基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角的耕地占補平衡思考
——以江蘇省新沂市為例

胡傳景

（江蘇省新沂市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 221400）

1 引言

為了保障國家糧食安全，我國自1997年確立了耕地占補平衡制度，實行“占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤”，為隨后多年實現(xiàn)“保障發(fā)展、保護(hù)耕地”雙保目標(biāo)打下了堅實基礎(chǔ)。經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，我國耕地后備資源迅速減少，特別是近年來隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的加大，可開墾的集中連片耕地后備資源已經(jīng)所剩無幾，耕地開墾成本和難度越來越大，在新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)的背景下，實現(xiàn)耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)難度日趨加大。

2 耕地占補平衡發(fā)展歷程

1997年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號），自此拉開了“占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤” 帷幕，開啟了耕地總量動態(tài)平衡征程，隨后政策不斷完善，總體上分為三個階段。

2.1 數(shù)量平衡初級階段（1998～2004 年）

1999年修訂后的《土地管理法》對耕地占補平衡做出了具體規(guī)定，隨后國土資源部下發(fā)了《關(guān)于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（國土資發(fā)〔1999〕39號）及《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)耕地占補平衡工作的通知》（國土資發(fā)〔2001〕374號），分別對“先補后占” 與“省內(nèi)易地補充耕地”問題進(jìn)行了明確，這一階段耕地占補平衡政策主要強調(diào)數(shù)量平衡，難以顧及質(zhì)量平衡。

2.2 數(shù)量質(zhì)量平衡中級階段（2004～2016 年）

2004年，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求“補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算”，耕地占補數(shù)量質(zhì)量雙平衡被重申。2005年，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎(chǔ)工作的通知》，隨后全國30 個省（市）完成了折算基礎(chǔ)工作。2009 年12月，國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強占補平衡補充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，明確了兩部門對補充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的分工，規(guī)范了驗收程序，隨后農(nóng)業(yè)部辦公廳先后下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈全國補充耕地質(zhì)量 建設(shè)管理與驗收試點工作方案〉的通知》（農(nóng)辦農(nóng)〔2010〕19號）及《關(guān)于印發(fā)〈補充耕地質(zhì)量驗收評定技術(shù)規(guī)范（試行）〉的通知》（農(nóng)辦農(nóng)〔2012〕35號），至此補充耕地質(zhì)量驗收評定有了技術(shù)規(guī)范。

2.3 數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡高級階段（2016年至今）

2016年7月，國土資源部《關(guān)于補足耕地數(shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實占補平衡的指導(dǎo)意見 》（國土資規(guī)〔2016〕8號）首次提出以“補改結(jié)合方式”落實占補平衡；嚴(yán)禁破壞生態(tài)環(huán)境墾造耕地。2017年1月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號），提出很多深化改革措施，為耕地占補平衡工作指明了新方向。2017年12月，國土資源部《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號），從8個方面對貫徹落實中發(fā)〔2017〕4號文件做出了部署。

3 我國耕地占補平衡面臨的問題

3.1 耕地后備資源匱乏

為了落實耕地占補平衡政策，2001～2017年全國土地整理復(fù)墾開發(fā)增加耕地總量7084.1萬畝（表1），多年持續(xù)開發(fā)，導(dǎo)致我國耕地后備資源迅速減少，總面積僅剩約8000萬畝，其中集中連片的耕地后備資源僅2800多萬畝[1]。同時，隨著《生態(tài)文明體制改革總體方案》的全面推進(jìn)，用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，貫徹落實劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，國家必將“嚴(yán)格控制成片未利用地開發(fā)，切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[2]，導(dǎo)致耕地后備資源開發(fā)空間進(jìn)一步被壓縮。一些地方耕地后備資源已近枯竭，保障經(jīng)濟發(fā)展的壓力越來越大，本地生產(chǎn)新增耕地指標(biāo)已經(jīng)難以滿足自身經(jīng)濟發(fā)展的用地需求，只能通過購買指標(biāo)方式解決占補平衡。中國東部某省土地市場網(wǎng)公布的最近一期數(shù)據(jù)顯示，補充耕地指標(biāo)掛牌交易，水田底價為28萬元/畝，非水田底價為23萬元/畝；增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)結(jié)果最高達(dá)到了100萬元/畝。物以稀為貴，市場交易數(shù)據(jù)充分顯示，我國耕地后備資源十分稀缺，生產(chǎn)補充耕地成本迅速飆升。鑒于此，一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為了滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需求，在補充耕地項目立項時，要求基層工作人員對轄區(qū)內(nèi)可能開墾的土地逐一核查，“半畝不嫌少”，導(dǎo)致補充耕地管理和生產(chǎn)成本上升。

