“放管服”背景下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理模式初探

涂小麗 趙婧婧

一、引 言

科技創(chuàng)新是改革發(fā)展的動(dòng)力，科研經(jīng)費(fèi)改革是科技體制創(chuàng)新改革的重中之重，2014 年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕11 號(hào)）、五部委《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（教政法〔2017〕7 號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)）等文件，明確要求推進(jìn)落實(shí)科研“放、管、服”改革政策，簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，改革創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理模式，建立以信任為前提的科研管理機(jī)制，充分釋放科研創(chuàng)新活力，激發(fā)了廣大科學(xué)人員的積極性，推動(dòng)科研事業(yè)的快速發(fā)展。

近年來(lái)，隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，高校承擔(dān)的科研項(xiàng)目大幅增長(zhǎng)，成為我國(guó)科研事業(yè)發(fā)展的重要力量，是我國(guó)科技創(chuàng)新的重要孵化基地。國(guó)家對(duì)高校科研事業(yè)的投入力度不斷增大，高校研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出從2013 年的856.7 億元上升2017年的1265.96 億元，年均增長(zhǎng)速度超過(guò)10%。高校如何在“放管服”背景下將相關(guān)政策落到實(shí)處，真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)，為科研人員減除煩苛，營(yíng)造良好科研環(huán)境，提升科研人員的積極性、創(chuàng)造性，提高科研產(chǎn)出效率，成為現(xiàn)階段我國(guó)各高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2013-2017 年高校研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出表

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中存在的主要問(wèn)題

1、經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制過(guò)細(xì)，管理缺乏靈活性

實(shí)際工作中，科研人員立項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)的關(guān)注點(diǎn)主要在課題背景分析、選題論證、完成項(xiàng)目研究的基礎(chǔ)及保證等方面，對(duì)于預(yù)算編制不夠重視，大都沒(méi)有經(jīng)過(guò)財(cái)務(wù)人員指導(dǎo)，一般憑經(jīng)驗(yàn)估計(jì)填寫(xiě)，具有很大的隨意性，預(yù)算科目編制又非常明細(xì)，如：明確列明實(shí)驗(yàn)材料費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、調(diào)研差旅費(fèi)、論文版面費(fèi)、儀器設(shè)備費(fèi)等金額，而實(shí)際執(zhí)行過(guò)程材料價(jià)格、論文版面費(fèi)、差旅費(fèi)等根據(jù)實(shí)際情況會(huì)發(fā)生變化，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行情況的差異，但由于預(yù)算剛性管理，造成一方面大量的科研經(jīng)費(fèi)躺在賬面上，一方面研究過(guò)程中的部分超預(yù)算費(fèi)用無(wú)法列支，報(bào)銷困難，造成預(yù)算執(zhí)行緩慢。

很多高校將科研經(jīng)費(fèi)與行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)采用相同的管理辦法，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷手續(xù)繁瑣，比如出差前必須先申請(qǐng)審批，出差必須取得差旅費(fèi)發(fā)票、住宿費(fèi)發(fā)票等，經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人、職能處室負(fù)責(zé)人、分管校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人審批后方可報(bào)銷。實(shí)際科研項(xiàng)目研究過(guò)程中的涉農(nóng)調(diào)研、野外考察、向農(nóng)民采購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品等實(shí)驗(yàn)材料無(wú)法取得正規(guī)發(fā)票，使得報(bào)銷困難。項(xiàng)目中勞務(wù)費(fèi)的列支一般只能支付給參與項(xiàng)目輔助研究工作的研究生、博士生及外聘專家學(xué)者，作為項(xiàng)目主要承擔(dān)者的本單位在編科研人員不得從科研經(jīng)費(fèi)用中獲取勞務(wù)報(bào)酬，使得科研人員缺乏研究積極性。

