農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式的比較探究
——以上海市金山區(qū)與寧夏回族自治區(qū)同心縣為例

吳天強(qiáng)，馬 佳，楊德利，李珂欣

（1上海海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海201306；2上海市農(nóng)業(yè)科學(xué)院，上海201403；3暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣州510632）

黨的十九大報告首次提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，其中產(chǎn)業(yè)興旺不僅是鄉(xiāng)村振興的核心，也是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的核心。隨著我國逐漸由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的邁進(jìn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端日益凸顯，如土地日益碎片化、農(nóng)村勞動力及資本嚴(yán)重外流及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰等問題嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此有學(xué)者［1-2］提出，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展應(yīng)以明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，通過建立規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。隨著土地“三權(quán)分置”改革的實行及土地確權(quán)頒證工作的推進(jìn)，農(nóng)地制度改革效果初顯。截至2016年底，我國農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地面積已超過35%，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶已占30.8%，經(jīng)營3.33 hm2以上的新型主體只有350萬個，平均每個新主體經(jīng)營6.67 hm2，促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。伴隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體崛起所帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的改變，使得本不充裕的農(nóng)村金融資本變得更加稀缺。我國農(nóng)村資金供求嚴(yán)重失衡，2016年相關(guān)學(xué)者［3-6］根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)測算有借貸需求的農(nóng)戶占比60%以上，土地經(jīng)營規(guī)模越大，貸款需求就越大，而且其中大部分農(nóng)戶更偏向于內(nèi)源融資。因此，如何引導(dǎo)金融資本回流鄉(xiāng)村，助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，便成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。

2008年中國人民銀行和銀監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，2016年8月中共中央審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，2017年“中央一號”文件中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，這些文件的頒布無不體現(xiàn)國家對盤活農(nóng)村土地這個沉睡資本的探索。

1 文獻(xiàn)綜述

隨著土地確權(quán)工作的推進(jìn)和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各級政府也相繼開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，試圖發(fā)揮金融杠桿作用，引導(dǎo)資金助力鄉(xiāng)村振興，如寧夏同心模式、福建明溪模式及山東壽光模式等。伴隨實踐的不斷深入，學(xué)者們也積極地進(jìn)行理論探索。有學(xué)者［7-12］針對農(nóng)戶農(nóng)地抵押貸款需求及其影響因素進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)貸款需求主體的個人特征（如受教育程度、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款了解程度、金融知識、風(fēng)險意識與承擔(dān)能力等）顯著正向影響農(nóng)戶農(nóng)地抵押貸款行為，胡新艷等［13］分析了農(nóng)戶的土地價值和社會資本對其農(nóng)地抵押貸款的影響。相反地，林建偉［14］從貸款供給視角進(jìn)行研究，結(jié)果表明信貸員普遍存在著放大風(fēng)險的想法，顯著負(fù)向影響了其貸款積極性，并提出從金融機(jī)構(gòu)相關(guān)制度及法律法規(guī)方面進(jìn)行約束和激勵信貸員積極開展農(nóng)地抵押貸款。高圣平［15］及任雪瑩等［16］等基于制度變遷視角，認(rèn)為現(xiàn)行法律法規(guī)及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等嚴(yán)重阻礙了農(nóng)地金融化，阻礙了農(nóng)村金融的發(fā)展［17-18］。梁虎等［19-20］和趙丙奇［21］通過對農(nóng)地抵押貸款試點地區(qū)農(nóng)戶滿意度及其影響因素及農(nóng)地抵押貸款融資效果的研究，發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)頒證和土地集中連片顯著正向影響農(nóng)地抵押貸款的需求和供給，而農(nóng)戶年齡和收入水平對其的影響相反?；诂F(xiàn)行外部制度環(huán)境，如何更好地匹配農(nóng)地抵押貸款供需主體，汪險生［22］、于麗紅等［23］、郭忠興等［24］對農(nóng)地抵押貸款具體運行機(jī)制進(jìn)行了細(xì)致的研究。雖然各地農(nóng)地抵押貸款試點均基于“三權(quán)分置”背景下開展，但不同地區(qū)的農(nóng)地抵押貸款模式卻不盡相同。因此，比較分析不同模式的差異與共性，有助于促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押活動日趨完善、規(guī)范和成熟。趙翠萍等［25］基于產(chǎn)權(quán)細(xì)分背景，將福建明溪縣與寧夏同心縣的農(nóng)地抵押貸款模式進(jìn)行了比較分析研究，發(fā)現(xiàn)兩地產(chǎn)生背景、貸款申請及違約處置等方面具有明顯的差異；汪險生等［26］將寧夏平羅縣和同心縣進(jìn)行了對比分析，發(fā)現(xiàn)兩縣雖位于同一自治區(qū)，但在貸款申請和風(fēng)險管控上存在顯著差異。

