馮德萊恩能否帶領(lǐng)歐盟走出危機(jī)陰影

陳新

【摘要】金融危機(jī)爆發(fā)后，歐洲一體化面臨一系列挑戰(zhàn)。對(duì)此，即將上任的馮德萊恩提出施政設(shè)想，即以“氣候中立”為抓手，通過制定標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)起議題來建立“隱形”貿(mào)易壁壘，為歐洲中小企業(yè)的創(chuàng)新增長(zhǎng)提供時(shí)間和空間；借助“戰(zhàn)略自治”啟動(dòng)國(guó)防工業(yè)，為財(cái)政擴(kuò)張?zhí)峁┖侠斫杩?，為?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供新的機(jī)遇，試圖帶領(lǐng)歐盟走出危機(jī)陰影。

【關(guān)鍵詞】歐洲一體化 氣候中立 貿(mào)易壁壘 【中圖分類號(hào)】D814.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2019年7月，德國(guó)人烏爾蘇拉·馮德萊恩在歐洲議會(huì)全體會(huì)議上當(dāng)選為新一屆歐盟委員會(huì)主席，并將于11月1日起就任。馮德萊恩也成為歐盟歷史上首位女性歐委會(huì)主席?？v觀戰(zhàn)后歐洲歷史，歐洲的女性領(lǐng)導(dǎo)人有著獨(dú)特的歷史地位。20世紀(jì)80年代，鐵娘子撒切爾夫人對(duì)長(zhǎng)期身患“英國(guó)病”的英國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，從而緩解了“病癥”。進(jìn)入21世紀(jì)，德國(guó)首相默克爾帶領(lǐng)當(dāng)時(shí)被稱作“歐洲病夫”的德國(guó)走出了經(jīng)濟(jì)泥潭?，F(xiàn)如今，歐委會(huì)首位“女掌門”即將上任，她能否帶領(lǐng)各種危機(jī)疊加的歐盟走出危機(jī)陰影？

歐盟面臨的挑戰(zhàn)

金融危機(jī)爆發(fā)后，一路高歌的歐洲一體化遭遇系列危機(jī)：先是債務(wù)危機(jī)以及歐元危機(jī)，緊接著是烏克蘭危機(jī)，隨后是難民危機(jī)、英國(guó)脫歐……各種危機(jī)疊加下，歐洲民粹主義勢(shì)力迅速抬頭，歐洲一體化面臨著二戰(zhàn)以來最大的挑戰(zhàn)。

過去10年是歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展“失去的10年”。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，從GDP的增長(zhǎng)情況來看，如果把2010年歐盟GDP總量設(shè)定為100，2008年的歐盟GDP總量則為102.4，到2017年僅提高到110.5。歐盟GDP總量雖然從2014年開始已經(jīng)恢復(fù)到2008年以前的水平，但各個(gè)成員國(guó)的情況苦樂不均。比如，到2017年，希臘、克羅地亞、意大利、塞浦路斯、葡萄牙、芬蘭6國(guó)均沒有恢復(fù)到2008年的水平。與此同時(shí)，2008年債務(wù)占GDP比重超過60%以上的歐盟成員國(guó)有9個(gè)，到2017年變成了14個(gè)。歐盟成為高負(fù)債地區(qū)，其平均負(fù)債水平從60.8%上升到81.6%。歐盟貧困風(fēng)險(xiǎn)比例由2008年的16.6%增加到2016年的17.3%。其中，除了拉脫維亞、克羅地亞、奧地利、芬蘭和英國(guó)的貧困風(fēng)險(xiǎn)比例下降之外，歐盟其他國(guó)家的貧困風(fēng)險(xiǎn)比例均有不同程度的增加。由此可見，歐盟國(guó)家的貧富差距在拉大。