2、相關(guān)部門(mén)協(xié)同溝通不暢，信息不對(duì)稱

科研經(jīng)費(fèi)管理主要涉及到科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、審計(jì)等部門(mén)，科研部門(mén)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)、中期檢查、研究管理、成果驗(yàn)收，財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)到賬立項(xiàng)、報(bào)支核算，資產(chǎn)部門(mén)負(fù)責(zé)科研所需儀器設(shè)備采購(gòu)、入庫(kù)、使用、調(diào)撥、處置，審計(jì)外負(fù)責(zé)項(xiàng)目中期審計(jì)、結(jié)題驗(yàn)收審計(jì)。相關(guān)部門(mén)各司其職，分工分責(zé)意識(shí)強(qiáng)烈，在落實(shí)“放管服”政策過(guò)程中，由于部門(mén)間信息不對(duì)稱，各自為政，缺乏溝通協(xié)調(diào)，從而出現(xiàn)政策理解與政策執(zhí)行的矛盾偏差，引起部門(mén)間爭(zhēng)端，給協(xié)同管理工作帶來(lái)阻礙。

3、績(jī)效考評(píng)機(jī)制不科學(xué)，監(jiān)管不力

目前大部分高校的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚處于初步建立階段，一般采用項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)進(jìn)行驗(yàn)收審計(jì)的事后監(jiān)督方式，缺乏過(guò)程監(jiān)控，無(wú)法預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。主要從技術(shù)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，利用科研收入總量、增長(zhǎng)幅度、科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等量化指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單分析。技術(shù)效益指標(biāo)超出財(cái)務(wù)部門(mén)管理范籌，缺乏科學(xué)評(píng)價(jià)分析；經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善，權(quán)重系數(shù)設(shè)置不合理，未區(qū)分不同性質(zhì)課題的差異性，如自然科學(xué)課題往往經(jīng)費(fèi)較高，需要實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備投入及大量的實(shí)驗(yàn)耗材，而人文社科類課題主要通過(guò)調(diào)研分析進(jìn)行觀點(diǎn)論證，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有限，主要用于調(diào)研差旅、咨詢論證等。社會(huì)效益指標(biāo)一般以定性分析為主，難以量化。

三、“放管服”背景下提升高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的對(duì)策

1、加強(qiáng)信息系統(tǒng)整合，搭建跨部門(mén)信息融合平臺(tái)

整合科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等各部門(mén)的信息系統(tǒng)，運(yùn)用現(xiàn)代信息手段實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間對(duì)接，集成不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)，構(gòu)建跨部門(mén)信息融合平臺(tái)。全面對(duì)接科研項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)與科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)從科研項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算申報(bào)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)入賬、儀器設(shè)備采購(gòu)、費(fèi)用報(bào)銷、資產(chǎn)管理、預(yù)算調(diào)整、項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收、收支決算查詢等全過(guò)程一站式管理。提供實(shí)時(shí)查詢分析等便捷式服務(wù)，便于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及科研、審計(jì)部門(mén)實(shí)時(shí)掌控預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)使用流程及狀態(tài)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，有效銜接科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、審計(jì)等部門(mén)間工作，加強(qiáng)溝通，統(tǒng)一口徑，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間信息全方位共享與協(xié)同管理。強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，推行一站式服務(wù)，讓科研人員少跑腿，提升科研管理服務(wù)水平和效率，建立財(cái)務(wù)與科研業(yè)務(wù)融合的長(zhǎng)效協(xié)同工作機(jī)制。

2、完善科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制體系，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)

認(rèn)真研究、梳理相關(guān)科研“放管服”政策文件，結(jié)合高校實(shí)際情況，修訂完善科研項(xiàng)目管理辦法、科研經(jīng)費(fèi)管理辦法、科研財(cái)務(wù)助理制度、野外調(diào)研差旅費(fèi)管理辦法、科研儀器設(shè)備采購(gòu)管理辦法等制度文件。聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)針對(duì)科研管理流程進(jìn)行梳理分析，確定關(guān)鍵控制點(diǎn)，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)科研項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的復(fù)雜財(cái)務(wù)問(wèn)題提供專業(yè)解決方案，在嚴(yán)格遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的前提下，制定適合科研項(xiàng)目的財(cái)務(wù)流程及要求，強(qiáng)化資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，確保科研項(xiàng)目資金的安全、規(guī)范使用。

