基于全產業(yè)鏈的無人機物流行業(yè)監(jiān)管體系設計

焦志倫，呂學海，劉秉鐮

(南開大學經濟與社會發(fā)展研究院，天津 300071)

0 引言

隨著新一代信息、智能技術的快速發(fā)展，新產品、新裝備不斷實現商業(yè)化應用，不僅提升了行業(yè)主體的技術水平和運營效率，更創(chuàng)造了很多新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式。值得關注的是，在新興技術應用轉化過程中，政府的監(jiān)管體系往往面臨較大的挑戰(zhàn)，過于保守的監(jiān)管模式會傾向維持原有制度，較少響應新行業(yè)需求，由此產生對經濟創(chuàng)新活動的抑制，造成經濟增長動能不足；相反，過于寬松的監(jiān)管模式可能會忽視新經濟業(yè)態(tài)可能造成的社會資源浪費和安全秩序沖擊，影響社會穩(wěn)定和居民福利水平。為新技術應用轉化和新業(yè)態(tài)變革提供合理的監(jiān)管體系，對促進行業(yè)創(chuàng)新和高質量發(fā)展、提升政府行政管理水平都具有重要意義。

無人機應用是融合了人工智能、物聯(lián)網、飛行裝備等前沿技術的技術集成體系。無人機的全稱是無人駕駛航空器 (UAV)，是利用無線電遙控設備和自主程序控制裝置操縱的有動力、帶任務、可回收的不載人航空器。按照人工控制程度的不同，無人機可分為三類：一是以人類無線遙控指令飛行為主、飛行程序為輔的遙控無人機；二是以飛行程序控制為主、人類遙控指令飛行為輔的半自主控制無人機；三是全程由程序控制飛行的完全自主控制無人機。較之載人飛機，無人機的應用能夠實現機體小型化、防范飛行人員損傷、延長工作時間、擴大飛行作業(yè)范圍等目標，在軍事、遙感、測繪、物流、巡檢、防火、執(zhí)法、植保、科研、航拍、個人消費等領域都有很大的應用空間。

無人機行業(yè)在我國快速發(fā)展，很多行業(yè)都在關注并著手引入無人機應用。據工信部發(fā)布的 《工業(yè)和信息化部關于促進和規(guī)范民用無人機制造業(yè)發(fā)展的指導意見》預測，中國民用無人機產業(yè)將保持持續(xù)快速發(fā)展，到2020年，產值將達到600億元，年均增速40%以上；到2025年，民用無人機產值將達到1800億元，年均增速25%以上。另據國際數據公司 (IDC)預測，2017年，中國民用無人機市場銷售規(guī)模達到79億元。隨著無人機應用領域的逐漸擴大，無人機市場需求逐漸提升，預計有望在2018年突破100億元大關，市場銷售規(guī)模達到134億元，市場潛力十足。

無人機在物流行業(yè)的應用也在逐步加快。目前，無人機在物流領域的主要應用包括：第一，農村電商包裹快遞。我國農村地區(qū)人口密度相對較小，居住分散，道路交通條件相對較差，給電商物流末端配送造成較大阻礙。無人機物流具有不依賴地面條件、直線飛行、節(jié)省人工等優(yōu)勢，適合農村地區(qū)的包裹快遞作業(yè)。目前，京東物流已經在陜西、江蘇、海南、青海等多個省市建立了上百條低空航線，到2018年年底累計航時超過27萬分鐘，總里程超過8萬公里。第二，山區(qū)、水域物資和商品配送。部分山區(qū)、湖區(qū)、海島等特殊地形的無人機配送不僅服務于電商包裹，也服務于日常需求、商貿、醫(yī)療物資需求和戰(zhàn)略補給。例如，2018年順豐在陽澄湖水域進行的大閘蟹無人機配送服務；京東在四川涼山州 “懸崖村”提供的醫(yī)療藥品物流服務等。第三，無人機倉庫作業(yè)。無人機在倉庫作業(yè)領域的應用不僅包括倉庫內產品的物流分揀作業(yè)，也包括庫區(qū)日常巡檢、安全維護和數量盤點作業(yè)。第四，干線、支線運輸和城市末端配送領域。受技術成熟度、運營成本和政策監(jiān)管的局限，這一服務仍處于探索發(fā)展階段，一些行業(yè)龍頭企業(yè)在持續(xù)推動相關領域的研發(fā)和應用測試。例如，美國行業(yè)巨頭UPS已經開始使用無人機在其各大物流中心和分揀中心之間運送貨物；菜鳥、京東、順豐也都制定了社區(qū)末端無人機物流解決方案等。