前人對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式比較的研究主要聚焦于具體農(nóng)地抵押融資機(jī)制的分析及模式的總結(jié)，抑或同省市內(nèi)不同地方的比較分析，較少分析不同模式差異性的內(nèi)在邏輯，即地方資源稟賦的不同，尤其是東西部跨度較大的比較分析。東西部資源稟賦差距較大，衍生出來的模式不盡相同，吸收借鑒各試點經(jīng)驗，有利于促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的發(fā)展。因此，在充分借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，本研究將國內(nèi)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資運行時間比較長且較成功的寧夏同心模式與近幾年才開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的上海金山模式進(jìn)行比較研究，在分析具體運營模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析其異同及差異化的內(nèi)在邏輯，指出現(xiàn)有模式存在的不足，并提出改善意見。

2 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式比較

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以其擁有剩余承包期限內(nèi)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，向金融機(jī)構(gòu)獲取貸款以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。

2.1 運行流程

2.1.1 金山模式

金山模式的運行流程可抽象為圖1。①農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行抵押貸款申請。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體又被稱為抵押人，包括承包農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等，抵押人可以僅以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，也可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和相關(guān)土地上抵押人所有的農(nóng)作物、生產(chǎn)及配套輔助設(shè)施一并抵押。若僅以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押，應(yīng)當(dāng)在合同中約定土地上相關(guān)產(chǎn)物及設(shè)施的處置方式。②簽訂擔(dān)保協(xié)議。抵押人應(yīng)通過正規(guī)途徑與相關(guān)農(nóng)業(yè)保險公司簽訂正規(guī)的信貸擔(dān)保協(xié)議，如安信農(nóng)業(yè)保險有限公司。③到登記部門登記。當(dāng)?shù)盅喝司c金融機(jī)構(gòu)簽訂好貸款合同及抵押合同等相關(guān)合同后，抵押權(quán)人和抵押人除了應(yīng)帶上所簽署的合同外，還應(yīng)帶上農(nóng)村土地抵押貸款申請書、申請人有效證明、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》（若是流轉(zhuǎn)的土地還應(yīng)帶上《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》）等相關(guān)材料，一起向登記部門申請辦理抵押登記，其中登記部門為區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門。④政府政策。若抵押人出現(xiàn)違約，擔(dān)保機(jī)構(gòu)可按照相關(guān)合同規(guī)定依法對抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和相關(guān)土地上抵押人所有的農(nóng)作物、生產(chǎn)及配套輔助設(shè)施進(jìn)行處理，對擔(dān)保實際損失額，由財政支農(nóng)貸款擔(dān)保專項資金承擔(dān)凈損失90%（市、區(qū)、鎮(zhèn)三級分別承擔(dān)70∶21∶9）、擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)凈損失5%、貸款銀行承擔(dān)凈損失5%，這極大地減少了金融風(fēng)險。抵押人符合上海市農(nóng)業(yè)貸款貼息政策申請條件和政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保條件的，可以按規(guī)定申請。

