近期主要礦業(yè)國資源戰(zhàn)略調(diào)整淺析

余 韻

（中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京，100037）

近年來，世界上許多國家和地區(qū)都在制定以醞釀新的礦業(yè)周期為前提、樹立新的礦業(yè)形象為標(biāo)志、推進新的找礦行動為重點、聚焦關(guān)鍵礦產(chǎn)為方向、運用科技創(chuàng)新為手段的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略，在全球范圍內(nèi)掀起了新一輪礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究的熱潮。本文收集和梳理了美國、澳大利亞、加拿大、歐盟、印度、南非等國家和地區(qū)2017年以來制定的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略以及相關(guān)政策舉措，對全球新一輪礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究予以粗淺概述。

這一輪全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的研究和制定，共性與特色兼?zhèn)?，共性有三點：一是有共同的世界性全局性宏觀經(jīng)濟背景，戰(zhàn)略的研究和制定的基礎(chǔ)大同小異；二是有共同的實施期和時間段，立足當(dāng)前、規(guī)劃長遠，愿景和目標(biāo)達到2030年乃至2050年；三是有共同的戰(zhàn)略方向，各國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略均認為，礦業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，礦產(chǎn)勘查開發(fā)是發(fā)展的源泉，高新技術(shù)和制度創(chuàng)新貫穿始終才能使得礦業(yè)為經(jīng)濟社會發(fā)展提供可靠、充足、低成本的資源保障。各國戰(zhàn)略研究的目的是，促進礦業(yè)發(fā)展，提升礦業(yè)貢獻，力爭在新一輪礦業(yè)周期中占據(jù)或保持領(lǐng)導(dǎo)與優(yōu)勢地位。特色主要表現(xiàn)在資源秉賦、礦業(yè)實力和方法手段等方面。

通過梳理2017以來國外發(fā)布的具有代表性的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究報告（表1），可以看出各國礦業(yè)發(fā)展對宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要地位和作用以及國際影響力。

表1 2017～2018年世界主要國家發(fā)布的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究報告

1 美國

本文梳理了四份美國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究報告，其內(nèi)容均與關(guān)鍵礦產(chǎn)密切相關(guān)。特朗普執(zhí)政以來，反復(fù)強調(diào)和宣揚所謂“美國第一”的主張，提出了“能源獨立”的思路。2017年特朗普政府頒布了《促進能源獨立和經(jīng)濟增長》《美國第一能源計劃》，大力提倡挖潛國內(nèi)能源資源潛力，力爭讓美國礦業(yè)大有可為，其中關(guān)鍵礦產(chǎn)成為關(guān)注的要點和熱詞。

2017年12月20日，特朗普頒布了編號為13817的總統(tǒng)行政命令，題目是《關(guān)于確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》，這個聯(lián)邦戰(zhàn)略的方向明確、目標(biāo)清晰，將美國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的重點直指“確保關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全和可靠供應(yīng)”。迄今為止，這是特朗普簽署的與礦產(chǎn)資源有關(guān)的第一份也是唯一一份總統(tǒng)行政命令，代表著美國最新的礦產(chǎn)資源聯(lián)邦戰(zhàn)略。與此相匹配，美國內(nèi)政部發(fā)布了《關(guān)鍵礦產(chǎn)獨立與安全》部長令，開展了美國現(xiàn)代歷史上首次關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)的全國性地質(zhì)調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，美國內(nèi)政部于2018年2月16日發(fā)布了《關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》，這個清單顯示美國關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄包括35個礦種。

2018年4月，美國眾議院討論了《國家戰(zhàn)略和關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)法》修訂案，要求提高戰(zhàn)略礦產(chǎn)和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源“礦產(chǎn)勘查或者開發(fā)許可證”過程的效率，支持美國國內(nèi)礦產(chǎn)找礦進程。這個“礦產(chǎn)勘查或者開發(fā)許可證”由土地管理局或林業(yè)局授權(quán)，適用于1969年《國家環(huán)境政策法》要求，在采礦活動前作出環(huán)境影響評價或類似分析評價?，F(xiàn)在看來，在美國通過專門的關(guān)鍵礦產(chǎn)立法，支持和鼓勵國內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)勘查開發(fā)，是很有可能的。