無人機物流具有廣闊的市場應用前景，但在政府監(jiān)管方面卻面臨諸多挑戰(zhàn)。目前，中國民航管理部門、空域管理部門和一些地方政府 (如深圳)相繼出臺了消費無人機和一般商用無人機在空域、運營、飛服等方面的政府規(guī)章，如 《無人駕駛航空器專項整治方案》 《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》。從監(jiān)管體系設計來看，這些規(guī)章制度反映了政府在適航管理、民航監(jiān)管職能分工等方面的初步探索。然而，物流是對貨物從起點到目的地的倉儲、運輸、拆零、裝卸、配送等全部過程的統(tǒng)籌管理，現有著眼于適航的監(jiān)管體系就存在較大的局限性。最主要的問題是，現有監(jiān)管體系在過程監(jiān)管、對象監(jiān)管和環(huán)節(jié)監(jiān)管上缺乏系統(tǒng)性和完整性。具體來說，一是多著眼于無人機制造、飛行等單一環(huán)節(jié)的準入管理，缺少關于物流作業(yè)過程、維修維護和回收等基于全生命周期的監(jiān)管政策；二是多著眼于飛行器、飛行服務人員等單一運營主體，缺少對無人機機場、運輸企業(yè)、物流園區(qū)等全產業(yè)鏈行業(yè)主體的系統(tǒng)規(guī)制；三是多基于輕小型無人機在城鄉(xiāng)物流末端服務的管控，缺少對無人機物流行業(yè)前端干線運輸、貨代、裝卸和配送服務的監(jiān)管。此外，物流行業(yè)現行的監(jiān)管體系總體采用基于產業(yè)鏈的監(jiān)管分工結構，無人機物流監(jiān)管體系也需要與之實現銜接和協(xié)同。基于以上可以看出，構建全面覆蓋各作業(yè)環(huán)節(jié)、多市場主體、全服務流程，并與現行行業(yè)監(jiān)管體系相銜接的全產業(yè)鏈監(jiān)管體系，已經成為無人機物流行業(yè)發(fā)展的迫切需求，開展基于全產業(yè)鏈的無人機物流監(jiān)管體系設計研究具有現實的必要性，對指導行業(yè)實踐也具有一定的創(chuàng)新意義。

本文依照無人機物流的產業(yè)鏈結構，提出基于全產業(yè)鏈的無人機物流行業(yè)監(jiān)管體系，對無人機物流全產業(yè)鏈運營的監(jiān)管主體、客體、載體和監(jiān)管模式等進行具體的設計和討論，為我國無人機物流行業(yè)監(jiān)管提出一套與現有物流行業(yè)監(jiān)管匹配、面向各個產業(yè)鏈環(huán)節(jié)、覆蓋各類監(jiān)管對象的全產業(yè)鏈監(jiān)管體系，推動無人機物流行業(yè)的健康、快速發(fā)展。

1 文獻綜述

利用SCI-E和SSCI數據庫中的3712篇文獻，問延安[1]梳理了全球無人機技術領域的知識圖譜后發(fā)現，遙感、測繪、監(jiān)控、精準農業(yè)等是無人機行業(yè)應用聚類中的高頻詞匯，無人機在這些領域的應用較為集中。當前，與無人機物流的相關研究相對較少，粗略可以分為兩大類型：一類是從產業(yè)宏觀的視角出發(fā)，討論物流行業(yè)應用無人機的整體影響、發(fā)展現狀、運營模式等，如谷金蔚和劉旭[2]探討了無人機物流運作模式、無人機物流機型的選擇等問題。另外一類是從微觀運營層面的視角出發(fā)，采用路徑優(yōu)化、調度的相關模型和算法，分析與無人機運營相關的具體問題，如Carlsson等[3]基于AMP電動汽車公司與辛辛那提大學研發(fā)的 “HorseFly”卡車與無人機協(xié)同物流系統(tǒng)，驗證了卡車和無人機協(xié)同的新型配送模式的有效性；Song等[4]討論了無人機共用多個服務站優(yōu)化送貨流程的問題。

政府監(jiān)管體系和政策問題是現階段無人機行業(yè)面臨的普遍難題。無人機監(jiān)管的主要難題在于其安全風險評估、隱私風險規(guī)避和監(jiān)管尺度的確定。Koh等[5]利用撞擊實驗結果提出無人機不損害公共和航空安全的重量閾值。Allouche[6]以以色列航宇工業(yè)公司為例，闡述了無人機在空域的集成監(jiān)管模式。王錫柱[7]則從隱私權保護的視角討論無人機飛行的法律規(guī)劃問題。

