美國農(nóng)業(yè)科技政策變遷及對中國的啟示

高 蕓，趙芝俊

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

0 引言

農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步是提高農(nóng)業(yè)競爭力、助力鄉(xiāng)村振興的首要著力點(diǎn)，其組織形式、制度框架以及規(guī)模與效率依賴于所處的經(jīng)濟(jì)和政策體制。因此，國家的科技政策體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)支持強(qiáng)度以及政策導(dǎo)向都關(guān)系到科學(xué)研究投入產(chǎn)出的效率和效果，決定了競爭力水平。科技政策不僅關(guān)注基礎(chǔ)研究，也關(guān)注知識(shí)生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新的相互依托和促進(jìn)，它是依據(jù)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)律和科技需求制定的集研究、實(shí)驗(yàn)和推廣于一體政策。通常，緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的組織方式才能形成有效率的研究體系，否則每個(gè)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)率都會(huì)受到不利影響[1]。由于農(nóng)業(yè)科技的特殊性，不僅需要從實(shí)驗(yàn)室到大田的中試，還需要解決技術(shù)是否經(jīng)濟(jì)可行及其與生產(chǎn)模式，勞動(dòng)力和投入品的匹配等問題。因此技術(shù)創(chuàng)新的組織方式在農(nóng)業(yè)科研中的作用更加重要。美國自二十世紀(jì)初開始一直保持著強(qiáng)大的科技實(shí)力和科技產(chǎn)業(yè)化效率，依靠科技提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)公私部門科研合作的政策體系建設(shè)和發(fā)展路徑經(jīng)歷了從第二次世界大戰(zhàn)期間到21世紀(jì)初約60余年的發(fā)展完善，構(gòu)建了以科研投資政策法規(guī)/法案為主，稅收、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、反壟斷等配套體系和成果轉(zhuǎn)化、推廣機(jī)制、主體建設(shè)為輔的科研體系。美國國會(huì)一直秉承建立有效的研究體系引導(dǎo)建立公共部門和私人部門協(xié)作關(guān)系的理念[2-3]，注重在科研成果轉(zhuǎn)化、試驗(yàn)示范、對接科技供給與需求、國家科技戰(zhàn)略布局等方面進(jìn)行了許多改革和嘗試。

本文以總結(jié)和歸納美國農(nóng)業(yè)科技政策變遷為中心，從各個(gè)階段的政策著力點(diǎn)和重大改革入手，對美國農(nóng)業(yè)科技政策進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，著重分析政策變遷及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、體制和經(jīng)費(fèi)改革的變遷特征和發(fā)展特征。本文的目標(biāo)是甄別出歷次技術(shù)政策改革中的關(guān)鍵政策及政策的作用機(jī)制，剖析兩大問題：①美國農(nóng)業(yè)科技政策的演變路徑，各階段關(guān)注的重點(diǎn)，以及美國政策制定的依據(jù)、機(jī)制和相關(guān)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式，以及決定政策演變的主導(dǎo)因素是什么；②農(nóng)業(yè)技術(shù)政策的特殊性有哪些，在制定科技政策時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注什么，如何建立科學(xué)的政策決策體系，體現(xiàn)各方參與農(nóng)業(yè)科研的主體利益，重視提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、綠色發(fā)展水平、農(nóng)民增收等農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)目標(biāo)。以上研究問題將為借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國科研體制改革，建立面向需求的科技研發(fā)、技術(shù)推廣和成果轉(zhuǎn)化體制，形成科技供給與生產(chǎn)需求的良性互動(dòng)提供重要的借鑒意義。