表1 2001～2017年全國土地整理復(fù)墾開發(fā)增加耕地數(shù)量 單位：萬畝

3.2 城鄉(xiāng)土地利用失衡

十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@個矛盾在國土資源領(lǐng)域主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)土地利用失衡。早在2010年，時任國土資源部部長徐紹史就撰文指出：農(nóng)村居民點用地達(dá)24798萬畝，人均農(nóng)村居民點用地也達(dá)到了214m2，遠(yuǎn)超150m2的國標(biāo)上限[3]。隨著城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移速度加快，2008～2018年共轉(zhuǎn)移人口15734萬人，年均轉(zhuǎn)移1573萬人（表2），這種情況下農(nóng)村建設(shè)用地本應(yīng)減少，但由于宅基地管理制度的缺陷，2015年全國農(nóng)村居民點占地面積為2.87億畝，農(nóng)村人口人均居民點用地達(dá)到了317m2[4]。2010～2015年共轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口7069萬人，農(nóng)村居民點總面積不減反增3902萬畝，年均增加780.40萬畝，人均農(nóng)村居民點用地年均增長9.63%。同時，為了全面建成小康社會，新型城鎮(zhèn)化不僅要為改善原有市民生活提供空間，而且還要為接納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口生活工作準(zhǔn)備空間，同時還要為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施擴容改建留出空間。這導(dǎo)致一些地方在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中一地難求，很多重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程在排隊等待用地指標(biāo)落地，土地逐漸成為一些地方經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”。

表2 2008～2018年全國鄉(xiāng)村人口數(shù)量及占總?cè)丝诒戎?/p>

3.3 相關(guān)規(guī)劃重疊紊亂

我國各部門規(guī)劃類型繁多，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部門編制規(guī)劃都是以部門為中心，相對獨立封閉，強調(diào)部門利益最大化。這些規(guī)劃單獨看沒有問題，甚至是科學(xué)合理的，但是放在一起就有很多不和諧因素，各部門規(guī)劃不僅出現(xiàn)技術(shù)路線不相同、規(guī)劃年期不一致、用地標(biāo)準(zhǔn)分類不統(tǒng)一以及技術(shù)規(guī)范不協(xié)調(diào)等問題，而且在同一國土空間上疊加后還出現(xiàn)多空間規(guī)則冗余、差異以及紊亂等現(xiàn)象。如一些地方環(huán)保部門在劃定生態(tài)紅線時為了完成上級下達(dá)的約束性指標(biāo)，將可以作為耕地后備資源未利用地中的灘涂、沼澤地劃入濕地進(jìn)行保護(hù)，個別地方林業(yè)部門為了完成林地保護(hù)規(guī)劃編制下達(dá)的指標(biāo)，不僅將原國土資源部門認(rèn)定的一些可開發(fā)的稀疏園地、殘次林等耕地后備資源劃入林地保護(hù)紅線范圍，而且有的甚至將農(nóng)民家前屋后的圍莊林也列入林業(yè)保護(hù)規(guī)劃。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)逐漸強化的背景下，無論是省級土地整治專項資金項目，還是本地財政投資的耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以及工礦廢棄地復(fù)墾項目立項，都要求符合生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃，涉及占用林地和水域的，還需提供有權(quán)批準(zhǔn)部門的證明材料。這就造成一些地方在項目立項過程中，為了取得同意開發(fā)證明文件，費盡周折。

