從《中國的糧食安全》白皮書看糧食安全的中國邏輯

文/王世海

2019年10月14日，國務(wù)院新聞辦發(fā)布了《中國的糧食安全》白皮書。這是繼1996年《中國的糧食問題》白皮書之后，中國政府發(fā)表的第二部糧食問題專項白皮書。白皮書客觀展現(xiàn)了中國糧食事業(yè)取得的開創(chuàng)性歷史成就，系統(tǒng)闡述了保障糧食安全的中國智慧和中國方案，主動宣誓中國糧食安全政府立場和政策主張，正面回應(yīng)了國際國內(nèi)對我國糧食安全問題的高度關(guān)注，講清了形勢，講透了問題，講明了前景，社會反響積極正面。我們完全相信，中國有決心、有能力、有條件解決好14億人口的吃飯問題，把中國人的飯碗牢牢端在自己手上，中國是促進世界糧食安全的積極力量，扛起了作為人口大國、糧食大國和世界第二大經(jīng)濟體的大國擔(dān)當(dāng)。白皮書通篇布局嚴謹，邏輯嚴密，數(shù)據(jù)詳實，說服力強，內(nèi)容十分豐富，有深刻的思想內(nèi)涵。從核心理念的深層次看，白皮書明確了一整套符合中國國情糧情的糧食安全評價指標體系、理論邏輯體系、保障政策體系，系統(tǒng)回答了糧食安全是什么、為什么和怎么辦的問題，必將對國家糧食安全理論和實踐產(chǎn)生長久深遠影響。

第一，白皮書構(gòu)建了一整套中國特色的糧食安全狀況分析評價體系，解決了糧食安全具體“是什么”的問題

過去幾十年，糧食安全概念歷經(jīng)變遷。目前被廣泛接受和引用的是1983年聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的糧食安全目標，即“確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”。這一目標本身比較原則和寬泛，在實踐中對不同國情糧情國家進行評價有的存在較大偏差。從白皮書核心理念來看，糧食安全的“糧食”包括“糧”和“食”兩個方面，既有小麥、稻谷、玉米等谷物，以及大豆、雜糧、薯類等原糧，也有大米、面粉等成品糧；既有米飯、湯圓、包子、饅頭等主食，也有糧食加工轉(zhuǎn)化的副食品，還有肉蛋奶、蔬菜、水果等其他食品?！凹Z”是基礎(chǔ)的、主要的、關(guān)鍵的糧食部分，“食”是成品的、直接的、重要的食物部分。

白皮書的糧食安全內(nèi)涵有五個要點。

一是“吃得飽”。要求數(shù)量充足、糧源穩(wěn)定。主要指標是人均糧食占有量和自給率，包括分品種谷物和其他糧食單產(chǎn)、總產(chǎn)、波動幅度以及庫存、進出口數(shù)量和渠道等支撐指標。

二是“吃得好”。要求品種豐富、綠色優(yōu)質(zhì)。以膳食結(jié)構(gòu)和營養(yǎng)水平為主，包括分品種口糧、油料、豬牛羊肉、水產(chǎn)品、蔬菜、水果等食物數(shù)量，主食、糧油產(chǎn)品、加工轉(zhuǎn)化產(chǎn)品的品種數(shù)量等支撐指標。

三是“吃得放心”。要求質(zhì)量良好、衛(wèi)生安全。以質(zhì)量等級和食品衛(wèi)生指標為主，包括土壤、種子、農(nóng)藥、化肥品質(zhì)、利用率、使用量以及原糧和成品糧的質(zhì)量指標、衛(wèi)生指標等支撐指標。

四是貧困人口“不愁吃”。要求特定時段、重點區(qū)域、特殊人群糧食供應(yīng)有保障底線。這是指一定時期、一定范圍內(nèi)，獲得最低限度糧食安全保障的群體，所要達到的保障水平，以重點貧困人群數(shù)量和營養(yǎng)健康水平指標為主。