1 美國農(nóng)業(yè)科技政策變遷

1.1 1980年之前：政府投資農(nóng)業(yè)科研,注重技術(shù)推廣

美國聯(lián)邦政府本著科學(xué)就是國家利益和戰(zhàn)略的理念投資科研。19世紀(jì)中期，50%的美國人口生活在農(nóng)場，60%的社會(huì)就業(yè)與農(nóng)業(yè)有關(guān)，但農(nóng)民和農(nóng)場家庭獲得技術(shù)教育的渠道很少。為農(nóng)業(yè)教學(xué)提供科學(xué)研究的基礎(chǔ)，給農(nóng)民提供更多的農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)和機(jī)械技術(shù)教學(xué)服務(wù)，1862年美國國會(huì)通過了贈(zèng)地大學(xué)法案 (Morrill Land Grant College Act)。1887年，國會(huì)又通過了孵化實(shí)驗(yàn)站法案 (Hatch Experiment Station Act)，建立了在贈(zèng)地大學(xué)人力資源和技術(shù)支持下的州一級的農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站體系。法案還允許通過農(nóng)業(yè)部對試驗(yàn)站進(jìn)行撥款，用于實(shí)驗(yàn)室研究成果的實(shí)驗(yàn)示范。1914年，國會(huì)采取進(jìn)一步措施，建立了合作農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)局，聯(lián)系聯(lián)邦、州和縣政府之間的協(xié)作，保障試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)部開發(fā)的知識(shí)和技術(shù)也可以服務(wù)于沒有在大學(xué)就讀的農(nóng)民。直到第二次世界大戰(zhàn) (1940年以前)，農(nóng)業(yè)研究一直在聯(lián)邦政府預(yù)算中享有特權(quán)地位，40%的聯(lián)邦政府科研 (1940年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)科研投入為2910萬美元)支出用于美國農(nóng)業(yè)部實(shí)驗(yàn)室研究和試驗(yàn)站的推廣研究。

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府投入國防和軍工研發(fā)比例提高，擠占了農(nóng)業(yè)科研投入。然而大學(xué)從國家科學(xué)基金 (NSF)和國家健康研究所 (NIH)獲得了更多的研究投入，因此整體來看農(nóng)業(yè)科研投中政府投入比例仍然保持在30%～35%的比例 [1960—1970年，政府投資農(nóng)業(yè)科研資金年均增長率為12.3%，1970年達(dá)到4.58億美元 (名義價(jià)格)]。但由于研究主體較多，美國1980年之前農(nóng)業(yè)研究系統(tǒng)分散，各種制度、模式和基金混雜，沒有形成國家需求主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)科研體系。

1.2 1980—1993年：構(gòu)建鼓勵(lì)私人企業(yè)投資農(nóng)業(yè)科研制度體系

20世紀(jì)70年代至80年代末，美國經(jīng)歷了嚴(yán)重的貿(mào)易赤字和國民收入持續(xù)滯漲，同期正值日本、西德、法國和英國經(jīng)濟(jì)崛起。美國雖然在高技術(shù)貿(mào)易方面還存在盈余，但相比研發(fā)投入規(guī)模，貿(mào)易盈余收益過低。1980年美國聯(lián)邦政府享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的專利技術(shù)大約在2.8萬項(xiàng)，其中只有不到5%的商業(yè)產(chǎn)品允許企業(yè)開發(fā)。技術(shù)轉(zhuǎn)化率低，政府科研投資效益低，倒逼美國政府在1980年之后密集出臺(tái)了一系列促進(jìn)聯(lián)邦政府資助科研成果進(jìn)入商業(yè)化運(yùn)作的政策。其中，技術(shù)創(chuàng)新法案 (1980年)要求聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室開展技術(shù)轉(zhuǎn)移，支持技術(shù)轉(zhuǎn)移中介機(jī)構(gòu)組建，大學(xué)與小企業(yè)專利法案 (1980年)技術(shù)轉(zhuǎn)移和發(fā)明許可權(quán)利擴(kuò)展至大學(xué)，企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案 (1982年)允許聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室與其他實(shí)體開展合作研究，國家競爭力及技術(shù)轉(zhuǎn)移法案 (1989年)將技術(shù)創(chuàng)新法案適用性擴(kuò)展至政府所有的或簽約人運(yùn)作的所有實(shí)驗(yàn)室。以上4個(gè)法案完成了技術(shù)轉(zhuǎn)移制度、主體和中介平臺(tái)的建設(shè)。隨后，聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法案 (1986年)對高技術(shù)小公司具有商業(yè)化前景的研究進(jìn)行資助,國家合作研究法案 (1984年)允許企業(yè)在通用的、競爭前研究方面進(jìn)行合作，國家合作研究法案修訂案 (1984年)將企業(yè)研究合作擴(kuò)展到生產(chǎn)活動(dòng)是美國科研體系建設(shè)的關(guān)鍵政策。這3個(gè)法案放松了反托拉斯的限制，允許企業(yè)聯(lián)盟應(yīng)對國際競爭。