3.4 復(fù)墾耕地產(chǎn)能堪憂

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度加大、可開墾耕地后備資源逐漸減少以及控制成片未利用地開發(fā)落實，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾必將是當(dāng)前和今后一個階段實現(xiàn)耕地占補平衡數(shù)量指標(biāo)的主要途徑。耕地糧食綜合生產(chǎn)能力高低不僅需要完備的農(nóng)田水利設(shè)施外部條件，而且必須具備農(nóng)作物賴以生存耕作層的內(nèi)部基礎(chǔ)，常規(guī)來說，要保持農(nóng)作物正常生長最低要有30cm耕作層。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾所形生產(chǎn)的耕地由于自身原因（建設(shè)用地），在沒有客土覆蓋條件下，不僅很難達(dá)到農(nóng)作物生產(chǎn)所需的30cm耕作層要求，而且由于是“生地”，耕作條件也較差。同時，相關(guān)資料表明，1cm厚土壤的形成需要200年時間，而要形成黑土地，則需要雙倍的時間[5]。因此，通過上述途徑復(fù)墾所形成的耕地質(zhì)量，很難與建設(shè)占用交通便利、灌溉設(shè)施配套齊全的耕地質(zhì)量相比，耕地地力相差巨大，在短時間內(nèi)無法達(dá)到建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能。同時，由于補充耕地地塊規(guī)模偏小，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)要求，耕作條件不便，農(nóng)民耕種積極性并不高，有的甚至撂荒，這也是造成補充耕地生產(chǎn)能力下降的原因之一。

3.5 重視建設(shè)忽視管護(hù)

我國實行耕地占補平衡制度，《土地管理法》規(guī)定，“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?，但是對于耕地占補平衡狀態(tài)期限，《土地管理法》沒有進(jìn)一步明確。目前補充耕地政策考核只負(fù)責(zé)至新增耕地驗收這個環(huán)節(jié)，為了能順利通過驗收，建設(shè)單位想方設(shè)法讓項目在驗收時達(dá)到最佳狀態(tài)。按照“誰受益，誰管護(hù)”的原則，一些地方規(guī)定項目驗收合格后1個月內(nèi)，縣級自然資源部門應(yīng)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府辦理移交手續(xù)，簽訂移交協(xié)議，落實管護(hù)責(zé)任，同時規(guī)定市、縣自然資源部門對項目跟蹤管理年限不得少于5年。而從耕地占補平衡政策導(dǎo)向上分析，既然占用耕地是長期的，那么補充耕地也應(yīng)當(dāng)是長期的。事實上，由于后期管護(hù)經(jīng)費缺乏有效籌集渠道，一些項目通過驗收后，就再也沒有進(jìn)行有效管護(hù)，排灌渠道中隨處可見垃圾、雜草叢生，一些村民為了自己方便，斷渠鋪路，影響排灌工程使用，有的甚至在補充耕地項目上違法建設(shè)、挖坑取土或者擠占破壞田間道路耕種，未能做到長期占補平衡。