2 澳大利亞

本文梳理了四份澳大利亞礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究報告和若干相關(guān)文獻，其內(nèi)容涉及資源勘查、采礦設(shè)備、技術(shù)和服務(wù)、關(guān)鍵礦產(chǎn)以及未來發(fā)展機遇，戰(zhàn)略研究的時間跨度達到2030年，頗具趨勢性、引導(dǎo)性、指南性作用。

2017年7月17日，澳大利亞地球科學(xué)局（Geoscience Australia）出臺《2017～2022年國家礦產(chǎn)資源勘查戰(zhàn)略》，專題研究礦產(chǎn)資源勘查的“五年戰(zhàn)略愿景”。這個報告認真分析澳大利亞資源潛力，提出2/3的大陸面積仍未做過礦產(chǎn)勘查工作。所產(chǎn)生的弊端，尤其在2007～2016年的10年間，只是在已知的成熟成礦區(qū)帶發(fā)現(xiàn)了規(guī)模較小的新礦床，而新礦床的發(fā)現(xiàn)者一般都是資源總體貧乏的初級勘探公司。這些事實說明，資本市場希望降低勘查風(fēng)險、保證快速回報，因此，必須想方設(shè)法推動社會各界對礦產(chǎn)勘查的持續(xù)投資，刺激新的重大勘查發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生新的礦產(chǎn)資源勘查機會，引導(dǎo)前沿地區(qū)勘探知識和有效技術(shù)的應(yīng)用。

基于上述背景，2017年以來，《釋放澳大利亞未來發(fā)展機遇路線圖》《揭開澳大利亞未來油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇的路線圖》《澳大利亞采礦設(shè)備、技術(shù)和服務(wù)行業(yè)戰(zhàn)略》《“資源2030”工作組報告》和專門針對關(guān)鍵礦產(chǎn)的《澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)》研究報告相繼出臺。這一系列礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究的主要目的是，搶抓發(fā)展機遇、保持礦業(yè)優(yōu)勢，進一步提升澳大利亞礦業(yè)在全球礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的“領(lǐng)跑者”地位。

澳大利亞礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究的意向，就是通過揭開澳大利亞隱藏的礦產(chǎn)資源，打造未來經(jīng)濟的可持續(xù)性。其中有四個方面的戰(zhàn)略重點。一是鼓勵投資，主要有兩大戰(zhàn)略舉措：聯(lián)邦和各州政府提供公益性地球科學(xué)數(shù)據(jù)，包括新技術(shù)；實施一項全新的礦產(chǎn)勘查投資吸引計劃，將澳大利亞作為礦產(chǎn)勘查和礦業(yè)投資的理想目的地向全球推介。二是整合能力，通過組建跨部門的研究中心，重點是向資源行業(yè)傳遞其所需要的應(yīng)用地球科學(xué)信息，以便更好地勘探覆蓋層下地區(qū)，以及繼續(xù)發(fā)展和推進澳大利亞世界領(lǐng)先的采礦設(shè)備、技術(shù)和服務(wù)業(yè)，進行能力整合。三是保護環(huán)境，通過提供扎實的公益性基線地球科學(xué)數(shù)據(jù)，使之可以做出有科學(xué)依據(jù)的決策并減少“勘探足跡”，用來保護環(huán)境。四是服務(wù)社區(qū)，為描繪澳大利亞的主要資源潛力提供新的圖件和知識；在創(chuàng)造工作機會和杠桿價值“倍數(shù)效應(yīng)”方面衡量戰(zhàn)略實施的影響；對日常生活中的爭議問題和資源貢獻進行公眾教育，交流地球科學(xué)數(shù)據(jù)和相關(guān)信息的價值。