中國無人機行業(yè)應用快速發(fā)展，關于無人機行業(yè)的政策法規(guī)正在加緊出臺。2018年11月，中國民用航空局綜合司發(fā)布了 《新時代民航強國建設行動綱要》 (民航發(fā)〔2018〕120號)[8]，明確提出創(chuàng)新引領無人機應用，探索低空交通運輸和 “無人機+”產業(yè)體系。在此之前，民航局運輸司發(fā)布 《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法 (暫行)》[9]，雖然其規(guī)制范圍不包括載貨類無人機飛行活動，但為無人機物流監(jiān)管提供了基礎思路；2018年11月，深圳市出臺 《深圳地區(qū)無人機飛行管理實施辦法 (暫行)》[10]，率先提出了封閉城市空域無人機飛行在系統(tǒng)、駕駛員、空域、運行過程、責任處置等方面的管理辦法。2019年3月，深圳市又出臺 《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》[11]，這一系列政策為無人機合法飛行提供了具有可落地、可操作意義的監(jiān)管方案，也為國家無人機監(jiān)管政策提供了參考范本。但其中涉及經營性飛行活動的監(jiān)管政策設計仍停留在準入性和限制性監(jiān)管，尚未針對物流飛行的行業(yè)特征、貨物特征、產業(yè)鏈環(huán)節(jié)特征等提出明確監(jiān)管方案。

可以說，我國對無人機細分行業(yè)領域監(jiān)管體系的理論研究和政策實踐都處于探索階段，僅有部分研究給出了初步框架。劉育等[12]從生命周期理論出發(fā)，較為系統(tǒng)地提出了對無人機實施全生命周期監(jiān)管的理念。常雯等[13]也從利用不同監(jiān)管技術手段、實名登記管理、自身安全防護、監(jiān)管政策標準等方面提出了相關監(jiān)管建議，并提出建立無人機長效監(jiān)管機制。此外，劉冠邦等[14]提出了三層架構的民用無人機空中飛行監(jiān)管系統(tǒng)構想，并從系統(tǒng)平臺的視角提出了建立全域覆蓋監(jiān)管體系的思路。

總體來看，根據國內外理論研究和政策發(fā)展情況可以看出，目前針對無人機行業(yè)的監(jiān)管問題研究剛剛起步，研究成果偏少，現有成果偏重宏觀框架分析，對細分行業(yè)監(jiān)管體系的研究較少涉及，對無人機物流行業(yè)監(jiān)管的研究更加匱乏。在實踐領域，順應國家低空空域改革需要，我國一些政府部門正在抓緊制定出臺無人機監(jiān)管政策，但面向具體行業(yè)，尤其是物流行業(yè)的監(jiān)管政策基本處于空白狀態(tài)，在監(jiān)管體系構建方面也處于初步形成階段，需要相應的研究成果支撐。

2 物流行業(yè)現行監(jiān)管體系

中國政府對物流行業(yè)的現行監(jiān)管體系，其職能劃分基本依照產業(yè)鏈環(huán)節(jié)設定。即針對不同產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的物流活動，會由不同的政府部門按照該環(huán)節(jié)作業(yè)特征進行監(jiān)管。例如，各地的發(fā)展改革部門主管物流規(guī)劃、園區(qū)項目等；交通部門主管干線運輸、城市通行等；商務部門主管城市配送、共同配送等；海關、國檢等部門主管進出口通關環(huán)節(jié)等。

采用基于產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的物流行業(yè)監(jiān)管具有一定的合理性。首先，物流產業(yè)自身具有復合性。物流產業(yè)包括運輸、配送、末端交付、倉庫和園區(qū)、包裝和流通加工、逆向物流、供應鏈服務等子行業(yè)，其中各子行業(yè)又可以依照服務對象不同劃分為更多下級細分行業(yè)，單一政府機構很難實施有效的政府監(jiān)管。其次，物流為生產、生活的廣泛經濟活動提供配套服務。這些配套服務多樣化程度高，與很多政府部門的監(jiān)管領域都密切相關。例如，生產物流、危險品物流、倉儲管理與安監(jiān)部門的生產安全監(jiān)管密切相關；冷鏈物流、快遞物流與民生發(fā)展密切相關；通關與跨境物流又與國際貿易等密切相關。