4 新沂市破解耕地占補平衡難題的對策措施

4.1 全力拓展發(fā)展空間

新沂市依據(jù)耕地后備資源豐度把生產(chǎn)補充耕地任務(wù)分解到各鎮(zhèn)，同時納入鎮(zhèn)政府年度目標(biāo)考核。為了推進(jìn)補充耕地指標(biāo)生產(chǎn)進(jìn)度，市政府督查室聯(lián)合市自然資源和規(guī)劃局成立督查組，嚴(yán)格按照工程任務(wù)進(jìn)度，定期進(jìn)行督導(dǎo)檢查，建立“月通報、季排名”制度，做到年初有計劃部署，年中有情況通報，年底有目標(biāo)考核，確保完成全市耕地占補平衡任務(wù)。2018年分兩批次共完成土地整治項目立項272個，計劃新增耕地1.6萬畝，項目立項數(shù)量和計劃新增耕地面積均創(chuàng)歷史新高；共驗收耕地占補平衡項目61個、工礦廢棄地復(fù)墾項目28個、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目69個，實現(xiàn)新增耕地面積8900畝。2018年4月初，新沂市抽調(diào)專人對全市歷史形成的未納入耕地保護(hù)范圍的園地和殘次林地全面摸底，詳細(xì)調(diào)查利用現(xiàn)狀，編制開發(fā)方案，在完成可行性評估論證后上報審批，2018年10月17日獲得批準(zhǔn)，是全省第一家獲批的縣級市，開創(chuàng)了全省擴大補充耕地新途徑的先例，計劃新增耕地7933畝，目前已實施近2000畝。該項目先后受到江蘇省、徐州市自然資源主管部門的高度肯定，并得到新沂市市委主要領(lǐng)導(dǎo)的表揚。工程全部完成后，必將大大緩解全市耕地占補平衡的壓力，為“兩重一實”項目順利落地提供有力保障。

4.2 控制增量盤活存量

破解耕地占補平衡難題，難點在開源，重點在節(jié)流，為此新沂市堅持“增量指標(biāo)保重點、一般項目靠挖潛”原則，實行差別化供地政策，補充耕地指標(biāo)主要用于“兩重一實”項目，嚴(yán)格按照《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)（2018年版）》及國家頒布的禁止、限制供地目錄，核定各類建設(shè)用地規(guī)模。工業(yè)項目掛牌公告中明確約定項目投資額、投資強度、投產(chǎn)時間、建設(shè)周期、年產(chǎn)出率、畝均稅收以及違約責(zé)任追究等監(jiān)管內(nèi)容，實行工業(yè)用地出讓年限彈性化，鼓勵一般產(chǎn)業(yè)項目用地實行先租后讓。促進(jìn)“招商引資”向“招商選資”轉(zhuǎn)變，由原來按投資商申請規(guī)模供地轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)項目投資強度和預(yù)期綜合效益供地，嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān)。對老企業(yè)通過廠房加層和擴建改造等途徑實施“零增地”技術(shù)改造增加生產(chǎn)空間，在符合控制性詳細(xì)規(guī)劃及不改變工業(yè)用途的條件下，不再補繳土地出讓金，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費給予優(yōu)惠。通過減免土地出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費優(yōu)惠，降低城市地下空間利用成本，引導(dǎo)企業(yè)合理開發(fā)利用地下空間。按照“屬地管理”原則，將閑置低效用地處置任務(wù)分解到各基層單位，明確目標(biāo)任務(wù)和時間節(jié)點，強力推動閑置低效用地處置，結(jié)果列入年度考核，并作為新增建設(shè)用地指標(biāo)分配依據(jù)。2018年，開發(fā)區(qū)和高新區(qū)盤活低效企業(yè)17家、收儲2家，總面積1113畝，完成批而未供土地整改面積3845畝。

4.3 建立國土空間規(guī)劃

鑒于目前耕地占補平衡項目立項涉及各部門規(guī)劃現(xiàn)狀，新沂市借助第三次全國國土調(diào)查東風(fēng)，全面查實查清全市自然資源家底，在嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線基礎(chǔ)上，開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，嚴(yán)格管控開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強度。充分抓住政府機構(gòu)改革歷史機遇，貫徹落實十九大報告提出的“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”要求，以資源環(huán)境可持續(xù)承載為基礎(chǔ)，確定不同區(qū)域的國土空間容量，在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)“三類空間”和生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)“三條紅線”劃定基礎(chǔ)上，進(jìn)行生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”要素的科學(xué)規(guī)劃，將各類空間性規(guī)劃融合成為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，按照統(tǒng)一的自然資源分類及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，堅持“因地制宜、適度開發(fā)、生態(tài)優(yōu)先”的原則，找準(zhǔn)耕地后備資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最佳切入點，對其中宜耕性未利用地、歷史遺留工礦廢棄地、空心村以及歷史形成的未納入耕地保護(hù)范圍的園地、殘次林地等適宜開發(fā)的農(nóng)用地列入國土綜合整治規(guī)劃，合理規(guī)劃開發(fā)利用時序，開發(fā)成的耕地用于完成補充耕地任務(wù)。