《釋放澳大利亞未來發(fā)展機遇路線圖》是澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)和工業(yè)研究組織（CSIRO）2017年5月發(fā)布的。通過部門協(xié)商和分析，旨在支持這一決策過程?！奥肪€圖”探討了全球礦業(yè)大趨勢和澳大利亞的比較優(yōu)勢，確定了澳大利亞采礦設(shè)備、技術(shù)和服務(wù)公司具有國際競爭力的數(shù)據(jù)驅(qū)動型采礦決策、社會與環(huán)境可持續(xù)性、覆蓋層下的礦產(chǎn)勘探、先進開采和采礦自動化與機器人等五個方面的機遇。對釋放這些機遇所需的基礎(chǔ)科學(xué)和技術(shù)投資、管理技能、文化、工藝和商業(yè)模式予以支持。

2017年10月，澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)研究組織（CSIRO）對80多個油氣公司、咨詢機構(gòu)、政府部門的專家進行采訪，形成題為《揭開澳大利亞未來油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇的路線圖》戰(zhàn)略研究報告。該報告首先分析了全球油氣大趨勢，然后在這個大背景下探討澳大利亞油氣產(chǎn)業(yè)的競爭力，以此為基礎(chǔ)提出澳大利亞油氣勘查開發(fā)的戰(zhàn)略機遇，最后提出如何構(gòu)建有吸引力的投資環(huán)境，對未來的發(fā)展方向進行展望，總結(jié)了五個方面的趨勢：一是能源供應(yīng)需求；二是碳約束；三是社會許可；四是能源系統(tǒng)結(jié)構(gòu)調(diào)整；五是數(shù)字化。

澳大利亞“資源2030工作組”成立于2018年3月28日，發(fā)起者是澳大利亞資源與北方部部長馬特·卡納萬。2018年8月31日發(fā)布《“資源2030工作組”報告》，題目為《澳大利亞資源：確保子孫后代的繁榮》，約5萬字，將用于指導(dǎo)編制澳大利亞《國家資源聲明》，是自20世紀(jì)90年代末以來的最新一份國家聲明?！百Y源2030工作組”確定了6項廣泛的長期的改革議程：一是推動澳大利亞資源部門成為最值得投資的地方；二是夯實強有力的基礎(chǔ)，引導(dǎo)和推動創(chuàng)新；三是建設(shè)更強大的社區(qū)和更強大的地區(qū)；四是為后代提供高質(zhì)量的資源基礎(chǔ)；五是發(fā)展未來的勞動力；六是改善行業(yè)環(huán)境績效。針對改革議程，“資源2030工作組”提出了29項建議。

3 加拿大

本文梳理了一份加拿大礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究報告產(chǎn)生的過程和報告的要點。加拿大是知名的世界礦業(yè)大國，加拿大聯(lián)邦和各省均有礦產(chǎn)資源立法，聯(lián)邦和各省的礦法也一直處于“小修小補”波動狀態(tài)之中。1994年發(fā)布的《懷特霍斯礦業(yè)倡議》，應(yīng)當(dāng)屬于加拿大聯(lián)邦級別的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略，一直是指導(dǎo)加拿大礦業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文獻。直到2017年8月加拿大聯(lián)邦和各省/地區(qū)礦業(yè)部部長呼吁、2018年3月正式組成政府間礦業(yè)工作組并發(fā)起了討論、最終在2019年3月正式制定發(fā)布《加拿大礦產(chǎn)和金屬規(guī)劃》，也就形成了一份新的關(guān)于礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究的成果。