與上一階段的農(nóng)業(yè)科研政策相比，這階段更注重公共科研機(jī)構(gòu)成果轉(zhuǎn)移和應(yīng)用，政策體系也較為系統(tǒng)、全面，不僅包括了轉(zhuǎn)移中介組織建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、競爭政策、科研評價(jià)體制，甚至對合作研發(fā)和合作生產(chǎn)的模式和流程都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范。這一階段，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量和農(nóng)場數(shù)量迅速減少，農(nóng)場規(guī)模擴(kuò)大，贈(zèng)地大學(xué)提高農(nóng)民專業(yè)素質(zhì)的途徑由正式的教育項(xiàng)目改為技術(shù)培訓(xùn)和信息傳播，生產(chǎn)性服務(wù)逐步發(fā)展起來。

1.3 1993—2013年：將重點(diǎn)研發(fā)上升為國家戰(zhàn)略

經(jīng)過公司部門科研合作法律、政策、模式和中介平臺(tái)建設(shè)，1970年至1990年是美國農(nóng)業(yè)增長的黃金時(shí)期，美國私人部門農(nóng)業(yè)研發(fā)投入保持年均3%的增長速度，1981—2000年美國TFP年平均增長率達(dá)到了1.83%，專利許可數(shù)量和專利許可使用費(fèi)快速增長 (見圖1)[4]。但與其他行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)科研投資風(fēng)險(xiǎn)高、投入高、周期長，新品種使用滯后期甚至長達(dá)10～30年，抑制了資本和要素投入農(nóng)業(yè)科研。

圖1 美國農(nóng)業(yè)TFP變化趨勢及增長率

針對這種情況，美國政府又推出促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列政策和項(xiàng)目，包括先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃 (ATP,Advanced Technology Program)，制造拓展伙伴計(jì)劃 (MEP,Manufacturing Extension Partnership Program)，還對已有的小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展項(xiàng)目 (SBIR,Small Business Innovation Research and Development Program)加大了投資力度。雖然這些項(xiàng)目中農(nóng)業(yè)研究的比例不高，但對農(nóng)業(yè)科研中的美國基因工程、DNA診斷技術(shù)、DNA測序等生物學(xué)科基礎(chǔ)研究貢獻(xiàn)很大，使得美國種業(yè)、種質(zhì)資源、繁育技術(shù)在全球保持領(lǐng)先水平。特別是在奧巴馬執(zhí)政期間，承諾將相當(dāng)于3%的GDP的資金投入到基礎(chǔ)研究中，通過 《美國復(fù)蘇與再投資法案》。這一階段美國的科技政策完全拋開了政府資助企業(yè)是否造成公共資源外溢的爭論，直接資助企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)與國家實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)聯(lián)合研發(fā)，達(dá)到縮短研發(fā)周期和降低研發(fā)成本的目標(biāo)，進(jìn)而推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

私人部門投資農(nóng)業(yè)科研的 “有偏性” (偏重于可物化技術(shù)投資)在這些政策作用下得到了改善，私人部門對生物技術(shù)、作物育種、動(dòng)物健康的投資大幅增加，有效回應(yīng)了當(dāng)期美國農(nóng)場主的技術(shù)需求、認(rèn)可和采納的偏好和需求?？萍颊唧w系和國家愿景在這一階段逐步完善和明確，幫助產(chǎn)業(yè)部門提高技術(shù)能力和國際競爭力，把突破核心關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化作為重點(diǎn)。政策調(diào)整更加有效地引導(dǎo)私人企業(yè)的研發(fā)和生產(chǎn)方向與國家需求結(jié)合，同時(shí)也尊重科學(xué)研究的不確定性、周期長、投入多等客觀規(guī)律，繼續(xù)加大對基礎(chǔ)研究的投入。

1.4 近期科技政策發(fā)展趨勢

美國農(nóng)業(yè)科研投入的格局從20世紀(jì)70年代末到21世紀(jì)初一直保持公私對半的比例，從2010年開始，美國公共部門農(nóng)業(yè)投資占比逐漸減少，私人部門在農(nóng)業(yè)和食品加工領(lǐng)域的投入都有進(jìn)一步增加的趨勢。如果計(jì)算所有的農(nóng)業(yè)和食品加工領(lǐng)域的研發(fā)投入，2013年聯(lián)邦政府支出有28億美元 (占公私部門總投入163億的17.2%)，州政府支出約10億美元 (占總投入的6.1%)，其他部門約7億美元。包括基金會(huì)和農(nóng)民協(xié)會(huì)在內(nèi)的私人部門投資支出約124億美元 (占總投入的76.3%)。如果僅統(tǒng)計(jì)除食品加工以外的農(nóng)業(yè)研發(fā)投入，2013年美國公共部門和私人部門的貢獻(xiàn)分別為45億美元和62億美元[5]。