2.1.2 同心模式

同心模式的運行流程可抽象為圖2。①成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)合作社（簡稱合作社）。該合作社由村委會組建，合作社的骨干由民主投票選舉，一般由村干部擔(dān)任，負(fù)責(zé)督促還款及調(diào)查、記錄村民的基本信息，如家庭狀況及財產(chǎn)狀況等。②農(nóng)民申請入社。合作社要求申請入社的農(nóng)民以一定面積的土地經(jīng)營權(quán)入社方能成為社員，且要留足一定面積的土地作為生活保障，一般來說入社土地面積不低于2 000 m2，自留面積不低于所擁有面積的1/3。符合入社條件的農(nóng)民提出入社申請，經(jīng)合作社審核通過確認(rèn)其社員身份。③社員提出貸款申請。社員向合作社提交貸款申請，并與合作社簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托書和反擔(dān)保協(xié)議書，即將入社的土地經(jīng)營權(quán)抵押給合作社。④社員聯(lián)保。社員向合作社提出貸款申請時，需有至少2名社員為其作擔(dān)保，債務(wù)風(fēng)險由借款人和擔(dān)保人共同承擔(dān)。⑤向金融機(jī)構(gòu)申請貸款。社員符合貸款資格并簽訂相關(guān)協(xié)議后，合作社將作為總擔(dān)保與金融機(jī)構(gòu)簽訂承諾書，即如果不能如期還款，由合作社、借款人及擔(dān)保人共同承擔(dān)連帶償還責(zé)任，并由合作社自主處置借款人抵押的土地經(jīng)營權(quán)，金融機(jī)構(gòu)審查通過后發(fā)放貸款。⑥政府政策。代償損失處理，同心縣政府利用相關(guān)涉農(nóng)資金，在相關(guān)資金使用條令內(nèi)，對不能及時清償債務(wù)的合作社和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償。

圖1 金山區(qū)農(nóng)地抵押貸款運行流程Fig.1 Jinshan District farm land mortgage loan operation process

圖2 同心縣農(nóng)地抵押貸款運行流程Fig.2 Tongxin County Agricultural Land M ortgage Operation Process

2.2 差異性及共性分析

2.2.1 共性分析

兩模式的共性表現(xiàn)為相似的貸款供給主體及風(fēng)險。兩地貸款供給主體均為農(nóng)村商業(yè)銀行，其中金山區(qū)為上海農(nóng)村商業(yè)銀行，同心縣為同心農(nóng)村商業(yè)銀行。而且兩模式面臨的風(fēng)險大致相同，可歸納為三種。①農(nóng)村貧富差距擴(kuò)大風(fēng)險：因農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資還尚處于試點，貸款供給主體均為農(nóng)村商業(yè)銀行，面對廣大農(nóng)戶的貸款需求，金融資本有效供給明顯不足，加之小農(nóng)戶與大市場之間嚴(yán)重的信息不對稱，金融機(jī)構(gòu)只有通過提高信貸標(biāo)準(zhǔn)來篩選貸款對象，這反過來又會造成真正需要貸款的農(nóng)戶貸不到款，可能會擴(kuò)大農(nóng)村貧富差距。②社會性風(fēng)險：對于農(nóng)戶來說，土地是他們的生活保障，“農(nóng)民”是他們的職業(yè)，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受天氣影響較大，如果出現(xiàn)了違約，他們不僅失去了生活保障而且失業(yè)了。③金融風(fēng)險：因農(nóng)地用途的諸多限制，若出現(xiàn)違約，如何妥善處置抵押物以挽回?fù)p失，成為金融機(jī)構(gòu)難以解決的問題。