擴(kuò)大高校及科研人員在經(jīng)費(fèi)使用方面的自主權(quán)，簡(jiǎn)化預(yù)算編制及調(diào)劑、設(shè)備采購(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等流程。在項(xiàng)目資金預(yù)算總額管控的前提下，根據(jù)放管服相關(guān)文件，明確科研經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化預(yù)算費(fèi)用科目，項(xiàng)目直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)外，其他費(fèi)用只提供基本測(cè)算說(shuō)明，不提供明細(xì)，精簡(jiǎn)合并其他直接費(fèi)用科目。如會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際交流與合作等科目合并，由科研人員結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際需要并按規(guī)定統(tǒng)籌安排使用；明確勞務(wù)費(fèi)的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)及范圍，根據(jù)各研究人員在項(xiàng)目中承擔(dān)的具體研究任務(wù)量確定相應(yīng)報(bào)酬。簡(jiǎn)化科研儀器設(shè)備采購(gòu)程序，可由高校根據(jù)科研項(xiàng)目需要組織采購(gòu)科研儀器設(shè)備，對(duì)于急需的設(shè)備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購(gòu)機(jī)制，不進(jìn)行招投標(biāo)程序，縮短采購(gòu)周期。簡(jiǎn)化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷審批流程，實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，對(duì)于難以取得正式發(fā)票的，在確保真實(shí)性的前提下，據(jù)實(shí)報(bào)銷相關(guān)費(fèi)用，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審核經(jīng)科研部門(mén)登記后即可列支，提高科研經(jīng)費(fèi)使用的執(zhí)行率。

3、打造“線上+線下”全方位財(cái)務(wù)服務(wù)體系，提升服務(wù)質(zhì)量

線上依托互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)發(fā)的網(wǎng)上預(yù)約報(bào)銷、網(wǎng)上簽批、線上查詢、無(wú)現(xiàn)金支付、短信發(fā)布、電子檔案管理等系統(tǒng)打破了傳統(tǒng)的時(shí)間、空間限制，減少科研經(jīng)費(fèi)管理的人工和時(shí)間成本，實(shí)時(shí)傳遞了解科研經(jīng)費(fèi)的到賬、報(bào)支、處理等信息。利用學(xué)校網(wǎng)站設(shè)立科研財(cái)經(jīng)政策專欄，創(chuàng)立科研財(cái)務(wù)微信公眾號(hào)等及時(shí)推送最新的科研管理政策文件、相關(guān)制度等資訊。采用錄制小視頻、繪制科研業(yè)務(wù)流程圖、編制業(yè)務(wù)辦理小手冊(cè)、內(nèi)部專題培訓(xùn)宣傳等多樣化的手段，便于相關(guān)人員了解科研管理制度、財(cái)稅政策、財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)的操作方法及流程等，提高科研經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性，從而提升科研經(jīng)費(fèi)管理效率及服務(wù)質(zhì)量。

線下設(shè)立科研財(cái)務(wù)助理和項(xiàng)目會(huì)計(jì)，項(xiàng)目組可根據(jù)實(shí)際需要聘請(qǐng)具有一定的財(cái)務(wù)知識(shí)的人員作為科研財(cái)務(wù)助理，科研財(cái)務(wù)助理需要定期參加財(cái)務(wù)相關(guān)制度培訓(xùn)，為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、入賬及報(bào)支等提供專業(yè)化服務(wù)。項(xiàng)目會(huì)計(jì)指導(dǎo)科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科研財(cái)務(wù)助理科學(xué)編制預(yù)算，查詢項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)到賬情況，按制度報(bào)銷費(fèi)用，整理提供結(jié)題驗(yàn)收審計(jì)決算資料等。通過(guò)科研信息平臺(tái)讓科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及時(shí)了解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的入賬、報(bào)銷、執(zhí)行進(jìn)度等相關(guān)情況，項(xiàng)目會(huì)計(jì)、科研助理的全程服務(wù)管理，有效解決過(guò)去長(zhǎng)期困擾科研人員的“難點(diǎn)”問(wèn)題，將科研人員從繁瑣的經(jīng)費(fèi)管理報(bào)支等事務(wù)中解放出來(lái)。借助于“線上+線下”全方位財(cái)務(wù)服務(wù)體系，營(yíng)造良好的科研環(huán)境，讓科研人員潛心研究，提升科研產(chǎn)出效率。

