加強(qiáng)鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)?助力鄉(xiāng)村全面振興

岳小花

鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，要“劃定鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史文化保護(hù)線，保護(hù)好文物古跡、傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑、農(nóng)業(yè)遺跡、灌溉工程遺產(chǎn)”。同年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確提出：“歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊，是彰顯和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體”，要“全面保護(hù)文物古跡、歷史建筑、傳統(tǒng)民居等傳統(tǒng)建筑”。

鄉(xiāng)村遺跡主要指我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)以實(shí)物形態(tài)存在的自然和人文遺跡，是在長(zhǎng)期自然演化及歷史發(fā)展中形成的具有自然、歷史、科學(xué)或文化價(jià)值的遺跡，不僅包括以整體形態(tài)展現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌的古村落或建筑群，還包括單體形式存在的具有突出自然或人文特征的自然遺跡、古建筑、古民宅等遺跡資源。鄉(xiāng)村遺跡是有限的、不可再生的寶貴資源，對(duì)于維持鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、傳承傳統(tǒng)文化、發(fā)展鄉(xiāng)村文明具有重要意義。只有全面、有效地保護(hù)好鄉(xiāng)村自然和人文遺跡資源，才能真正使鄉(xiāng)村“留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁”。

但是，當(dāng)前鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)工作卻面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。由于法律制度體系不完善、體制機(jī)制不健全，政府或公眾保護(hù)意識(shí)淡薄、資金匱乏、保護(hù)技術(shù)落后等原因，致使很多具有突出自然或文化特征的鄉(xiāng)村遺跡得不到及時(shí)有效的保護(hù)。在依法治國(guó)和現(xiàn)代多元治理背景下，應(yīng)堅(jiān)持法治化路徑，重點(diǎn)從完善法律法規(guī)體系、健全體制機(jī)制以及構(gòu)建村民共治共享體系等諸方面努力，為遺跡保護(hù)創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境，助力全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

完善鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)的立法體系

鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)是我國(guó)自然與人文遺跡保護(hù)在鄉(xiāng)村地區(qū)的體現(xiàn)。除憲法外，現(xiàn)行諸多法律法規(guī)如環(huán)境保護(hù)法、文物保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等均涉及自然或人文遺跡保護(hù)，但我國(guó)至今尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性或綜合性立法性文件。

以環(huán)境保護(hù)法為核心的環(huán)境法體系將自然遺跡、人文遺跡作為環(huán)境保護(hù)的一部分，規(guī)定了框架性、整體性與普適性的保護(hù)原則與制度，如保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、公眾參與等原則;環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任及考核制度等，但其主要側(cè)重污染治理，有關(guān)資源和生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容有限，與遺跡保護(hù)相關(guān)的條文僅有寥寥數(shù)語(yǔ)。環(huán)境保護(hù)單行法如森林法、海洋環(huán)境保護(hù)法以及自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等，僅規(guī)定了本領(lǐng)域內(nèi)與遺跡保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容。以文物保護(hù)法為核心、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例等法規(guī)規(guī)章為補(bǔ)充的文物與遺產(chǎn)法體系，規(guī)定了較為詳細(xì)的保護(hù)范圍、程序、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及方法。但文物保護(hù)法主要針對(duì)人文遺跡和可移動(dòng)文物進(jìn)行保護(hù)，且需經(jīng)過(guò)認(rèn)定程序。散落于鄉(xiāng)間的大量歷史建筑物很難進(jìn)入其保護(hù)視線。

此外，現(xiàn)行大部分立法秉持保護(hù)為主、兼顧合理利用的二元立法目的，導(dǎo)致實(shí)踐中遺跡保護(hù)常常讓位于開(kāi)發(fā)、利用工作。相關(guān)規(guī)范欠缺全面性、可操作性，法律責(zé)任弱化，極大影響了遺跡保護(hù)的實(shí)施成效。因此，現(xiàn)行立法雖然數(shù)量龐大，但對(duì)于遺跡保護(hù)尚未形成一套成熟、系統(tǒng)的立法體系。建議今后適時(shí)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性立法，并采取自然與人文遺跡保護(hù)整合化立法模式，堅(jiān)持原真性保護(hù)理念，將保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)保護(hù)、公眾參與以及預(yù)防為主等作為基本原則。同時(shí)，增強(qiáng)現(xiàn)行相關(guān)立法的可操作性、加大法律責(zé)任力度，為遺跡保護(hù)相關(guān)行政執(zhí)法及構(gòu)建共治共享體系奠定立法基礎(chǔ)。

健全鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)的體制與機(jī)制

在建立國(guó)家公園體制之前，我國(guó)主要通過(guò)建立風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、歷史文化名城（名鎮(zhèn)、名村）等形式開(kāi)展自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)。這些區(qū)域在中央層面分別由不同的部委管理，因此不可避免地出現(xiàn)多部門(mén)職能交叉重疊的問(wèn)題。目前，自然遺產(chǎn)地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園等，統(tǒng)一歸屬自然資源部管理。但是，自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建及文物保護(hù)等部門(mén)分頭管理自然與人文遺跡的局面在一定時(shí)期內(nèi)還將存在，部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制以及地方基層政府相應(yīng)的主管與分管機(jī)制，尚需進(jìn)一步理順。