2.2.2 差異性分析

差異性主要體現(xiàn)在以下幾點。①政府職能。在相關(guān)政策的指導(dǎo)下，上海市政府辦公廳首次于2015年2月同意實施《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點實施辦法》，并于2017年10月下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展本市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的通知》。由此可見，這是一種典型自上而下地由政府主導(dǎo)的農(nóng)地抵押貸款模式，政府職能具體體現(xiàn)為兩點：流程監(jiān)督，首先區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款登記，必要時依法配合查詢、查封等；政策扶持，政府的政策扶持體現(xiàn)在兩個方面，一個是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)貸款貼息政策和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保政策，另一個為風(fēng)險補(bǔ)償政策，損失補(bǔ)償資金主要由市、區(qū)、鎮(zhèn)（金山工業(yè)區(qū)）三級財政設(shè)立的支農(nóng)貸款擔(dān)保專項資金承擔(dān)。其中市級支農(nóng)貸款擔(dān)保專項資金1億元（人民幣，下同）；區(qū)、鎮(zhèn)（金山工業(yè)區(qū)）配套資金500萬元，由原金山區(qū)農(nóng)業(yè)貸款信用擔(dān)?；疝D(zhuǎn)為擔(dān)保代償損失補(bǔ)償專項資金（區(qū)財政300萬元、9鎮(zhèn)1工業(yè)區(qū)財政各20萬元）。而同心模式是由農(nóng)民為獲得貸款自發(fā)的成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)合作社，屬于自下而上的制度變遷，當(dāng)?shù)卣⒉恢苯訁⑴c農(nóng)地金融，只是起引導(dǎo)性作用。政府扶持性政策幾乎都是圍繞農(nóng)業(yè)來脫貧致富，如“同心縣2017年扶貧產(chǎn)業(yè)擔(dān)?；疬\行實施方案”、“金融扶貧工作”、“同心縣貧困村互助資金”及“風(fēng)險補(bǔ)償金”等一系列政策均是以惠農(nóng)支農(nóng)為出發(fā)點，實現(xiàn)全縣農(nóng)民的脫貧致富，其對農(nóng)地金融的支持也是包含在脫貧致富政策里。截至2017年10月底，縣惠民擔(dān)保公司以農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保貸款7 205萬元。②風(fēng)險防范機(jī)制。雖然面臨的風(fēng)險相似，但兩模式具體處理方式卻顯著不同。農(nóng)村貧富差距擴(kuò)大風(fēng)險：該風(fēng)險主要是因金融資本的有效供給不足造成的貸款難問題。在金山模式中，政府通過一系列“政府買單”式的風(fēng)險補(bǔ)償政策，極大地降低了金融風(fēng)險，從而提高了金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)地金融的積極性；在同心縣農(nóng)地抵押貸款模式中，農(nóng)民自下而上地成立合作社，然后由合作社作為總擔(dān)保與金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款協(xié)議，這樣就避免了金融機(jī)構(gòu)直接與廣大農(nóng)民交易的風(fēng)險，極大地降低了交易成本，有效解決了單個農(nóng)戶貸款難的問題。社會性風(fēng)險：該風(fēng)險是違約后農(nóng)戶失地失業(yè)風(fēng)險。在金山模式中，上海市農(nóng)委聯(lián)合上海市財政局出臺了一系列農(nóng)業(yè)貸款貼息政策，以家庭農(nóng)場為例，貸款貼息最高達(dá)50萬元，貼息比例為中國人民銀行發(fā)布的金融機(jī)構(gòu)同期同檔次貸款基準(zhǔn)利率的60%，極大地緩解了抵押人的還款壓力；在同心模式中，當(dāng)社員出現(xiàn)違約時，由擔(dān)保社員及合作社承擔(dān)連帶償還責(zé)任，抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)則流入擔(dān)保社員或者合作社，保證了土地社內(nèi)流轉(zhuǎn)，而且因為擔(dān)保社員與貸款人之間沾親帶故的關(guān)系，在一定程度上保障了貸款人的利益。金融風(fēng)險：該風(fēng)險是貸款供給方的金融風(fēng)險。在金山模式中，政府通過風(fēng)險補(bǔ)償政策以解決金融機(jī)構(gòu)資本損失的風(fēng)險；在同心模式中，擔(dān)保社員及合作社通過承擔(dān)連帶償還責(zé)任，將外部金融風(fēng)險內(nèi)部化，有效化解了外部金融風(fēng)險，而且因為抵押人與擔(dān)保社員及合作社處于熟人社會中，且利于督促抵押人按時還款。③貸款需求主體。上海市金山區(qū)以培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（如家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)）為主以發(fā)展現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)，該類貸款需求主體具有一定的技術(shù)及資本積累，整體受教育程度較高，因此政府只需建立起相應(yīng)的農(nóng)地抵押貸款機(jī)制，抵押人便可自行與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系抵押貸款事宜；而以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的同心縣，雖然也有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但以小農(nóng)戶居多，該類貸款需求主體本身技術(shù)及資金缺乏，法律意識、信用理念淡薄，并且資金需求量較新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體較小，因此當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用聯(lián)社聯(lián)合各村委會共同推出了“土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款”：按村成立“農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”，以解決廣大農(nóng)戶與市場交易費用過高的問題。④融資機(jī)制。在金山模式中，由抵押人自行與金融機(jī)構(gòu)簽訂合法貸款合同，并到登記部門登記。而在同心模式中，首先有貸款需求的社員向所在合作社提出貸款申請，并與合作社簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托書和反擔(dān)保協(xié)議書，審查通過的再由所在合作社作為總擔(dān)保與金融機(jī)構(gòu)簽訂承諾書，金融機(jī)構(gòu)審查通過后發(fā)放貸款。⑤土地價值。在上海金山區(qū)，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)費統(tǒng)一指導(dǎo)價每667 m2為250 kg稻谷價，稻谷單價以當(dāng)年度糧食部門公布的價格為依據(jù)。而同心縣農(nóng)地普遍價值不高，土地流轉(zhuǎn)費用每年每667 m2不超過700元。⑥貸款金額。在貸款金額方面，雖然兩者貸款額度均由抵押權(quán)人根據(jù)貸款對象產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、擔(dān)保措施、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、信用等級和償還能力等因素綜合確定，但是貸款最高額度的確定有所差異。在上海金山區(qū)，最高的額度不得超過土地評估價值，而在同心縣最高額度的確定取決于貸款主體，農(nóng)戶借款最高額度為10萬元，家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社單筆最高貸款額度100萬元，龍頭企業(yè)單筆最高貸款額度500萬元。⑦抵押物處置機(jī)制。在金山區(qū)，若抵押人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門在收到抵押權(quán)人提出協(xié)助處置抵押物的請求后，于10個工作日內(nèi)發(fā)布該農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓信息，啟動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所得價款、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)作物處置所得價款向抵押權(quán)人償還貸款本息后有剩余部分的，應(yīng)當(dāng)返還抵押人。在同心模式中，如果出現(xiàn)不良貸款，聯(lián)保人員及合作社必須首先承擔(dān)代償債務(wù)，將抵押人的抵押物流轉(zhuǎn)給代償人員，由于聯(lián)保人員一般為抵押人的親朋好友或者村干部，當(dāng)出現(xiàn)不良貸款時，抵押物一般也只是社內(nèi)流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)盅喝擞匈Y金贖回時，抵押物能較為快速地贖回。