4.4 掛鉤補量整理提質(zhì)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作開展前，上級分配的年度新增國家用地計劃是地方政府拓展經(jīng)濟發(fā)展空間的唯一途徑，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作開展后，不僅大大緩解了地方政府的經(jīng)濟發(fā)展壓力，而且優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，更主要是由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)具備新增用地計劃和補充耕地指標(biāo)雙重屬性，地方政府具有拓展新型城鎮(zhèn)化空間的自主權(quán)。新沂市2018年申報城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤項目182個，建設(shè)規(guī)模10414畝，計劃新增耕地10383畝，申報項目數(shù)量、建設(shè)規(guī)模及計劃新增耕地均再創(chuàng)歷史新高。正如上文分析，在沒有客土“外援”條件下，依靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤生產(chǎn)的耕地產(chǎn)能普遍不高。為此，通過積極爭取，2015年新沂市成為全省3個農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)整縣推進(jìn)試點縣之一，3年完成財政投資5.54億元，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田38萬畝[6]，全市農(nóng)田在土地生產(chǎn)能力提升、糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收等方面都取得了明顯效果。項目區(qū)糧食產(chǎn)量畝均提高75公斤以上，新增糧食產(chǎn)量1180萬公斤，新增瓜果產(chǎn)量1800萬公斤，新增花生產(chǎn)量200萬公斤，新增年收益8915萬元，項目區(qū)農(nóng)民人均增收287元[7]。這與《國土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號）中“建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補新機制，通過‘算大賬’的方式，落實占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”的要求完全契合。

4.5 多方籌資強化管護(hù)

針對目前土地整治工程后期管護(hù)存在管護(hù)責(zé)任落實難、資金來源無保障、影響投資效益發(fā)揮、工程使用壽命短等突出問題，新沂市逐漸探索出一套具有地方特色的后期管護(hù)辦法。對以提高耕地質(zhì)量為主要目的的原國土資源部門組織實施的土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目和其他部門組織實施的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃建設(shè)項目、旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目以及末級渠系項目，由屬地鎮(zhèn)政府落實管護(hù)責(zé)任，所需管護(hù)經(jīng)費由市財政從新增建設(shè)用地土地有償使用費中列支；對以新增耕地數(shù)量為主要目的耕地占補平衡項目、工礦廢棄項目以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，由屬地村委會負(fù)責(zé)管護(hù)，所需經(jīng)費從項目工程新增耕地流轉(zhuǎn)取得的收入中解決。同時，市自然資源部門還不定期組織人員對工程管護(hù)情況進(jìn)行巡查和回訪，監(jiān)督檢查管護(hù)責(zé)任落實情況，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出處理意見，確保補充耕地產(chǎn)能不下降。

5 結(jié)論

經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，新沂市與全國各地一樣，同樣面臨可開墾耕地后備資源匱乏的問題。為此，新沂市堅持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，一方面，積極貫徹落實自然資源部有關(guān)建設(shè)用地“增存掛鉤”政策要求，盤活存量空間，實行差別化供地政策，促進(jìn)“招商引資”向“招商選資”轉(zhuǎn)變，緩解經(jīng)濟發(fā)展空間壓力；另一方面，積極開展城鄉(xiāng)土地綜合整治，用好用足現(xiàn)行政策，在全省率先開展“雙納入”試點工作，全力拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間。逐漸探索出了“一手抓節(jié)流、一手抓開源”“兩手抓兩手硬”具有新沂地方特色的保護(hù)資源、保障發(fā)展實踐經(jīng)驗，努力實現(xiàn)自然資源部陸昊部長要求的“用更少的新增建設(shè)用地指標(biāo)，支撐新的經(jīng)濟總量增長”目標(biāo)。