我國從計劃經濟轉變到市場經濟的過程中，政府機構和職能劃分是從對各行各業(yè)全面管理逐步過渡到分行業(yè)、分環(huán)節(jié)的產業(yè)鏈管理。經過若干次的國家機構改革和職能分工優(yōu)化，國家正在按照中國特色市場經濟的發(fā)展需求，整合 “碎片化”的、有 “九龍治水”特征[15]的行業(yè)監(jiān)管職能，逐步形成具有 “大部制”特征的分行業(yè)、分環(huán)節(jié)治理組織架構。對于物流產業(yè)范疇內的一些大類行業(yè)，政府逐步實現了 “大部制”管理的雛形，如交通運輸領域，主管鐵路、民航、快遞物流的國家鐵路局、民航局和郵政管理局成為交通部管理的國家局，與原有交通部主管的公路、水運一起，形成了相對合理的職能統(tǒng)籌。雖然這些機構仍舊保持一定的垂直管理屬性，但與地方政府的監(jiān)管協(xié)同性正在不斷提升。

3 基于產業(yè)鏈設計無人機物流監(jiān)管體系的適用性

在無人機物流應用逐步擴展的條件下，政府的監(jiān)管體系也需要突破消費無人機、民用無人機領域以民用航空局為主管的單一監(jiān)管體系，并逐步建立適用物流行業(yè)的多政府主體監(jiān)管，形成面向全產業(yè)鏈的無人機物流行業(yè)監(jiān)管體系。

3.1 當前無人機物流監(jiān)管體系存在的問題

第一，監(jiān)管主體缺位。由于無人機在物流領域中的應用尚不普及，目前主要由民航部門和軍隊對一般無人機的適航、空域等問題進行統(tǒng)一管理，物流行業(yè)各領域的政府主管部門也尚未將無人機納入自身監(jiān)管體系，更沒有形成依照產業(yè)鏈的系統(tǒng)化監(jiān)管。這種情況很容易造成行業(yè)無序發(fā)展，形成政府在無人機物流領域的事后監(jiān)管、被動監(jiān)管局面，也會給無人機物流領域的企業(yè)經營和商業(yè)模式創(chuàng)新帶來政策風險和不確定性，從而制約行業(yè)發(fā)展。

第二，法律法規(guī)和標準不完善。當前我國無人機領域的各類政策法規(guī)、標準和管理方案正在加緊制定和出臺，很多地區(qū)已經形成了較為明確的法律法規(guī)和監(jiān)管體系。但是，這些法規(guī)和方案集中于消費無人機層面，對于商用無人機，尤其是物流領域的無人機應用的相關法律法規(guī)基本處于空白狀態(tài)。

第三，監(jiān)管信息平臺尚未建立。由于無人機在安全、隱私監(jiān)管方面的要求較高，無人機的商業(yè)應用，尤其是具有高頻次、大范圍特征的物流應用，必須建立起基于產業(yè)鏈的全流程、透明化管理信息系統(tǒng)和平臺，才能在滿足安全、實時化監(jiān)管需要的同時，實現在空域審批、航線管理等方面的便捷性，滿足行業(yè)發(fā)展需要。

第四，缺少國際經驗借鑒。以往中國物流行業(yè)在政府監(jiān)管、園區(qū)規(guī)劃、商業(yè)運營等方面經常參考發(fā)達國家和地區(qū)的先進經驗，但在無人機物流等當前最前沿的新興技術和裝備應用領域，發(fā)達國家的政府監(jiān)管也處于起步探索階段，針對無人機物流行業(yè)可提供的監(jiān)管經驗十分有限。

3.2 無人機物流服務產業(yè)鏈構成

狹義的產業(yè)鏈指從原材料一直到終端產品制造的各生產部門的完整鏈條，該定義著眼于生產視角。在后工業(yè)化和互聯(lián)網、服務經濟時代，產業(yè)鏈的環(huán)節(jié)已經盡可能向上下游拓展延伸：向上游延伸一般使得產業(yè)鏈進入基礎產業(yè)環(huán)節(jié)和技術研發(fā)環(huán)節(jié)，向下游拓展則進入市場和服務拓展環(huán)節(jié)。產業(yè)鏈的實質是隸屬于不同產業(yè)和市場主體之間的供給與需求關系總和。

粗略劃分，無人機物流產業(yè)鏈主要包括生產環(huán)節(jié)、物流環(huán)節(jié)和配套服務環(huán)節(jié) (見圖1)。進一步細分，生產環(huán)節(jié)包括前期的研發(fā)設計、基礎構件制造、零部件制造和整機集成、維修維護和回收再制造等，其中又涉及研發(fā)服務和生產性服務環(huán)節(jié)；物流環(huán)節(jié)包括干線運輸、支線運輸、末端配送和終端交付等，其中每個環(huán)節(jié)都可能涉及場地、機隊、航線、設備、存儲、飛服人員等，這些服務可以由物流企業(yè)或相應的物流服務提供商完成，是政府實施行業(yè)物流監(jiān)管的重點對象；配套服務環(huán)節(jié)更加廣泛，可以包括空域申請、信息系統(tǒng)、技術服務、法律咨詢、金融保險、園區(qū)服務、代理運營等。