許多因素促成了公共和私人部門在農(nóng)業(yè)研發(fā)中所占份額的變化。①美國完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，激發(fā)了私人部門投資育種行業(yè)和基因工程研究的動(dòng)力，隨著私人部門所培育的新品種數(shù)量的增加，一些作物的公共育種計(jì)劃被關(guān)閉或縮減[6]。②私人部門在現(xiàn)今以基因工程為代表的生命科學(xué)領(lǐng)域中，由于內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置靈活，更善于利用學(xué)科交叉和融合開展創(chuàng)新，這類交叉學(xué)科創(chuàng)新更利于在后期的技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)中獲利。③發(fā)展中國家的人口和收入正在迅速增長，貿(mào)易壁壘正在下降。這些變化打開了美國農(nóng)業(yè)出口的潛在市場。研究雖然需要大量的前期固定成本，但產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售成本較小，所以在行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先且具備一定規(guī)模的公司能夠收回研發(fā)成本，并有助于其進(jìn)入循環(huán)投資的良性發(fā)展。

2 政府部門改革

2.1 機(jī)構(gòu)改革

1981年之前美國農(nóng)業(yè)科研公共部門主要包括農(nóng)業(yè)部 (USDA)下屬的科學(xué)與教育管理局 (SEA)和州農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站 (SAES)。農(nóng)業(yè)部科教管理局負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)研究相關(guān)的聯(lián)邦預(yù)算項(xiàng)目安排及協(xié)調(diào)工作，發(fā)布相關(guān)政策，其機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)研究 (AR)、人類營養(yǎng) (HN)等若干個(gè)管理辦公室，每個(gè)辦公室在美國設(shè)有地區(qū)辦公室或研究中心。州農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站是州贈(zèng)地大學(xué)的附屬機(jī)構(gòu)，一般由贈(zèng)地大學(xué)管理，研究經(jīng)費(fèi)主要來自州政府和農(nóng)業(yè)部，只有少數(shù)州試驗(yàn)站：如設(shè)立在馬里蘭州貝爾茨維爾農(nóng)業(yè)研究中心、設(shè)立在愛達(dá)荷州的綿羊試驗(yàn)站由美國農(nóng)業(yè)部直接管理 (見圖2)。

1981年后，美國政府通過了一系列支持農(nóng)業(yè)科研及其轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)科研協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略規(guī)劃的法案。為了配合相關(guān)法案的實(shí)施，美國農(nóng)業(yè)部也對科研機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。重大的調(diào)整主要有：取消科學(xué)與教育管理局 (SEA)，將其機(jī)構(gòu)內(nèi)的辦公室提升為農(nóng)業(yè)研究局 (ARS)，合作推廣局 (CES,由科學(xué)與教育管理局下 “州合作研究辦公室”和 “州合作推廣辦公室”合并)，經(jīng)濟(jì)研究局 (ERS)，國家食品與農(nóng)業(yè)研究所 (NASS)等局級部門，由農(nóng)業(yè)部直管；成立首席科學(xué)家辦公室，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府、州農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)站和私人部門從事農(nóng)業(yè)研究、教育和推廣研究人員協(xié)調(diào)工作，制定宏觀行動(dòng)計(jì)劃；農(nóng)業(yè)研究局機(jī)構(gòu)分為兩部分，一部分是從事項(xiàng)目計(jì)劃、協(xié)調(diào)和支持的各類辦公室，一部分是設(shè)立在5大地區(qū)的國家實(shí)驗(yàn)室；將農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)事務(wù)從經(jīng)濟(jì)研究局剝離，成立農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)局。同時(shí)，成立科教推廣及經(jīng)濟(jì)咨詢委員會(huì)和食物與可再生資源委員會(huì)，委員會(huì)對國會(huì)負(fù)責(zé)，對農(nóng)業(yè)部相關(guān)職能進(jìn)行監(jiān)督 (見圖3)。