難民危機(jī)導(dǎo)致歐盟成員國(guó)之間產(chǎn)生分歧。自2015年歐洲爆發(fā)難民危機(jī)起，百萬難民從中東和北非涌進(jìn)。在如何應(yīng)對(duì)難民問題上，歐盟成員國(guó)之間的分歧不斷加大。危機(jī)伊始，匈牙利在邊界架起了鐵絲網(wǎng)，試圖保衛(wèi)申根邊界，阻止難民進(jìn)入，而這遭到了德國(guó)等西歐國(guó)家的指責(zé)，被認(rèn)為是違反人權(quán)，不符合歐盟的價(jià)值觀。與此同時(shí)，默克爾一聲令下，德國(guó)開放邊界，難民瞬間涌向德國(guó)。但事過境遷，現(xiàn)如今，斯洛文尼亞、保加利亞等歐盟外部邊界國(guó)家也架起了鐵絲網(wǎng)，默克爾也下令禁止已經(jīng)在歐盟其他成員國(guó)登記的難民入境德國(guó)。在難民名額分配問題上，匈牙利和波蘭堅(jiān)決抵制，不接受任何被指派的名額。丹麥雖然不得已接受了名額，卻將難民送上孤立的小島，與外界隔離。意大利則直接拒絕難民船的登陸請(qǐng)求。在難民問題上，歐盟“高高在上”的人道主義旗幟在眾多成員國(guó)中搖搖欲墜，直接影響了歐盟的公信力以及國(guó)際形象。

英國(guó)脫歐給歐洲一體化帶來沉重打擊。2016年，英國(guó)公投的結(jié)果顯示52%的投票人贊成脫歐，由此引發(fā)了至今仍未完成的脫歐進(jìn)程。英國(guó)脫歐看起來是民眾對(duì)移民問題的抱怨、政府對(duì)作為歐盟成員國(guó)的“投入—產(chǎn)出小九九”算計(jì)問題，但實(shí)際上卻是英國(guó)對(duì)歐洲一體化路線和方向的不認(rèn)同。歐盟要建立“歐洲合眾國(guó)”，而大不列顛聯(lián)合王國(guó)的各個(gè)王國(guó)都在強(qiáng)調(diào)自己，怎么可能指望英國(guó)會(huì)放棄主權(quán)，成為合眾國(guó)的一員？此外，英國(guó)是崇尚自由貿(mào)易的國(guó)度，強(qiáng)調(diào)小政府大市場(chǎng)，而歐盟則通過一體化建立了一系列的規(guī)范和細(xì)則，并有歐盟委員會(huì)這個(gè)龐大的官僚機(jī)構(gòu)在管理。二者理念不同，早晚要分道揚(yáng)鑣。英國(guó)的樣板有可能會(huì)引發(fā)更多的成員國(guó)脫歐，從而進(jìn)一步削弱一體化。

新技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域面臨挑戰(zhàn)。近年來，美國(guó)持續(xù)保持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)先地位，中國(guó)也正在迎頭趕上，相比之下，由于市場(chǎng)分割和碎片化、對(duì)于隱私的保護(hù)過度以及缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)的培育，歐洲在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展已經(jīng)落后于美國(guó)和中國(guó)。根據(jù)不同市場(chǎng)研究機(jī)構(gòu)的分析，中國(guó)和美國(guó)的獨(dú)角獸企業(yè)位居全球的前兩名，并且把歐洲遠(yuǎn)遠(yuǎn)地甩在后面；美國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司已經(jīng)占據(jù)了歐洲，中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司正在向歐洲邁進(jìn)。此外，歐洲在人工智能領(lǐng)域也落后于美國(guó)和中國(guó)。歐盟的過度管制阻礙了其數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能等新技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展。

歐洲領(lǐng)導(dǎo)人未來5年的戰(zhàn)略議程

2019年6月，歐洲理事會(huì)發(fā)布了針對(duì)2019-2024年的戰(zhàn)略議程（以下簡(jiǎn)稱新戰(zhàn)略議程）。該戰(zhàn)略議程既保留了對(duì)上一個(gè)議程（2014-2019年）的延續(xù)，同時(shí)又對(duì)新的挑戰(zhàn)作出回應(yīng)，分為四個(gè)領(lǐng)域。

一是保護(hù)公民和自由。該領(lǐng)域的戰(zhàn)略重點(diǎn)有三個(gè)方面，即移民、法治和網(wǎng)絡(luò)安全。在移民問題上，2014-2019年戰(zhàn)略議程的重點(diǎn)是通過從歐洲外部吸納移民來解決熟練勞動(dòng)力供應(yīng)，但到新戰(zhàn)略議程則變成強(qiáng)調(diào)保護(hù)邊界來保證歐洲的安全。法治問題在2014-2019年戰(zhàn)略議程中沒有體現(xiàn)，在新戰(zhàn)略議程中是個(gè)新議題，也反映出歐盟通過法治這一工具來敲打某些成員國(guó)的意圖。網(wǎng)絡(luò)安全在2014-2019年戰(zhàn)略議程中只提及一次，虛假信息則根本沒有提及。在新戰(zhàn)略議程中，網(wǎng)絡(luò)安全和打擊虛假信息則成為重點(diǎn)。