法律的原則性規(guī)定最終要靠具體制度與機(jī)制來(lái)推動(dòng)和落實(shí)。鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)過(guò)程中，應(yīng)健全以下四個(gè)方面的機(jī)制。

調(diào)查、登記和監(jiān)測(cè)機(jī)制。通過(guò)調(diào)查、登記，可以摸清家底，為下一步開(kāi)展分類(lèi)保護(hù)、精細(xì)化保護(hù)奠定基礎(chǔ);利用當(dāng)前數(shù)字化技術(shù)的精準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)定期監(jiān)測(cè)及實(shí)施評(píng)估，可以最大限度保護(hù)鄉(xiāng)村瀕危遺跡，以避免或減少其遭受進(jìn)一步毀損。保護(hù)紅線制度。對(duì)具有突出保護(hù)價(jià)值的鄉(xiāng)村遺跡應(yīng)劃定保護(hù)范圍，確定嚴(yán)格的保護(hù)空間邊界與管理限值，使其免受不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的影響。責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任追究機(jī)制的缺失或弱化是導(dǎo)致鄉(xiāng)村遺跡毀損的直接原因。應(yīng)強(qiáng)化政府部門(mén)的管理職責(zé)，將鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)狀況納入政績(jī)考核內(nèi)容，建立黨政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人總體負(fù)責(zé)制，加大鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)執(zhí)法力度。多元化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足是影響鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)的關(guān)鍵因素。政府除給予財(cái)政支持外，還應(yīng)拓寬融資渠道，建立多元化資金投入機(jī)制，確保鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)有充足經(jīng)費(fèi)支持。

構(gòu)建鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)共治共享體系

鄉(xiāng)村遺跡長(zhǎng)期演化形成的歷史淵源及其公共性、公益性特征，以及相對(duì)穩(wěn)定的村民居住及人口結(jié)構(gòu)，決定了村民參與遺跡保護(hù)的重要性。因此，應(yīng)著力構(gòu)建村民及社會(huì)力量協(xié)同保護(hù)鄉(xiāng)村遺跡的共治共享體系。

國(guó)慶假期期間，江西萬(wàn)載縣萬(wàn)載古城迎來(lái)眾多游客前來(lái)參觀。萬(wàn)載古城是保護(hù)發(fā)展暨棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，遵循合理保護(hù)開(kāi)發(fā)的原則，共修復(fù)明清古建筑95棟。

保障村民的知情權(quán)與參與權(quán)。無(wú)論劃定遺跡保護(hù)范圍還是確立保護(hù)法則，均應(yīng)及時(shí)公開(kāi)信息，保障相關(guān)村民的知情權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中的很多古跡信息往往無(wú)書(shū)面記載，需要依靠周?chē)迕駪{記憶口頭講述而成，因此村民的參與必不可少。

保障村民的經(jīng)營(yíng)與收益權(quán)。村民參與遺跡保護(hù)需要以一定的利益激勵(lì)與約束機(jī)制為基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，對(duì)于屬于集體所有的鄉(xiāng)村古跡，建議采取所有權(quán)、使用權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離的模式，在確保遺跡資源公益性的同時(shí)，保障村民適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)與收益權(quán)，還可依據(jù)約定，從其經(jīng)營(yíng)收益中提取一定比例的資金專(zhuān)門(mén)用于遺跡保護(hù)。對(duì)于個(gè)人所有的重要遺跡，在實(shí)現(xiàn)既定保護(hù)目標(biāo)的前提下，應(yīng)保障村民個(gè)人經(jīng)營(yíng)及收益的優(yōu)先權(quán)。

廣泛吸納社會(huì)力量共建共享遺跡保護(hù)。專(zhuān)業(yè)化社會(huì)組織或其他社會(huì)力量具有資金、人員或技術(shù)優(yōu)勢(shì)，是鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)不可多得的力量。對(duì)于具有重要保護(hù)價(jià)值而現(xiàn)有保護(hù)力量薄弱的鄉(xiāng)村遺跡，可探索建立公益組織或其他社會(huì)力量委托代管機(jī)制，通過(guò)簽署協(xié)議的方式，由社會(huì)力量參與保護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理，保障社會(huì)組織或投資人的基本投資權(quán)益并允許其獲取一定收益。行政部門(mén)應(yīng)以確保實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村遺跡保護(hù)為目標(biāo)，定期對(duì)其開(kāi)展監(jiān)督和考核，同時(shí)保障村民的監(jiān)督權(quán)，從而形成政府、村民及社會(huì)力量協(xié)同保護(hù)鄉(xiāng)村古跡的局面。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所）