圖2 1981年改革前的美國農(nóng)業(yè)科研體系

圖3 1981年改革后的美國農(nóng)業(yè)科研體系

1994年美國農(nóng)業(yè)部進(jìn)行了再次改組，其職能范圍從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后一體化管理，農(nóng)產(chǎn)品出口和促銷進(jìn)一步擴(kuò)大至自然資源保護(hù)、食物營養(yǎng)與消費(fèi)、災(zāi)害救助、作物保險(xiǎn)、供給鏈風(fēng)險(xiǎn)管理、農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)及海外信息收集和分析等。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，更加注重計(jì)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能設(shè)置與業(yè)務(wù)司局的相互聯(lián)系和匹配，設(shè)置了向部長直接匯報(bào)的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、內(nèi)部事務(wù)申訴辦公室主任、小企業(yè)辦公室主任、總檢察長、法律總顧問、首席財(cái)務(wù)官、預(yù)算和項(xiàng)目分析辦公室主任、國會(huì)關(guān)系助理秘書、公民權(quán)利助理秘書等職位。通過改革，更加強(qiáng)化了其作為農(nóng)業(yè)及農(nóng)村事務(wù)統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)的職能，有利于科技政策與相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、社會(huì)發(fā)展事務(wù)相互促進(jìn)統(tǒng)一。

2.2 體制改革

美國農(nóng)業(yè)科技政策變化帶動(dòng)了相關(guān)體制的變化。在近30年中，最重要的體制變化就是成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。美國政府從1987年以來，大力倡導(dǎo)公私部門運(yùn)用 “合作研究和開發(fā)協(xié)議” (CRADA)開展合作。鼓勵(lì)私人企業(yè)在研究人員、服務(wù)、產(chǎn)權(quán)等方面貢獻(xiàn)于合作，提供科研經(jīng)費(fèi)，但同時(shí)保護(hù)私人部門商業(yè)和金融信息，私營企業(yè)可以接受獨(dú)占性授權(quán)[6]。企業(yè)通過這種途徑，獲得了政府部門設(shè)備、經(jīng)驗(yàn)和人力資本的使用權(quán)，開拓了技術(shù)創(chuàng)新思路，更多地接觸到前沿研究。另一方面，CRADA模式也為政府部門獲得更多研究經(jīng)費(fèi)開辟了渠道，履行了提高經(jīng)濟(jì)競爭力的職能使命[7]。圖4就是以紫杉醇分離技術(shù)商業(yè)化運(yùn)行為例的CRADA運(yùn)作模式圖。農(nóng)業(yè)部和國家癌癥研究所完成了紫杉醇分離知識(shí)研究工作，通過競標(biāo)的方式將技術(shù)許可拍賣給制藥公司，制藥公司支付許可使用費(fèi)，并與農(nóng)業(yè)部開展紫杉醇藥物開發(fā)的聯(lián)合研究，這個(gè)階段是技術(shù)形成階段，最后通過大學(xué)、試驗(yàn)站及臨床試驗(yàn)完成產(chǎn)品開發(fā)。

圖4 CRADA運(yùn)作模式圖

為了配合CRADA模式，20世紀(jì)美國政府陸續(xù)成立了國家技術(shù)轉(zhuǎn)移中心 (NTTC)、聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室技術(shù)轉(zhuǎn)讓聯(lián)合體 (FLC)和國家技術(shù)信息中心 (NTIS)。其中，NTTC主要服務(wù)于美國航空航天局 (NASA)、能源部 (DOE)、聯(lián)邦小企業(yè)局 (SBA)機(jī)構(gòu)內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)移；FLC是全國性技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)組織，F(xiàn)LC擁有成員實(shí)驗(yàn)室特許權(quán)，不僅為實(shí)驗(yàn)室提供技術(shù)轉(zhuǎn)移咨詢和幫助，還從事研究部門與技術(shù)應(yīng)用部門之間的交流和合作；NTIS負(fù)責(zé)整合聯(lián)邦政府、實(shí)驗(yàn)室和大學(xué)的研究計(jì)劃、專利、成果和相關(guān)信息，為中介機(jī)構(gòu)提供信息查詢服務(wù)[7]。這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)營費(fèi)從轉(zhuǎn)化收益中提取[8]。在這種體制下，公私部門的隔閡消除了，在研究領(lǐng)域的新發(fā)現(xiàn)通過技術(shù)轉(zhuǎn)化平臺(tái)發(fā)布信息，促進(jìn)前沿科研成果轉(zhuǎn)化為實(shí)用技術(shù)。