二是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展打造強(qiáng)勁的基礎(chǔ)。2019年，歐洲經(jīng)濟(jì)緩慢增長(zhǎng)。因此，新戰(zhàn)略議程將把重心放在推動(dòng)一體化發(fā)展、促進(jìn)歐洲的“數(shù)字轉(zhuǎn)型”上，具體體現(xiàn)為建設(shè)數(shù)字單一市場(chǎng)、深化銀行業(yè)聯(lián)盟、擴(kuò)大歐元在全球的影響力、推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易體系的規(guī)則制定、探討產(chǎn)業(yè)政策以及開發(fā)人工智能等。新戰(zhàn)略議程的總體目標(biāo)是增強(qiáng)歐洲的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展，尋求在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮更大作用。

三是建設(shè)“氣候中立”、綠色、公正和社會(huì)化的歐洲。隨著2015年巴黎氣候協(xié)定的簽署，關(guān)注生態(tài)環(huán)境的政黨在一些歐盟成員國(guó)的選舉中支持率上升，這在2019年的歐洲議會(huì)選舉中也得以體現(xiàn)。因此，新戰(zhàn)略議程將“氣候中立”、綠色經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)進(jìn)步普惠到所有人作為重點(diǎn)。

四是在全球舞臺(tái)推廣歐洲的利益和價(jià)值。在新戰(zhàn)略議程中，歐盟的外交發(fā)生了三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。一是從因?yàn)蹩颂m危機(jī)而注重東部鄰國(guó)，轉(zhuǎn)向因難民危機(jī)而注重非洲，即從源頭治理難民危機(jī)。同時(shí)，非洲的發(fā)展對(duì)歐盟也意味著一個(gè)成長(zhǎng)中的新市場(chǎng)。二是從將跨大西洋伙伴看作全球戰(zhàn)略伙伴，轉(zhuǎn)向?qū)ふ摇肮蚕韮r(jià)值觀”的全球伙伴，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在與北約關(guān)系上的決策自治。三是從聚焦貿(mào)易、網(wǎng)絡(luò)安全、人權(quán)、防擴(kuò)散等具體議題轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)則的影響力，尤其是以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序、全球和平與穩(wěn)定以及推進(jìn)民主和人權(quán)。

可以說，歐洲理事會(huì)發(fā)布的這份戰(zhàn)略議程，實(shí)際上是為新的歐盟委員會(huì)主席制定工作計(jì)劃提供藍(lán)圖。

馮德萊恩的施政優(yōu)先領(lǐng)域

馮德萊恩在獲得歐洲理事會(huì)的歐盟委員會(huì)候任主席提名后，隨即展開了同歐洲議會(huì)各黨團(tuán)的溝通，以期獲得歐洲議會(huì)的支持。經(jīng)過各種密集會(huì)議和磋商之后，馮德萊恩于7月中旬在歐洲議會(huì)上發(fā)布了她的第一個(gè)施政設(shè)想。這一設(shè)想既遵循了歐洲理事會(huì)6月發(fā)布的新戰(zhàn)略議程中的路線圖，同時(shí)也回應(yīng)了歐洲議會(huì)各黨團(tuán)的關(guān)切。

首先，以氣候和環(huán)境為切入點(diǎn)，推進(jìn)“氣候中立”。根據(jù)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)以及2030年指標(biāo)（歐洲到2030年減排40%），馮德萊恩計(jì)劃于2021年同其他減排者一起加大減排力度，到2030年至少減排50%（目標(biāo)設(shè)定為55%）。此外，還設(shè)立2050年“氣候中立”這一目標(biāo)，爭(zhēng)取在100天行動(dòng)計(jì)劃中將該目標(biāo)落實(shí)到第一個(gè)歐洲氣候法律即“歐洲綠色協(xié)議”中。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，馮德萊恩計(jì)劃多管齊下。一是重新審視“能源稅指令”，制定新的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略——利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔技術(shù)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)未來的發(fā)展；對(duì)能源密集型產(chǎn)業(yè)實(shí)行去碳化，發(fā)起“循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃”，關(guān)注各行業(yè)特別是資源密集型行業(yè)（如紡織業(yè)和建筑業(yè)）資源的可持續(xù)利用，樹立“零污染”的雄心。二是將碳排放交易體系擴(kuò)展到海運(yùn)部門、交通和建筑部門，減少航空碳排放的免費(fèi)額度，推動(dòng)不同系統(tǒng)到2030年實(shí)現(xiàn)趨同（兼容），從而到2050年實(shí)現(xiàn)“氣候中立”。三是為了保證歐洲的公司在同一條件下競(jìng)爭(zhēng)，引進(jìn)“碳邊境稅”，以避免碳泄露。馮德萊恩認(rèn)為這完全符合WTO規(guī)則，將選出幾個(gè)部門啟動(dòng)試點(diǎn)，并進(jìn)行擴(kuò)展。