這個名為《加拿大礦產(chǎn)和金屬規(guī)劃》的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究報告，旨在推進加拿大國內(nèi)可持續(xù)資源開發(fā)，建設(shè)和維持國內(nèi)礦業(yè)項目；在國際上促進全球礦業(yè)轉(zhuǎn)型，提升可持續(xù)發(fā)展和企業(yè)社會責(zé)任等加拿大價值；通過個人和集體的努力，礦產(chǎn)和金屬行業(yè)可以為加拿大的繁榮做出更大貢獻。從《加拿大礦產(chǎn)和金屬規(guī)劃》中，可以看出當(dāng)前加拿大礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究的6個方面重點：一是挖掘礦產(chǎn)資源潛力，加大國內(nèi)找礦力度?！都幽么蟮V產(chǎn)和金屬規(guī)劃》要求改變土地準(zhǔn)入和財政政策，積極提供公益性地質(zhì)調(diào)查信息等。二是采用激勵政策手段，創(chuàng)新勘查開發(fā)技術(shù)?！都幽么蟮V產(chǎn)和金屬規(guī)劃》重視解決可供開發(fā)礦體面臨枯竭的困境，支持礦業(yè)公司開發(fā)偏遠地區(qū)和更深部位的礦床。挖掘加拿大礦產(chǎn)資源潛力，需要研究、開發(fā)和投資適合寒冷氣候的勘查開發(fā)利用技術(shù)。創(chuàng)新可以應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，減少“礦業(yè)足跡”。同時，創(chuàng)新可以培養(yǎng)技術(shù)人才，開放投資環(huán)境，研發(fā)和推廣清潔技術(shù)。三是健全法律法規(guī)，穩(wěn)定投資環(huán)境?！都幽么蟮V產(chǎn)和金屬規(guī)劃》要求聯(lián)邦/省/地區(qū)建立高效、透明和可預(yù)測的地質(zhì)找礦機制，為礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)提供法律法規(guī)保障。四是拉動地方經(jīng)濟，實現(xiàn)社區(qū)利益?！都幽么蟮V產(chǎn)和金屬規(guī)劃》對礦業(yè)企業(yè)的社會責(zé)任予以明確規(guī)定。五是原住民參與，多元化勞力?！都幽么蟮V產(chǎn)和金屬規(guī)劃》要求原住民參與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)是多元化就業(yè)的基本指標(biāo)。六是全球影響力，提升話語權(quán)?！都幽么蟮V產(chǎn)和金屬規(guī)劃》期待，確保加拿大作為世界礦業(yè)大國的領(lǐng)先地位不動搖，而且力爭話語權(quán)和影響力進一步提升。

4 歐盟

本文梳理了兩份歐盟礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究報告，其內(nèi)容涉及歐洲礦產(chǎn)資源勘探和礦產(chǎn)原材料安全等問題。2017年以來，歐盟實施了一個名為“地平線2020計劃”的研究項目，發(fā)布了題為《歐盟原材料2050愿景與科技和創(chuàng)新路線圖》和《歐盟礦產(chǎn)勘探的未來：創(chuàng)新型、非侵入和社會可接受的勘探技術(shù)》的研究成果。這兩份研究報告的實質(zhì)內(nèi)容，可以等同于歐盟礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略。

從歷史看歐洲礦業(yè)發(fā)展經(jīng)歷悠久。從現(xiàn)實看歐洲礦產(chǎn)資源剩余儲量仍然十分豐富。但是歐盟兩份研究報告認為目前歐洲礦產(chǎn)勘查面臨政治、社會、法律、成本、技術(shù)等多方面挑戰(zhàn)，對歐洲礦產(chǎn)資源的巨大潛力只是“謹慎樂觀”。研究報告專門提出了歐洲礦產(chǎn)資源勘探程度嚴重不足的三個方面問題。一是深部勘探不足。歐盟所指的深部勘探，是150m以下的深度。二是歐盟成員國專屬經(jīng)濟區(qū)和海上勘探程度不足。三是生態(tài)環(huán)境保護問題。由于勘探深度加大、資源品位下降，環(huán)保要求更嚴，導(dǎo)致更大的挑戰(zhàn)出現(xiàn)。因此，歐盟礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的方向就顯得十分明確：復(fù)興歐洲礦產(chǎn)勘探活動，確保歐洲礦產(chǎn)資源安全。