圖1 無人機物流產業(yè)鏈構成示意圖

3.3 全產業(yè)鏈監(jiān)管體系對無人機物流的適用性

基于全產業(yè)鏈環(huán)節(jié)設計無人機物流的監(jiān)管體系，與現行物流行業(yè)的監(jiān)管體系在設計邏輯上具有一致性，對無人機物流監(jiān)管具有較強的適用性和可實施性。主要原因在于：

第一，有助于形成相對完整、明確的監(jiān)管權責分工。產業(yè)鏈的構成單元是若干具有相關關系的經濟活動集合，即產業(yè)環(huán)或者具體的產業(yè)部門；而產業(yè)環(huán) (產業(yè)部門)又是若干從事相同經濟活動的企業(yè)群體。從產業(yè)鏈角度設計行業(yè)監(jiān)管，容易實現對從事相同經濟活動的企業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，也容易按照產業(yè)鏈區(qū)分不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點，明確監(jiān)管權責邊界，防止監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白，從而實現系統(tǒng)化監(jiān)管。

第二，有助于完善不同監(jiān)管主體和監(jiān)管制度的協(xié)同能力。由企業(yè)上下游商業(yè)聯(lián)系形成的產業(yè)鏈，是包含核心企業(yè)和相關支持企業(yè)的有機整體，各企業(yè)之間通過分工合作最終滿足客戶需求，整個產業(yè)鏈存在風險共擔、利益共享機制。依托產業(yè)鏈構建的監(jiān)管體系，可以更明確地認識這種上下游關聯(lián)、協(xié)同關系，提升行業(yè)監(jiān)管的協(xié)同性和一致性。

第三，有助于提升監(jiān)管體系的靈活性。產業(yè)鏈是一個不斷發(fā)展變化的動態(tài)體系，隨著技術進步、市場需求的改變和政策引導，產業(yè)鏈內部的企業(yè)需要不斷改變自身的發(fā)展策略，提升創(chuàng)新能力和運營水平?；诋a業(yè)鏈設計無人機物流監(jiān)管體系，可以更好地洞察市場主體的發(fā)展需求，提升監(jiān)管的靈活性和監(jiān)管彈性。

4 基于全產業(yè)鏈的無人機物流監(jiān)管體系設計框架

本文重點關注的監(jiān)管體系設計內容要素包括監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管載體、監(jiān)管方式等。監(jiān)管主體方面，重點討論政府各職能部門實施的行業(yè)監(jiān)管，包括職能分工、監(jiān)管領域等。部分行業(yè)協(xié)會、媒體、第三方機構也可以起到輔助監(jiān)管的作用，但一般屬于非強制性監(jiān)管，或由政府委托授權，本文暫不涉及。監(jiān)管客體方面，主要為各產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的市場主體，即各類生產、物流和配套服務企業(yè)。監(jiān)管載體方面，主要包括政策規(guī)范、行業(yè)標準、監(jiān)管平臺和技術方案等。監(jiān)管方式方面，主要涉及監(jiān)管手段、監(jiān)管制度等。

4.1 匹配監(jiān)管主體和客體，配置職能分工

基于對無人機產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的解構分析和監(jiān)管體系設計的重點內容，本文提出基于全產業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的行業(yè)監(jiān)管體系設計。對于無人機產業(yè)鏈的生產環(huán)節(jié)和物流環(huán)節(jié)，政府監(jiān)管主體職能分工及其與監(jiān)管客體、監(jiān)管對象的匹配，如圖2所示。

圖2 無人機生產與物流環(huán)節(jié)監(jiān)管主體與客體的匹配

按照 “大部制”改革后政府機構劃分，民航部門 (中國民用航空局)也由國務院直屬管理劃歸到隸屬于交通運輸部管理，即民航行政部門納入交通行政部門管理。由于無人機物流行業(yè)的特殊性，本文將民航行政職能與交通行政職能分開標注，則圖1中交通行政職權主要包括傳統(tǒng)的公路、水運、園區(qū)行政管理和新納入其下的鐵路、郵政行政管理。

