莊土地騰退及占用情況進(jìn)行了梳理。結(jié)合前面用地綜合評(píng)價(jià)及村莊未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)四村范圍內(nèi)的建設(shè)用地邊界進(jìn)行劃定。四村未來(lái)的建設(shè)活動(dòng)都必須在劃定的范圍內(nèi)進(jìn)行。

（2）產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)?？紤]四村資源差異化特色、空間上交叉重疊，具有較好的聯(lián)動(dòng)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。首先升級(jí)九畹溪游客服務(wù)中心，將九畹溪漂流作為精品資源予以開(kāi)發(fā)，使其成為吸引客源的核心，帶動(dòng)區(qū)域旅游資源的同步發(fā)展。

2.村域建設(shè)規(guī)劃

村域用地布局：“村域”統(tǒng)籌安排各項(xiàng)用地，總體把控整個(gè)村域的發(fā)展方向及各項(xiàng)用地布局，包括居民點(diǎn)、商業(yè)、公服、產(chǎn)業(yè)、道路、基礎(chǔ)設(shè)施布局，以及鄉(xiāng)村風(fēng)貌延續(xù)、山區(qū)村落安全等。

3.重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)規(guī)劃

在村域范圍內(nèi)，結(jié)合村莊發(fā)展實(shí)際需求，在劃定的用地邊界之內(nèi)，布局產(chǎn)業(yè)及建設(shè)內(nèi)容。選擇建設(shè)內(nèi)容較多的區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，并進(jìn)行詳細(xì)建筑布局。

六、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)典型三峽區(qū)域的山地鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)這一區(qū)域鄉(xiāng)村規(guī)劃迫切需要科學(xué)、合理的引導(dǎo)，以及有效的保護(hù)。現(xiàn)階段，新的國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)指南仍在進(jìn)一步完善中，針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)技術(shù)指南也在不斷地摸索中。本文這樣的嘗試，對(duì)峽江山地鄉(xiāng)村的建設(shè)，將具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。受鄉(xiāng)村管理數(shù)據(jù)及文件不全限制，本文對(duì)三生空間的研究主要集中在生態(tài)、生活這一區(qū)域，對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)用地還有待進(jìn)一步研究。研究過(guò)程中涉及鄉(xiāng)村村域及重點(diǎn)區(qū)域詳細(xì)設(shè)計(jì)的內(nèi)容未做深入探討，建議結(jié)合峽江山地各村實(shí)際情況按照村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則進(jìn)行具體規(guī)劃。