歐盟“地平線2020計劃”設(shè)立了一個研究項目專門研究制定《2050年愿景與科技和創(chuàng)新路線圖——歐洲原材料產(chǎn)業(yè)可持續(xù)和具有競爭力的未來》。目的是為了確保歐洲原材料部門的競爭力和可持續(xù)性，需要對研究和創(chuàng)新進行大量投資，在不同價值鏈之間促進協(xié)同。礦產(chǎn)品、金屬和生物原材料部門確定了“四個優(yōu)先領(lǐng)域”和“九個關(guān)鍵項目”。

《歐盟礦產(chǎn)勘探的未來：創(chuàng)新型、非侵入和社會可接受的勘探技術(shù)》（INFACT）項目是歐盟“地平線2020計劃”支持的。INFACT項目有“兩大目標(biāo)”：一是克服歐盟礦產(chǎn)勘查中存在的制約因素，研究開發(fā)新一代綠色環(huán)保的非破壞性礦產(chǎn)勘查技術(shù)；二是形成歐盟找礦突破的新機制。通過項目研究和成果取得，建立一種社會可接受、環(huán)境友好和技術(shù)先進的方式改變歐盟原材料勘探的景觀。INFACT項目有“三大機制”：一是建立創(chuàng)新技術(shù)開發(fā)和測試機制?；诳辈槭窃鲩L源泉的認識，大力開發(fā)新技術(shù)，采用創(chuàng)新型非破壞性勘查技術(shù)；二是建立試點示范的運行機制。按照先行試點、取得經(jīng)驗，然后推廣、全面實施的思路，歐盟已經(jīng)在歐洲南部、中部和北部分別建立3個示范區(qū)，試點使用新的勘查技術(shù)。三是建立協(xié)商對話的調(diào)解機制，為了提高全社會對礦產(chǎn)勘查的認知度和接受度，邀請利益相關(guān)者參與相關(guān)政策的制訂和改革。

5 印度

2017年12月6～8日，印度工商聯(lián)在那格浦爾召開了“印度礦業(yè)2030及以后愿景國際會議及博覽會”，2018年10月9～10日在新德里召開了“礦產(chǎn)和金屬工業(yè)2030展望國際會議”，十分重視對2030年及以后礦業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向的研究。在2017年12月的會議上，印度礦業(yè)聯(lián)合會秘書長夏爾馬（R.K.Sharma）做了一個題為《印度礦業(yè)2030及以后愿景》報告。夏爾馬認為，礦業(yè)僅次于農(nóng)業(yè)，是最重要的經(jīng)濟活動。除了在礦床產(chǎn)地產(chǎn)生經(jīng)濟活動外，礦業(yè)還在偏遠和部落地區(qū)提供就業(yè)機會。因此，礦業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中提供的向后和向前的聯(lián)系，比任何其他部門都更緊密，為各種產(chǎn)品提供原材料。有三點問題：一是沒有享受本國資源帶來的紅利。印度進口的礦產(chǎn)價值是國內(nèi)生產(chǎn)礦產(chǎn)價值的10倍。即使在印度獨立70年后，2016～2017年礦產(chǎn)資源對GDP的貢獻率大約只有1.4%。二是2015年《礦山和金屬開發(fā)和規(guī)制法修正法案》移植了其他國家的礦政審批制度，執(zhí)行三年后發(fā)現(xiàn)有“排斥反應(yīng)”。三是勘查投入嚴重不足。澳大利亞每平方公里勘查支出為5580美元，加拿大為5310美元，而印度只有9美元。