兩種模式的差異比較可概括總結(jié)為表1。

3 差異性的內(nèi)在邏輯分析

因土地抵押物本身的特殊性，以及農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資尚處于試點階段，當(dāng)?shù)卣蚨嗷蛏俚貐⑴c及引導(dǎo)農(nóng)地抵押貸款。因此，兩模式的外在差異表現(xiàn)為政府職能、貸款需求主體及土地價值間的差異，但是其內(nèi)在差異實質(zhì)是地方政府資源稟賦的差異，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、金融生態(tài)環(huán)境及人力資源等（圖3）。

圖3 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式的內(nèi)在邏輯Fig.3 Intrinsic logic diagram of farm land management rightmortgage financing mode

3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度

金山區(qū)位于上海市西南，地處滬、杭、甬及舟山群島經(jīng)濟(jì)區(qū)域中心，占地面積達(dá)586.05 km2，轄9個鎮(zhèn)、一個街道及1個工業(yè)園區(qū)。2015年，全年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值34.9億元，同比下降2.0%，GDP達(dá)867.02億元，同比增長19.3%。2016年，全年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30.89億元，同比下降11.5%，GDP達(dá)922.9億元，同比增長6.4%。2017年全年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值28.2億元，同比下降8.8%，GDP達(dá)978.3億元，同比增長6%。

同心縣位于寧夏回族自治區(qū)中南部，下轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2個管委會，170個行政村、4個居委會。2015年，同心縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值24億元，同比增長4.6%，GDP達(dá)49.2億元，同比增速13.1%；2016年，GDP達(dá)54.7億元，同比增長11.2%；2017年GDP達(dá)61億，同比增長11.5%。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異及地理位置的不同直接或間接地影響當(dāng)?shù)卣呢斦芰暗貐^(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展。正是這種不對稱的財政資源，使得政府扮演的角色不同。財政能力較強(qiáng)的上海市建立了從市到區(qū)再到鎮(zhèn)三位一體的財政支持體系，從監(jiān)督運行模式的各個環(huán)節(jié)，到補(bǔ)貼各個參與主體；而財政能力較弱的同心縣則充分發(fā)揮了農(nóng)民的創(chuàng)造性，形成了自下而上的運營模式。在農(nóng)業(yè)發(fā)展中，金山區(qū)根據(jù)上海市委、市政府對郊區(qū)的戰(zhàn)略定位，將都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)確定為金山農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，打造融生產(chǎn)、生活、生態(tài)、示范等多種功能于一體的現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)系統(tǒng)；而同心縣作為典型的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)縣，據(jù)其2017年政府工作報告顯示，在2018年預(yù)期目標(biāo)和主要工作中提及重點抓好九大方面的工作，首當(dāng)其沖的就是著力補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，堅決打贏年度脫貧攻堅硬仗，其農(nóng)業(yè)發(fā)展及其政策的制定均是圍繞脫貧富民。