(1)生產環(huán)節(jié)監(jiān)管主客體匹配和分工。當前無人機安全事故仍有很大比例來自自身性能、質量問題，物流無人機的生產制造環(huán)節(jié)應作為重要的產業(yè)鏈環(huán)節(jié)進行監(jiān)管?？梢罁斍凹扔猩a制造企業(yè)的行政管理，結合無人機生產特殊性，由工信、市場監(jiān)督和民航等部門協(xié)同監(jiān)管無人機生產企業(yè)，控制行業(yè)生產準入和質量標準，為滿足生產能力的企業(yè)頒發(fā)生產營業(yè)許可證。生產環(huán)節(jié)涉及的具體監(jiān)管客體包括零部件生產、整機組裝、系統(tǒng)集成、安全檢測、維修保養(yǎng)服務、回收再制造服務等企業(yè)。2018年工信部出臺的 《無人機制造企業(yè)規(guī)范條件 (征求意見稿)》 (工信部裝〔2017〕310號)[16]已經對無人機制造企業(yè)的相關準入條件和質量標準進行了規(guī)定，可考慮進一步依照物流無人機的載荷、特定用途細化生產準入條件和質量標準。

(2)物流環(huán)節(jié)監(jiān)管主客體匹配和分工。干支線運輸物流服務應偏重貨運機場、運輸公司 (機隊企業(yè))、物流園區(qū)的管理，民航部門應強化機場運營監(jiān)管，對無人機貨運機場的服務標準、航空公司入廠、航線設計、服務資質、貨物裝卸流程等進行全面監(jiān)管；發(fā)改、建設、交通等行政部門規(guī)范管理無人機物流園區(qū)的項目建設、日常運營等；交通、民航等部門管理無人機貨運公司的設立和運營；人力資源部門和民航行政部門聯(lián)合實施對飛行服務人員 (無人機地面操控和監(jiān)控人員)的資格認定監(jiān)管。在無人機物流的末端配送和 “最后一公里”社區(qū) (含農村和城市)交付環(huán)節(jié)，臨時泊位、倉位和客戶服務是監(jiān)管重點，可建立由市場監(jiān)管、商務、交通等行政部門協(xié)同的監(jiān)管主體，管理物流末端服務企業(yè)。2018年3月,民航局運輸司頒布的 《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法 (暫行)》已經對經營性無人機的市場準入提出了具體監(jiān)管方案，但目前該文件規(guī)制的范圍不包括載貨類物流無人機。加強無人機物流行業(yè)監(jiān)管，需要監(jiān)管部門確定監(jiān)管邊界，形成明確的分工。

(3)配套服務環(huán)節(jié)監(jiān)管主客體匹配和分工。無人機物流行業(yè)的配套服務既包含科技、規(guī)劃、咨詢、金融、投資、信息等一般類型的配套服務，也包含空域申請、專業(yè)中介、風險防控等特殊配套服務。對于一般行業(yè)配套服務機構，可延續(xù)現有監(jiān)管職能設置，必要時在這些機構下設無人機物流服務監(jiān)管處室；對于特定專業(yè)配套服務，空域申請需由軍隊監(jiān)管，由民航等部門協(xié)同；風險防控等由安監(jiān)、民航、公安等部門主要管理，如圖3所示。

4.2 形成全產業(yè)鏈覆蓋的法規(guī)和標準體系

隨著無人機物流行業(yè)發(fā)展和應用拓展，相關法律法規(guī)和標準體系會逐步完善。是否實現全產業(yè)鏈覆蓋是判定一個行業(yè)法規(guī)和標準體系完善程度的重要指標。對于基于產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的監(jiān)管分工模式，全產業(yè)鏈的法規(guī)和標準體系由相關的政府監(jiān)管主體牽頭制定，重點針對行業(yè)發(fā)展不同階段的要點問題；完善 《民用航空空中交通管理規(guī)則》 《民用無人駕駛航空器從事經營性飛行活動管理辦法 (暫行)》等規(guī)章，做到各個環(huán)節(jié)有法可依，有標準可循。

在生產環(huán)節(jié)，物流無人機生產應包括準入性法律法規(guī)和標準，生產過程和產品性能、質量的技術參數規(guī)范和標準，這兩項是無人機裝備生產行業(yè)管理的基礎依據。同時，為適應物聯(lián)網技術發(fā)展和監(jiān)管平臺建設需要，應制定基于產成品核心部件的唯一性電子編碼標準，為平臺實時監(jiān)控、設備全生命周期跟蹤、安全責任可追溯的監(jiān)管體系提供支持。此外，還應包括整機組裝標準規(guī)范、維修保養(yǎng)和回收標準等。

在物流服務環(huán)節(jié)，同樣應由各環(huán)節(jié)監(jiān)管主體編制對無人機物流各環(huán)節(jié)的服務市場準入體系、運營法規(guī)和標準體系。具體來講，干線物流主要包括運營無人機的注冊登記，設定飛行航線和飛行航班表，設置整套貨運飛行服務作業(yè)標準，機場運營標準，貨運物流運輸公司入場規(guī)定，園區(qū)運營規(guī)范，等等；支線、末端和交付環(huán)節(jié)更需以社區(qū)居民安全為導向，設立城市飛行空域和禁飛空域，劃定無人機社區(qū)/村莊飛行路線，制定飛行器貨物載重限定，對無人機調度員、遙控飛行員等崗位進行認證，搭建評分機制，對不合格飛行進行扣分、限飛、扣押飛行許可證等處罰，建立社區(qū)末端服務標準等。