印度的礦產(chǎn)政策，基于2015年的《MMDR修正法案（礦山和金屬開發(fā)和規(guī)制法）》。2015年《非排他性踏勘許可證規(guī)章》頒布之后，除了印度地質(zhì)調(diào)查局（GSI）、印度礦產(chǎn)勘探有限公司（MECL）之外，中央政府還通稱大多數(shù)中央和各邦的公共部門（PSU）是勘探機構(gòu)。各邦的PSU中，許多沒有專業(yè)知識和足夠的基礎(chǔ)設(shè)施來進行勘探，無法達到G2/G3的勘探程度。這些勘探活動的資金將利用根據(jù)2015年《MMDR修正法案（礦山和金屬開發(fā)和規(guī)制法）》設(shè)立的國家礦產(chǎn)勘探信托基金來滿足。因此，勘探體制實行了國有化。毫無疑問，在這種情況下，印度將繼續(xù)成為世界上勘探程度最為不足的國家之一。現(xiàn)行礦產(chǎn)稅收制度不利于吸引私人勘探機構(gòu)/初級勘探公司在印度工作。印度礦業(yè)在世界上稅率最高，現(xiàn)有礦山的有效稅率高達64%。

6 南非

2018年5月，非國大國家執(zhí)行委員會成員、南非權(quán)威智庫——馬蓬古布韋戰(zhàn)略思考研究所（Mistra）執(zhí)行主任喬爾·奈氏（Joel Netshitenzhe）出版了《南非礦業(yè)的政治經(jīng)濟學(xué)》，其中專章討論了“南非礦業(yè)2030年愿景”。喬爾·奈氏是南非重要的政治戰(zhàn)略家，2009年12月前曾擔(dān)任總統(tǒng)政策和協(xié)調(diào)咨詢部門負責(zé)人，是南非具有影響力的政治人物之一。他從更廣泛的視野，從政治經(jīng)濟學(xué)角度，對南非礦業(yè)的全價值鏈進行了分析，所提出的戰(zhàn)略規(guī)劃比較有針對性。

喬爾·奈氏認為，南非礦產(chǎn)資源的主要挑戰(zhàn)是“資源詛咒”，人們普遍悲觀地認為礦業(yè)是“夕陽產(chǎn)業(yè)”。其實，南非礦業(yè)是“朝陽產(chǎn)業(yè)”，地質(zhì)找礦可以創(chuàng)造更多價值。據(jù)估算，南非擁有的礦產(chǎn)資源財富是世界上最多的，約2.5萬億美元。但是在上一輪資源黃金期沒有獲得資源富裕帶來的紅利。南非以美元計的GDP增加值在全球僅排名第五，而采礦業(yè)就業(yè)人數(shù)僅排名第四。

喬爾·奈氏提出的“南非礦業(yè)2030年愿景”的要點：一是明確愿景的動機。鑒于南非的礦產(chǎn)資源稟賦，無法避免將礦業(yè)作為確定南非增長和發(fā)展軌跡的關(guān)鍵平臺，哪怕只是基于自身利益。此外，隨著中國逐步攀升到制造業(yè)頂端水平，低端制造業(yè)正向越南、孟加拉、埃塞俄比亞、盧旺達和肯尼亞等尋求工業(yè)化的國家轉(zhuǎn)移。二是許多急需技術(shù)和為改進現(xiàn)有應(yīng)用的性能，需要許多礦產(chǎn)品，需要區(qū)分與礦產(chǎn)品需求有關(guān)的周期性因素和長期結(jié)構(gòu)性因素。這適用于高科技材料和新能源、化學(xué)以及水和食品部門、物流和生命科學(xué)領(lǐng)域。三是礦業(yè)在南非未來發(fā)展軌跡中可以發(fā)揮核心作用的現(xiàn)實，涉及南非多年來積累的全方位能力。四是考慮礦業(yè)在南非和撒哈拉以南非洲其他地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的作用。