4、強(qiáng)化責(zé)任和誠(chéng)信意識(shí)，建立科研項(xiàng)目主體誠(chéng)信檔案

加強(qiáng)宣傳警示教育，徹底轉(zhuǎn)變“科研項(xiàng)目是個(gè)人爭(zhēng)取的，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)就應(yīng)該為個(gè)人所用”的錯(cuò)誤觀念。建立科研財(cái)務(wù)信息內(nèi)部公開(kāi)制度，公布項(xiàng)目立項(xiàng)信息、預(yù)算編制及調(diào)劑、資金到賬及使用、項(xiàng)目研究成果等情況，強(qiáng)化協(xié)調(diào)監(jiān)管，為建立以信任為前提的科研管理機(jī)制提供保障。

強(qiáng)化責(zé)任和誠(chéng)信意識(shí)，在充分信任的基礎(chǔ)上，賦予科研人員項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的自主支配權(quán)，在科研經(jīng)費(fèi)使用中，加強(qiáng)事前指導(dǎo)、事中監(jiān)管、事后考核，嚴(yán)守底線，嚴(yán)禁在科研經(jīng)費(fèi)中開(kāi)支個(gè)人及家庭消費(fèi)支出、設(shè)立小金庫(kù)以及采用編造虛假合同、虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、虛假票據(jù)等套取科研經(jīng)費(fèi)。建立科研項(xiàng)目主體誠(chéng)信檔案，對(duì)誠(chéng)信者在評(píng)優(yōu)評(píng)先、成果驗(yàn)收時(shí)給予精神和物質(zhì)的雙重獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)失信、違規(guī)人員建立科研黑名單制度，在校內(nèi)通報(bào)、警告失信、違規(guī)行為，情節(jié)嚴(yán)重者收回科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，對(duì)其以后評(píng)定職稱、申報(bào)課題等予以限制，對(duì)嚴(yán)重違背科研誠(chéng)信要求的，實(shí)行終身追究、聯(lián)合懲戒。

5、構(gòu)建高效的科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系，調(diào)動(dòng)科研人員的積極性

高校應(yīng)以調(diào)動(dòng)科研人員的積極性和創(chuàng)造力為出發(fā)點(diǎn)，完善和落實(shí)促進(jìn)科研人員成果轉(zhuǎn)化的收益分配政策，健全與崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)、實(shí)際貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系的分配激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建高效的科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系。結(jié)合財(cái)務(wù)人員和科研人員的專業(yè)知識(shí)，對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效分類評(píng)價(jià)，從技術(shù)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面進(jìn)行細(xì)分量化，分別賦予不同的權(quán)重系數(shù)。

基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類項(xiàng)目立足原始創(chuàng)新，以國(guó)際國(guó)內(nèi)同行評(píng)議為主，重點(diǎn)評(píng)價(jià)新原理、新發(fā)現(xiàn)、新規(guī)律等的科學(xué)價(jià)值、社會(huì)貢獻(xiàn)、社會(huì)影響力等。技術(shù)和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目強(qiáng)化其市場(chǎng)需求導(dǎo)向和應(yīng)用導(dǎo)向，根據(jù)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新方法的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化應(yīng)用情況重點(diǎn)評(píng)價(jià)其創(chuàng)新性、可靠性、穩(wěn)定性，突出其在解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵問(wèn)題、支撐引領(lǐng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的作用。應(yīng)用示范類項(xiàng)目重點(diǎn)評(píng)價(jià)其先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)適用性、規(guī)模化應(yīng)用的輻射帶動(dòng)作用及行業(yè)推廣產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，突出目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化契約精神，嚴(yán)格依據(jù)科研項(xiàng)目任務(wù)書(shū)開(kāi)展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。

落實(shí)科研“放管服”政策，創(chuàng)新優(yōu)化高校科研經(jīng)費(fèi)管理，借助于現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建跨部門(mén)信息融合平臺(tái)，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程，以完善的科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制體系作為保障，主動(dòng)做好全方位財(cái)務(wù)服務(wù)，將管理融入服務(wù)之中，建立科學(xué)高效的科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系，激發(fā)科研人員的科技創(chuàng)新的主動(dòng)性、積極性，做到“放而有序，管出規(guī)范、服出效益”，推動(dòng)高?？蒲惺聵I(yè)健康發(fā)展。