在配套服務環(huán)節(jié)，除了行業(yè)通用配套服務監(jiān)管規(guī)章和標準之外，還需制定無人機空域申請規(guī)范，制定無人機事故分級和應急響應、處理標準等。

4.3 在各產業(yè)鏈環(huán)節(jié)建立監(jiān)管信息平臺

信息技術革命為行業(yè)監(jiān)管提供了新的手段，用新技術監(jiān)管新技術行業(yè)是未來新興行業(yè)監(jiān)管的重要形式。無人機物流領域，各個產業(yè)鏈環(huán)節(jié)都可以建立監(jiān)管信息平臺，這些監(jiān)管信息平臺將成為行業(yè)監(jiān)管的重要載體，依托平臺實施監(jiān)管將成為行業(yè)監(jiān)管體系的重要內容。

表1總體描述了無人機物流行業(yè)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管平臺及其監(jiān)管功能。在制造環(huán)節(jié)，主要可以通過設備信息平臺針對出廠的無人機成品實施全程監(jiān)管。商業(yè)物流領域使用的無人機設備數據應對政府監(jiān)管開放，包括自身的時空信息、狀態(tài)信息以及銷售信息、運營信息、維修信息、回收信息等。

表1 無人機物流監(jiān)管平臺及其監(jiān)管對象、監(jiān)管功能描述

如表1所示，可以為多個物流環(huán)節(jié)的多種監(jiān)管對象搭建不同的信息平臺，尤其是在空域管理、航線管理、機場管理、機隊管理、人員管理等領域，使用功能側重不同的平臺進行無人機物流日常運營信息的采集、匯總和監(jiān)督。例如，利用設備信息、貨物登記信息判斷無人機合理載重量；利用偏離電子圍欄的航線信息進行安全預警，并對異常無人機實施遠程關閉、強制擊落等。通過對各產業(yè)鏈環(huán)節(jié)多種監(jiān)管對象的信息平臺監(jiān)管，可以做到事前、事中和事后管理結合，不同平臺信息交叉比對等，提升監(jiān)管效果。

對于配套服務環(huán)節(jié)的監(jiān)管信息系統(tǒng)，可以依據重要性和監(jiān)管部門的需要擇機設立。其中與空域管理、安全執(zhí)法相關的專業(yè)信息平臺需要優(yōu)先建設、盡快應用。此外，監(jiān)管信息平臺體系的設立應注意一些問題：一是分環(huán)節(jié)設立的監(jiān)管平臺應建立協(xié)調機制，使來自不同平臺的數據可以交叉比對、相互參考，提升監(jiān)管水平；二是設立數據紅線，與監(jiān)管相關的無人機物流運營數據必須提交政府管理，政府則對這些數據具有保密義務，防止企業(yè)經營信息的泄露，可考慮通過非對稱加密技術、權限管理技術等形成監(jiān)管數據管理體系；三是可以基于現代人工智能、大數據、物聯(lián)網技術的進展，建設基于已有平臺體系的無人機 “物流大腦”，搭建與特定區(qū)域無人機監(jiān)管、運營相關的決策輔助支持體系，即無人機物流 “平臺的平臺”。

4.4 分環(huán)節(jié)綜合利用多種監(jiān)管方式

在無人機物流產業(yè)發(fā)展過程中，產業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的技術水平、企業(yè)能力、市場成熟度等都存在差異，不能采用 “一刀切”的監(jiān)管方式。例如，對于處于技術轉化期和產業(yè)成長期的細分產業(yè)或產業(yè)鏈環(huán)節(jié)，應采用相對寬松的支持型監(jiān)管制度。具體如在無人機創(chuàng)新密集的地區(qū)、特殊功能區(qū)等封閉區(qū)域采用試點發(fā)展和 “監(jiān)管沙箱”制度；如為了規(guī)范產業(yè)發(fā)展，可以從某個產業(yè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管對象出發(fā)先行實施較為系統(tǒng)的監(jiān)管，隨后逐步擴展監(jiān)管領域；又如先期對飛行服務人員采用信用評分、黑名單、等級評審等信用管理制度等。