2.3 經(jīng)費(fèi)改革

美國聯(lián)邦政府部門是美國農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的重要支持部門，由于美國歷史上未設(shè)立科技部，一直采取事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)撥付和管理方式。通常，由農(nóng)業(yè)部提出方案并經(jīng)參眾兩院審議后向白宮提出預(yù)算，聯(lián)邦政府最終在這三者方案基礎(chǔ)上通過預(yù)算。農(nóng)業(yè)部在聯(lián)邦分支15個(gè)部門的預(yù)算中比例較高，目前位列第五位，約占聯(lián)邦總預(yù)算的3.6% (根據(jù)2017年預(yù)算比例計(jì)算)。當(dāng)前，聯(lián)邦政府有關(guān)農(nóng)業(yè)科研 (包括經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略研究)和教育的預(yù)算，主要下達(dá)給農(nóng)業(yè)研究局、國家食物與農(nóng)業(yè)研究所、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究局和國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)局。其中國家食物與農(nóng)業(yè)研究所 (NIFA)在2008年成立，依據(jù) 《糧食、保護(hù)和能源法案》 (2008年 《農(nóng)業(yè)法案》)授權(quán)。其主要職責(zé)是通過提升和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)研究能力來解決糧食可持續(xù)生產(chǎn)、氣候變化、生物能源以及人類營養(yǎng)等問題。NIFA的設(shè)置的重要目標(biāo)是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與其他相關(guān)領(lǐng)域的科研合作，將以往分布在科學(xué)基金會(huì) (NSF,National Science Foundation)、國家衛(wèi)生研究所 (NIH,National Institutes of Health)、國家航空航天署 (NASA,National Aeronautics and Space Administration)、國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院 (NIST,National Institute of Standards and Technology)等機(jī)構(gòu)的跨學(xué)科科研項(xiàng)目進(jìn)行深入整合，研究的優(yōu)先序列和金額根據(jù)大學(xué)研究水平和普查數(shù)據(jù)制定，著力培育前沿和突破性技術(shù)的生產(chǎn)和轉(zhuǎn)化 (見表1)。

表1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)開發(fā)劃分

資料來源:Huffman and Evenson,1993。

從撥款類型上看，政府撥款分為三種：有條件的財(cái)政補(bǔ)貼，常規(guī)性撥款和競爭性撥款。其中有條件的財(cái)政補(bǔ)貼被列為強(qiáng)制性支出項(xiàng)目，主要包括商品信貸資助 (CCC)項(xiàng)目和農(nóng)場項(xiàng)目，這部分款項(xiàng)通過授權(quán)法規(guī)來控制，即達(dá)到法規(guī)限定的執(zhí)行條件時(shí)才會(huì)有資金支出，而不是對占有者進(jìn)行直接撥付。常規(guī)性項(xiàng)目一般是法案或法規(guī)授權(quán)的財(cái)政預(yù)算，在農(nóng)業(yè)撥款中，主要包括對贈(zèng)地大學(xué)研究和推廣工作的撥款，州試驗(yàn)站科研經(jīng)費(fèi) [1887年通過的孵化法案 (Hatch Act)授權(quán)撥款，根據(jù)人口普查中每個(gè)州的農(nóng)場和農(nóng)村人口來分配撥款]，土地贈(zèng)予機(jī)構(gòu)的林業(yè)和獸醫(yī)項(xiàng)目 [史密斯杠桿法案 (Smith-Lever Act)授權(quán)撥款]等項(xiàng)目。這類資金的目標(biāo)和撥款規(guī)模穩(wěn)定。相比前兩類資金，競爭性撥款是通過同行評審篩選程序來確定，項(xiàng)目活動(dòng)不僅資助基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，也包括推廣和高等教育活動(dòng)，以及跨學(xué)科聯(lián)合研究項(xiàng)目。

美國政府預(yù)算和撥款制度較為完備，但仍然通過年度撥款法案和聽證會(huì)的方式持續(xù)不斷地完善監(jiān)督和優(yōu)化資金安排效果。政策制定者對農(nóng)業(yè)科研各種籌資機(jī)制的適當(dāng)作用和影響進(jìn)行的研究、評估和討論也不間斷地進(jìn)行。例如2012年，總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問理事會(huì)發(fā)現(xiàn)以往聯(lián)邦政府的研究資金太注重應(yīng)用性，建議將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)研究 (見表1)，同時(shí)擴(kuò)大競爭性的研究資金候選人資格范圍，讓更多有能力的執(zhí)行單位和個(gè)人參與到農(nóng)業(yè)科研中[8]。同時(shí)，研究發(fā)現(xiàn)常規(guī)性撥款較有條件的財(cái)政補(bǔ)貼和競爭性撥款對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的影響更大，聯(lián)邦政府在制定預(yù)算時(shí)繼續(xù)保障這部分資金的比例。為了配合預(yù)算制定，農(nóng)業(yè)部對機(jī)構(gòu)職責(zé)和工作重點(diǎn)也進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，此外研究機(jī)構(gòu)內(nèi)部的學(xué)科調(diào)整、戰(zhàn)略布局、合作模式也都相應(yīng)地更新、探索 (見表2)。