五是糧食安全的相對性。上述指標既有定量指標，也有定性指標，綜合評價反映具體狀況。同時，還在縱向從時間維度，評估其在較長時期和特定時段內(nèi)的變化頻率、變動幅度；在橫向從空間維度，評估其與世界平均和先進水平比較的相對水平。這些都是構(gòu)成糧食安全狀況評價指標體系的重要內(nèi)容。這套指標體系體現(xiàn)了歷史視野、戰(zhàn)略眼光和辯證思維，適用于客觀評價類似中國這樣的人口大國和資源相對緊張的糧食大國的糧食安全狀況。

第二，白皮書構(gòu)建了一整套中國特色的糧食安全分析理論邏輯體系，解決了糧食領(lǐng)域究竟“為什么”的問題

糧食安全的中國智慧，還集中體現(xiàn)在白皮書回答了糧食安全領(lǐng)域的一些重要理論問題，反映出中國政府對糧食經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的認識提升到了一個新的水平，是糧食安全歷史上一次比較大的理論創(chuàng)新。

一是糧食安全的極端重要性。白皮書明確指出，民為國基，谷為民命。糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，是世界和平與發(fā)展的重要保障，是構(gòu)建人類命運共同體的重要基礎(chǔ)，關(guān)系人類永續(xù)發(fā)展和前途命運。明確了糧食安全的戰(zhàn)略定位，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記關(guān)于總體國家安全觀、國家糧食安全戰(zhàn)略的思想。

二是糧食安全的系統(tǒng)性。白皮書從生產(chǎn)、收購、儲備、物流、加工、銷售、消費等環(huán)節(jié)全面系統(tǒng)闡述了中國糧食安全的成就、經(jīng)驗和政策主張，表明保障國家糧食安全是涉及多個方面、多個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。保障糧食安全不僅僅是抓好生產(chǎn)，還要做到“產(chǎn)購儲加銷”全鏈條系統(tǒng)思維，實現(xiàn)產(chǎn)需對接、按需生產(chǎn)、適度加工、綠色儲存、高效流通、健康消費。

三是政府調(diào)控的必要性。白皮書指出，糧食生產(chǎn)不僅是解決糧食需求問題，更是解決農(nóng)民就業(yè)問題的重要途徑和手段。中國農(nóng)業(yè)人口規(guī)模巨大，通過城鎮(zhèn)化減少農(nóng)業(yè)人口將是一個漸進的過程，在這個過程中必須保障農(nóng)民的就業(yè)和收入。糧食安全既面臨自然風(fēng)險，也面臨市場風(fēng)險，既要守住區(qū)域市場保應(yīng)急、穩(wěn)糧價、保供應(yīng)“第一道防線”，也要管好全國范圍守底線、應(yīng)大災(zāi)、穩(wěn)預(yù)期的“壓艙石”。這是糧食領(lǐng)域政府補貼和健全完善國家宏觀調(diào)控的理論依據(jù)。市場機制對糧食資源配置起決定性作用，主要直接具體作用在各類市場主體經(jīng)營活動的微觀層面。政府調(diào)控對糧食資源配置發(fā)揮重要作用，主要間接作用在保持總量平衡、市場供應(yīng)和價格基本穩(wěn)定的宏觀層面。

四是“以我為主”和“適度進口”自洽性。面對“誰來養(yǎng)活中國”和“中國會不會封鎖糧食市場”兩種截然相反的質(zhì)疑，白皮書給出了明確而合理的回答。中國的糧食消費量占世界的1/4，國際糧食貿(mào)易量僅中國的一半左右，其他任何一個國家都解決不了中國的糧食供應(yīng)問題。堅持以我為主、立足國內(nèi)，谷物基本自給、口糧絕對安全，依靠自身力量解決糧食問題，既是對國家糧食安全負責(zé)，也是對世界糧食安全負責(zé)。在供求寬松時，我們履行加入世界貿(mào)易組織承諾，放開市場適度進口，與世界分享中國的糧食市場資源，是在谷物基本自給基礎(chǔ)上的大國擔(dān)當(dāng)。