3.2 金融生態(tài)環(huán)境

以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的上海市，2017年GDP總量達(dá)到3萬億元，金山區(qū)GDP達(dá)978.3億元；而同心縣是我國西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)縣，2017年GDP僅為61億元。這種起先由地理位置及政府政策不同導(dǎo)致差異化的發(fā)展方式，隨著經(jīng)濟(jì)的快速崛起更加重了其路徑依賴，并逐漸體現(xiàn)為在法律制度、行政管理體制、社會誠信狀況、會計與審計準(zhǔn)則、中介服務(wù)體系、企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r及銀企關(guān)系等方面的差異，而這正是金融體系的良性運作所必需的。不僅地區(qū)間金融制度環(huán)境存在著顯著差異，其貸款主體也存在著明顯差異。金山區(qū)因地處經(jīng)濟(jì)中心上海市，其人員素質(zhì)、信用理念、法律意識及金融知識等較同心縣貸款主體要強(qiáng)。

金融生態(tài)環(huán)境的好壞體現(xiàn)為農(nóng)戶與市場的信息不對稱程度、交易成本以及抵押貸款的有效供給，其直接表現(xiàn)為農(nóng)戶獲取貸款資金的方式。在上海市，因為金融制度相對比較完善，農(nóng)戶或者合作社可直接與金融機(jī)構(gòu)簽訂合同，政府僅負(fù)責(zé)登記和監(jiān)管；但是在同心縣，因社會信用體制及中介服務(wù)體系等還不完善，依靠廣大農(nóng)戶自己與金融機(jī)構(gòu)簽訂合同，不僅存在著嚴(yán)重的信息不對稱和過高的交易成本，而且效率低下。因此，同心縣政府采取引導(dǎo)和扶持的方式促進(jìn)農(nóng)戶成立土地合作社，以彌補(bǔ)制度上的缺陷。

3.3 人力資源

作為全國經(jīng)濟(jì)中心的上海市，一直以來將服務(wù)業(yè)作為其發(fā)展的核心，第二、三產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)。以2016年為例，上海市第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員有45.45萬人，第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員有448.50萬人，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人物為871.29萬人，第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員總共占比為96.67%；金山區(qū)，其常住人口80.51萬人，農(nóng)業(yè)人口為15.6萬人，農(nóng)業(yè)人口占比19.38%，上海市常住人口為2 419.7萬人，農(nóng)村從業(yè)人員為158.26萬人，占比為6.54%。而寧夏同心縣作為我國西北地區(qū)典型的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)縣，總?cè)丝跒?9.8萬，總戶數(shù)為130 693戶，以回族人口居多，農(nóng)業(yè)人口為30.2萬人，占75.9%。

一個地區(qū)農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占比的高與低，不僅反映了該地區(qū)農(nóng)業(yè)地位的重要性，更是農(nóng)業(yè)人才資源素質(zhì)與多樣性的體現(xiàn)。在上海市，農(nóng)村從業(yè)人員占比僅為6.54%，即便在金山區(qū)達(dá)到19.38%，也不足五分之一，這使得整個農(nóng)業(yè)在上海市或者金山區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于相對弱勢的地位，而且對于農(nóng)地金融這個涉及多部門、多產(chǎn)業(yè)聯(lián)合協(xié)作的模式，僅依靠處于弱勢的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員本身肯定是無法解決的，必須依賴政府的強(qiáng)力介入，給予相關(guān)政策的扶持，以促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資機(jī)制的運行。而作為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)的同心縣，其農(nóng)業(yè)從業(yè)人員高達(dá)75.9%，雖然農(nóng)業(yè)人力資源豐富，但同時也存在著農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體整體質(zhì)量不高，貸款供給主體與廣大需求主體之間的交易費用過高的問題，因此同心縣政府充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)人才的主觀能動性，自下而上地進(jìn)行制度變遷，以彌補(bǔ)政府在制度和經(jīng)濟(jì)層面的劣勢。