表2 美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)科研部門預(yù)算安排

資料來源：美國聯(lián)邦政府預(yù)算 (2017)。

3 對中國科研政策的反思

3.1 科技政策最應(yīng)該關(guān)注什么？由誰來制定？

傳統(tǒng)的科學(xué)技術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，科學(xué)和技術(shù)之間的進(jìn)步具有直接的線性關(guān)系，基礎(chǔ)科學(xué)的進(jìn)步會(huì)必然促進(jìn)新技術(shù)的發(fā)展[9]。然而在當(dāng)前科技發(fā)展迅猛，知識(shí)爆炸的時(shí)代，科學(xué)和技術(shù)研究逐步形成了兩個(gè)平行但又相互作用、相互交叉的路徑，這兩條路徑通過現(xiàn)有的科學(xué)和技術(shù)的匯集而形成，科學(xué)和技術(shù)發(fā)展相互借鑒，相互貢獻(xiàn)?？梢园芽茖W(xué)和技術(shù)的創(chuàng)新歸納為四個(gè)步驟：第一步是對問題的感知或初級的、不完全的判斷；第二步是配置能夠解決問題的研究資源；第三步是對問題以及解決問題的方法進(jìn)行梳理和系統(tǒng)分析；第四步是實(shí)施解決方案并加以修訂[10-11]。在這個(gè)過程中，科技政策對第二個(gè)步驟的影響最大，這個(gè)步驟應(yīng)在對問題清晰識(shí)別的基礎(chǔ)上，決定是否能在合理的資源條件下，找到解決問題的方法。因此科技政策應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注科研系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)的職能分工和定位，并相應(yīng)地進(jìn)行預(yù)算、績效和管理體系的安排。同時(shí)，科技政策應(yīng)和農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、部門協(xié)作體系、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策相匹配，促進(jìn)整個(gè)科研系統(tǒng)的科學(xué)導(dǎo)向和面向技術(shù)的知識(shí)流動(dòng)。由于美國農(nóng)場主在國家治理、總統(tǒng)選舉、貿(mào)易政策、鄉(xiāng)村治理等社會(huì)事務(wù)中具有較強(qiáng)話語權(quán)，美國科技政策始終重視農(nóng)場主的技術(shù)需求，從科技政策方向、贈(zèng)地大學(xué)到現(xiàn)今以信息技術(shù)為依托的推廣體系，都根據(jù)農(nóng)場主的不同需求進(jìn)行了及時(shí)調(diào)整，保證了科技政策與技術(shù)推廣的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

3.2 協(xié)調(diào)一致、戰(zhàn)略先行是形成科學(xué)決策體系的關(guān)鍵

從美國農(nóng)業(yè)科技政策的變遷來看，每個(gè)階段的政策變遷思路清晰，重點(diǎn)明確。相應(yīng)地機(jī)構(gòu)、體制和經(jīng)費(fèi)改革也進(jìn)行了調(diào)整，形成了上下一致，決策、戰(zhàn)略、措施完善的政策體系，確保了政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在決策層面，由總統(tǒng)擔(dān)任國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)主席，協(xié)調(diào)研究領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略和跨部門工作組。組成了以總統(tǒng)科技顧問委員會(huì) (PCAST)、國家科學(xué)技術(shù)政策辦公室 (OSTP)、國家研究理事會(huì) (NRC)、國家科學(xué)院 (NAS)、農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局 (ERS)等部門為主的戰(zhàn)略咨詢機(jī)構(gòu)，定期發(fā)布專業(yè)領(lǐng)域或綜合性技術(shù)發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃及政策評價(jià)報(bào)告。這些咨詢機(jī)構(gòu)為歸口部門管理和國會(huì)審議重大項(xiàng)目安排、戰(zhàn)略部署、機(jī)構(gòu)調(diào)整和預(yù)算提供了科學(xué)的決策依據(jù)。在主管部門 (農(nóng)業(yè)部)內(nèi)，設(shè)立了分別負(fù)責(zé)自然資源與環(huán)境、農(nóng)場和海外農(nóng)業(yè)服務(wù)、農(nóng)村發(fā)展、食品營養(yǎng)和消費(fèi)者服務(wù)、食品安全、研究教育與經(jīng)濟(jì)、營銷和監(jiān)管七個(gè)任務(wù)領(lǐng)域的副部長職位和首席科學(xué)家辦公室，統(tǒng)籌制定農(nóng)業(yè)科研和戰(zhàn)略，同時(shí)協(xié)調(diào)跨部門和政府與私人企業(yè)合作。在政策實(shí)施層面，國會(huì)根據(jù) 《政府績效與結(jié)果法案》 (GPRA,1993)監(jiān)督各部門和機(jī)構(gòu)制定五年戰(zhàn)略計(jì)劃，并審查以結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)完成情況和年度業(yè)績報(bào)告。