五是“引進來”和“走出去”的統(tǒng)一性?！耙M來”和“走出去”的都是資金、技術(shù)、糧食資源等?！耙M來”是放寬糧食領(lǐng)域外商準入限制，支持外資企業(yè)在中國合法合規(guī)經(jīng)營，外資企業(yè)也是促進中國糧食安全的積極力量。加強糧食國際合作，參與世界糧食安全治理，與世界各國分享糧食安全經(jīng)驗，有利于積極推動構(gòu)建人類是命運共同體，促進全球消除饑餓和貧困目標的實現(xiàn)。

第三，白皮書構(gòu)建了一整套中國特色糧食安全保障政策制度體系，解決了維護糧食安全“怎么辦”的問題

糧食安全的中國方案，集中體現(xiàn)在白皮書的中國糧食安全之路部分，這是新中國成立70年來糧食安全實踐經(jīng)驗的首次系統(tǒng)總結(jié)，是底線思維、系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維在糧食安全上的生動實踐，標志著中國的國家糧食安全保障政策體系基本成型。這套比較成熟完備的政策制度體系，包括生產(chǎn)支持體系、市場流通體系、倉儲物流體系、加工轉(zhuǎn)化體系、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟體系、儲備調(diào)節(jié)體系、應(yīng)急保障體系、科技支撐體系、質(zhì)量標準體系、法律法規(guī)系等若干方面，概括歸納有以下7個要點：穩(wěn)步提升糧食生產(chǎn)能力、保護和調(diào)動糧食種植積極性、創(chuàng)新完善糧食市場體系、健全完善國家宏觀調(diào)控、大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、全面建立糧食科技創(chuàng)新體系、著力強化依法管理合規(guī)經(jīng)營。

這套方案的根本特征：一是實事求是。中國糧食安全取得巨大成就，主要經(jīng)驗是中國特色糧食安全之路，這條路不是生搬硬套的教條，其活的靈魂在于實事求是，符合中國國情糧情。因此，中國支持世界各國走符合本國國情糧情的糧食安全道路。白皮書中對當(dāng)前和未來糧食形勢的判斷也是實事求是的，從國內(nèi)和國際兩個方面，清醒指出了面臨的挑戰(zhàn)，客觀論述了有利條件，綜合得出了中國有條件、有能力、有信心依靠自身力量筑牢國家糧食安全防線的結(jié)論，這個結(jié)論是可靠可信的。

二是創(chuàng)新發(fā)展。在這套成型的制度體系中，具體舉措和辦法是隨著形勢發(fā)展變化而不斷完善成熟的，其中的規(guī)律和核心思想是不變的。中國特色糧食安全之路中提到的體制、機制、制度、體系，用得最多的是改革、創(chuàng)新和建立、健全、建設(shè)、構(gòu)建、完善、深化、強化、提升等具有創(chuàng)新發(fā)展意義的動詞，鮮明表現(xiàn)出這套政策體系不是一成不變的，而是能夠適應(yīng)新形勢新任務(wù)新變化、具有自我完善自我發(fā)展能力的活制度。

三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。白皮書起草的國家部門包括國家糧食和物資儲備局，以及中央農(nóng)辦、中央財辦、國家發(fā)展改革委、外交部、科技部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、商務(wù)部、自然資源部、衛(wèi)生健康委、海關(guān)總署、國際發(fā)展合作署、國家統(tǒng)計局等十多個部門，每個部門涉及若干司局。這也意味著，中國糧食安全之路中各項政策涉及到多個國家部門的職能，這些部門有統(tǒng)籌有側(cè)重，有合作有分工，共同推進，高效協(xié)調(diào)，創(chuàng)新完善各項政策制度，切實抓好貫徹落實，為中國人依靠自身力量筑牢國家糧食安全防線提供了堅強保障。