5 結論與對策建議

無人機在物流行業(yè)的應用對提升物流行業(yè)效率、推動行業(yè)轉型升級都具有重要作用。當前，無人機物流監(jiān)管體系問題成為困擾行業(yè)發(fā)展和政府部門施政的主要問題之一。本文提出了基于無人機物流全產業(yè)鏈的監(jiān)管體系框架，論證了基于全產業(yè)鏈設計無人機物流監(jiān)管體系的適用性，并從監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管載體和監(jiān)管方式四個方面，具體論述了無人機物流行業(yè)的監(jiān)管體系設計，并提出了較為具體的對策建議。本文結論認為，從制造、物流和配套服務三大產業(yè)鏈環(huán)節(jié)出發(fā)，按照產業(yè)鏈細分環(huán)節(jié)，確定無人機物流產業(yè)監(jiān)管主、客體匹配，明確監(jiān)管主體職能邊界，搭建全產業(yè)鏈覆蓋的法規(guī)和標準體系，建立監(jiān)管信息系統(tǒng)平臺和實施多元化的監(jiān)管模式，是構建我國無人機物流行業(yè)有效監(jiān)管體系的核心內容。

本文的研究還存在一定局限，一是由于數據和研究工具的局限，本文提出的觀點還有待進一步實證分析的檢驗。二是本文提出的基于全產業(yè)鏈的監(jiān)管體系偏重設計思路，在具體的機構職能分工、法規(guī)標準體系、監(jiān)管信息平臺、監(jiān)管方式選擇等內容上需要進一步細化，也需要根據不同地區(qū)的經濟、社會、人文和自然條件，以及政府的產業(yè)發(fā)展思路等，對不同的重點監(jiān)管領域進行監(jiān)管資源的傾斜和監(jiān)管體系的調整。在后續(xù)的研究中，學者可以進一步在監(jiān)管體系設計評估、監(jiān)管績效評價、細分監(jiān)管體系的設計等方面進一步深入，為政府監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展提供有效的參考。

按照本文的研究結論，針對無人機物流行業(yè)的監(jiān)管體系建設，提出如下建議供相關機構參考。

第一，中央政府層面，首先是由民航 (交通)行政部門聯(lián)合物流相關主管部門，加快形成和完善國家發(fā)展無人機物流 (可以融入智慧物流、智能城市等文件)的頂層設計。推動相關立法和實施意見的出臺。進一步總結試點企業(yè)、試點區(qū)域的運營經驗，逐步構建國家層面的無人機物流監(jiān)管平臺，包括支持產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)骨干企業(yè)搭建自身的運營管理信息平臺，并以科學合理的機制將企業(yè)脫敏數據接入國家無人機物流監(jiān)管中樞，形成國家核心數據或 “物流大腦”的組成部分。此外，擴大運營試點、政策試點和合作企業(yè)的范圍，逐步探索形成國家對無人機物流行業(yè)監(jiān)管的具體思路和政策體系。

第二，各地方政府盡快明確、細化無人機物流的政府職能分工。以物流行業(yè)現行監(jiān)管體系為基礎，按照生產、物流、配套服務三大產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的監(jiān)管框架，明確各個政府機構對監(jiān)管客體、監(jiān)管職能的權責邊界。既要與現有物流行業(yè)監(jiān)管體系銜接，又要突出無人機監(jiān)管的特殊需求，即在空域、適航、飛服、信息平臺等方面加強各監(jiān)管部門與民航管理職能的對接和協(xié)調。

第三，各地方政府盡快形成適合本地發(fā)展的法規(guī)和標準體系?？煽紤]設立以主管領域 “一把手”領導為組長的法規(guī)、政策制定工作組，充分依托國家民航等部門已出臺的文件，重點借鑒深圳市集中出臺的相關政策文件，并與協(xié)會、企業(yè)和領域專家溝通，第一步先行出臺行業(yè)總體監(jiān)管辦法和實施意見，然后因地制宜擇機制訂進一步的政策和標準。

第四，各地方政府積極探索和推進監(jiān)管平臺建設和監(jiān)管方式創(chuàng)新。監(jiān)管平臺建設方面，首先要鼓勵和支持各類企業(yè)主體搭建基于自身業(yè)務的信息平臺，如設備制造企業(yè)可搭建全生命周期的運營維護平臺；物流企業(yè)可搭建全程監(jiān)控和信息追溯平臺等。然后按照監(jiān)管需求整合數據，形成常態(tài)化的監(jiān)控、預警和異常處理機制。監(jiān)管方式創(chuàng)新方面，要根據行業(yè)發(fā)展情況，充分運用監(jiān)管智慧，不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式。例如，以沙箱監(jiān)管形式培育優(yōu)勢項目，形成周期性試點企業(yè)評估和優(yōu)勝劣汰機制。