3.3 如何平衡技術(shù)供給與擴(kuò)散的關(guān)系

與美國20世紀(jì)80年代促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移的政策供給相比，我國相關(guān)的政策供給并沒有缺失，差別在于政策和改革的組合作用。1980年美國陸續(xù)出臺(tái)的促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)移的法案，從促進(jìn)聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室技術(shù)成果轉(zhuǎn)移 (Stevenson-Wydler Technology Innovation Act)到大學(xué)與小企業(yè)合作 (Small Business Innovation Development Act)，再到國家合作研究法?？梢钥醋魇菑谋粍?dòng)的允許和促進(jìn)政府部門資助的研究成果轉(zhuǎn)化到私人部門主動(dòng)參與政府部門科研的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了從 “科研有選擇性地滿足技術(shù)需求”到 “基于技術(shù)需求方向的科研”的轉(zhuǎn)變[12]。此外，美國建立了完整的技術(shù)轉(zhuǎn)移法律體系，加強(qiáng)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，允許獨(dú)占性技術(shù)轉(zhuǎn)讓，放松了反壟斷法規(guī)。同時(shí)，在政府部門內(nèi)部進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，建立國家級技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)部門設(shè)置技術(shù)轉(zhuǎn)移職能部門，研究開發(fā)預(yù)算的一半用于農(nóng)業(yè)技術(shù)的擴(kuò)散與推廣，形成了政策和改革的 “組合拳”。一系列的改革都有效平衡了技術(shù)供給和擴(kuò)散，區(qū)分了競爭前研究和競爭研究，增強(qiáng)了技術(shù)擁有者控制其無形資產(chǎn)的能力，也為參與創(chuàng)新的利益相關(guān)者獲得了更多的合作機(jī)會(huì)。

3.4 自上而下的制度設(shè)計(jì)與自下而上的模式創(chuàng)新相結(jié)合

從美國公私部門合作研發(fā)模式看，公私合作研發(fā)是政府與私人部門通過 “契約機(jī)制”或 “共同利益機(jī)制”明確公、私各方的具體權(quán)利和義務(wù)，共享雙方擁有的技術(shù)、人才、物質(zhì)等資源，提高科研效率。政府作為公共利益和福利的管理者，從國家戰(zhàn)略的角度和宏觀經(jīng)濟(jì)潛能的角度安排基礎(chǔ)性科研規(guī)劃和任務(wù)，私人企業(yè)對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、微觀經(jīng)濟(jì)體、市場信息和趨勢優(yōu)勢，兩者作為科研的上下游主體，各自生產(chǎn)知識(shí)和產(chǎn)品，在技術(shù)生產(chǎn)的層面實(shí)現(xiàn)對接。

因此，公私部門合作研發(fā)的過程都是一個(gè)多主體，多目標(biāo)，多創(chuàng)新策略組合的路徑優(yōu)化過程。私人企業(yè)、高校與科研機(jī)構(gòu)三個(gè)主體在科技創(chuàng)新中，分別根據(jù)自身的目標(biāo)和創(chuàng)新機(jī)制，建立不同的目標(biāo)路徑，并不斷完善與優(yōu)化，提高目標(biāo)效用。中國公私部門科研合作是合作內(nèi)容、科研資源、契約和利益的統(tǒng)一，然而在實(shí)際合作過程由于科研工作的綜合性、不確定性、復(fù)雜性以及雙方擁有資源的變化，合作的組織基礎(chǔ)和模式也會(huì)隨之調(diào)整。政府作為公私部門合作機(jī)制和相關(guān)政策的推動(dòng)者，要完善相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、成果轉(zhuǎn)化政策，注重自上而下的制度設(shè)計(jì)，為科研方向掌舵；同時(shí)也要給私人部門自下而上模式創(chuàng)新的空間。