落實(shí)“氣候中立”這一目標(biāo)，需要資金支持。馮德萊恩計(jì)劃一方面深挖歐盟的聚合基金以及為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)而設(shè)立的轉(zhuǎn)型基金的潛力，另一方面把歐洲投資銀行部分變?yōu)椤皻W洲氣候銀行”。此外，歐盟還計(jì)劃實(shí)施綠色融資戰(zhàn)略和可持續(xù)歐洲投資計(jì)劃，即未來10年將在歐洲各地提供1萬億歐元的投資。減排和“氣候中立”是為了更好地保護(hù)環(huán)境。馮德萊恩宣布，歐盟將發(fā)布“2030年生物多樣性戰(zhàn)略”，并于2020年召開“生物多樣性憲章大會(huì)”，會(huì)議規(guī)格與2015年巴黎氣候大會(huì)相同。

馮德萊恩把這一激進(jìn)的“氣候中立”戰(zhàn)略放在施政設(shè)想的首要地位，從政治上看是為了迎合歐洲議會(huì)的綠黨等氣候和環(huán)境友好黨團(tuán)的支持；從經(jīng)濟(jì)上看既是挑戰(zhàn)，又是機(jī)遇。歐盟是氣候變化行動(dòng)的主推者，具備一定的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和條件。通過推動(dòng)“氣候中立”議程，既可以發(fā)揮歐洲企業(yè)的相關(guān)優(yōu)勢(shì)，又可以建立新的貿(mào)易壁壘，逼迫其他國(guó)家跟進(jìn)，還可以通過碳關(guān)稅為歐委會(huì)獲得一筆新的進(jìn)項(xiàng)稅，可謂一舉三得。但在氣候問題上，歐盟離不開主要大國(guó)的支持，尤其是中國(guó)和美國(guó)。鑒于美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的行為，美國(guó)支持歐盟因“氣候中立”而實(shí)施新碳稅的可能性不大，這就為歐盟和中國(guó)的博弈留足了空間。

其次，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，兼顧公平與平等。歐盟實(shí)施的是“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”模式，既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮，又要兼顧社會(huì)公平，減少貧困。為此，需要重新設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式。歐盟99%的企業(yè)是中小企業(yè)，歐盟數(shù)據(jù)顯示，過去5年新增就業(yè)的85%來自中小企業(yè)。因此，馮德萊恩提出的方案是支持中小企業(yè)發(fā)展，為它們減少障礙，改善市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)創(chuàng)新。在資金上，盡快建成“資本市場(chǎng)聯(lián)盟”，保證中小企業(yè)能夠獲得成長(zhǎng)、創(chuàng)新和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模所需的融資。

在歐元區(qū)的改革方面，馮德萊恩建議，一是深化經(jīng)貨聯(lián)盟，設(shè)立歐元區(qū)“促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力和趨同性預(yù)算工具”，支持成員國(guó)的改革和投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是擴(kuò)大歐元區(qū)，推動(dòng)歐元區(qū)外的國(guó)家加入歐元區(qū)；三是充分利用《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》所提供的靈活性，在歐元區(qū)實(shí)行增長(zhǎng)友好型的財(cái)政政策，同時(shí)確保履行財(cái)政義務(wù)；四是完成銀行業(yè)聯(lián)盟，建立單一清算基金、“歐洲存款保險(xiǎn)機(jī)制”以及銀行清算和破產(chǎn)框架。