4 結(jié)論及建議

通過對金山區(qū)和同心縣兩地農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式及內(nèi)在邏輯的分析可知，金山模式中，政府依托自身資源優(yōu)勢，通過頂層設(shè)計，自上而下地構(gòu)建從市到區(qū)再到鎮(zhèn)的“三位一體”的財政扶持及監(jiān)督體系，推進(jìn)農(nóng)地金融；同心模式中，政府則充分利用和發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性，引導(dǎo)和支持農(nóng)民形成了自下而上的運行模式，以彌補(bǔ)制度和經(jīng)濟(jì)上的不足。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點的成功，源于當(dāng)?shù)卣煌潭鹊貐⑴c或主導(dǎo)整個農(nóng)地抵押融資機(jī)制的運行。各地方政府依據(jù)自身資源稟賦，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃，通過一定的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，探索出一條本土化的農(nóng)地抵押貸模式，以滿足廣大農(nóng)戶的資金需求，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。雖然各地農(nóng)地抵押貸款模式均取得了一定的成效，但是在某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍有待完善。

4.1 建立規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)贖回機(jī)制

抵押物的處置有嚴(yán)格的規(guī)定，但是對農(nóng)戶具體如何贖回其抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)卻很少涉及。如果出現(xiàn)了違約，即使政府予以補(bǔ)償，不論是傳統(tǒng)農(nóng)戶還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不僅失去生活保障、而且失業(yè)。如何幫這些職業(yè)農(nóng)民贖回土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)再就業(yè)并保障他們的生活就成了一個亟需解決的問題。因此，建立起規(guī)范的抵押土地承包經(jīng)營權(quán)贖回機(jī)制，保障職業(yè)農(nóng)民的生活以降低社會風(fēng)險，成為今后農(nóng)地抵押貸款改革的重要方向。

4.2 建立專業(yè)的土地價值評估機(jī)構(gòu)

金山模式中，土地價值評估依賴于金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的評估機(jī)構(gòu)；同心模式中，首先合作社對土地進(jìn)行評估，然后由合作社與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商談判。從這兩模式可看到，并沒有一個專業(yè)的第三方土地價值評估公司參與其中，經(jīng)常存在著農(nóng)業(yè)經(jīng)營者高估其價值，而金融公司低估其價值，貸款雙方很難就土地價值達(dá)成一致，而這不僅影響了抵押人的滿意度，也抑制了金融機(jī)構(gòu)的參與積極性。因此，應(yīng)該通過加大對專業(yè)農(nóng)地價值評估人才的培養(yǎng)，建立起專業(yè)的土地價值評估機(jī)構(gòu)，以保障貸款雙方的合法利益，促進(jìn)農(nóng)地抵押貸款公平而有效率的進(jìn)行。

4.3 構(gòu)建規(guī)范的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制

農(nóng)地金融的核心即農(nóng)戶將其土地經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)以獲取貸款，但是金融機(jī)構(gòu)自身并不具備土地經(jīng)營能力，在一定程度上挫傷了金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)地金融的積極性。因此，建立規(guī)范的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，使金融機(jī)構(gòu)能夠?qū)⒌盅旱耐恋亟?jīng)營權(quán)通過土地流轉(zhuǎn)市場處置變現(xiàn)，為其構(gòu)建有效退出機(jī)制，便顯得尤為重要。

4.4 優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

不同地方因其地理位置及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素的不同，使得各自的金融環(huán)境有所差異。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的地方，應(yīng)通過政府的頂層設(shè)計，建立起完善的財政扶持及監(jiān)督體系，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)金融資本回流；而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般的地方，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性，自下而上的形成本土化的模式，對于這類鄉(xiāng)土模式，難免部分操作與法律有所沖突，這時應(yīng)充分發(fā)揮地方政府的引導(dǎo)性作用，給予相對寬松的發(fā)展環(huán)境。