在社會(huì)支柱建設(shè)方面，全力實(shí)施“歐洲社會(huì)權(quán)利支柱行動(dòng)計(jì)劃”，建立“歐洲實(shí)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制”，新設(shè)兒童保障計(jì)劃，將青年保障計(jì)劃永久化。

再次，適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的發(fā)展。歐盟已經(jīng)實(shí)施《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，這對(duì)于中美兩國(guó)來說都意味著市場(chǎng)壁壘，尤其在大數(shù)據(jù)和人工智能領(lǐng)域，必將提高企業(yè)的整體成本，降低效率和準(zhǔn)確性，限制創(chuàng)新?？梢灶A(yù)見，中美歐三方在數(shù)字時(shí)代的博弈還將繼續(xù)。

馮德萊恩認(rèn)為，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，歐盟已經(jīng)落后，復(fù)制“超級(jí)巨無霸”可能為時(shí)已晚，但在一些關(guān)鍵的技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)主權(quán)還為時(shí)未晚。為了引領(lǐng)下一代的“超級(jí)巨無霸”，歐盟將鼓勵(lì)投資區(qū)塊鏈、高能計(jì)算、量子計(jì)算、數(shù)據(jù)共享，并將為全球規(guī)范的新一代技術(shù)制定標(biāo)準(zhǔn)。此外，馮德萊恩呼吁，到2020年底，如果全球不能就公正的數(shù)字稅達(dá)成一致，那么歐洲將獨(dú)自行動(dòng)。

最后，維護(hù)多邊主義的世界秩序。多邊主義是歐洲的基因，是歐洲國(guó)際關(guān)系實(shí)踐的指導(dǎo)原則。馮德萊恩提出，為了保持并更新以規(guī)則為基礎(chǔ)的全球秩序，既要有雄心壯志，又要講究戰(zhàn)略，同時(shí)還要取長(zhǎng)補(bǔ)短，強(qiáng)化合法性。

在經(jīng)濟(jì)方面，歐盟推動(dòng)自由和公平的貿(mào)易。歐盟是最大的制成品和服務(wù)的出口方，貿(mào)易占?xì)W盟GDP的1/3，為3600萬人提供就業(yè)。歐盟將謀求與美國(guó)均衡互利的貿(mào)易伙伴關(guān)系；每個(gè)新的貿(mào)易協(xié)定將包含可持續(xù)發(fā)展一章，在氣候、環(huán)境和勞動(dòng)保護(hù)方面設(shè)立最高標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，對(duì)童工零容忍。為了使貿(mào)易協(xié)議合規(guī)、科學(xué)地被執(zhí)行，馮德萊恩將任命首席貿(mào)易執(zhí)行官，并定期向歐洲議會(huì)報(bào)告。

在對(duì)外行動(dòng)方面，歐盟將推動(dòng)有效多數(shù)的投票機(jī)制，增強(qiáng)自身行動(dòng)能力。此外，歐盟還將增加30%（提高至1200億歐元）的對(duì)外行動(dòng)預(yù)算。

在跨大西洋關(guān)系方面，馮德萊恩表示將繼續(xù)發(fā)展這一關(guān)系，但會(huì)更加考慮歐洲的利益。歐洲已經(jīng)于2017年建立起永久結(jié)構(gòu)性歐洲安全合作機(jī)制（Permanent Structured Cooperation，PESCO），向“戰(zhàn)略自治”邁出了一大步。歐盟計(jì)劃未來5年將采取重大措施，推動(dòng)建立歐洲防務(wù)聯(lián)盟；在下一個(gè)7年預(yù)算中，將加強(qiáng)歐洲防務(wù)基金（130億歐元），支持研發(fā)和能力建設(shè)。防務(wù)聯(lián)盟建設(shè)將為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的其他方面打開新局面。

綜上所述，從馮德萊恩的施政設(shè)想中，我們可以看出，新一屆歐委會(huì)將以“氣候中立”為抓手，通過制定標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)起議題來建立“隱形”貿(mào)易壁壘，為歐洲中小企業(yè)的創(chuàng)新增長(zhǎng)提供時(shí)間和空間；借助“戰(zhàn)略自治”啟動(dòng)國(guó)防工業(yè)，為財(cái)政擴(kuò)張?zhí)峁┖侠斫杩?，為?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供新的空間。這些構(gòu)成了馮德萊恩試圖帶領(lǐng)歐盟走出危機(jī)陰影的路徑。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所副所長(zhǎng)）